易地扶貧搬遷社區轉型與治理路徑研究*

中共玉溪市委黨校 李萌，張穎婕，楊在云

一、問題提出

新中國成立至今，我國一直在探索適合中國國情的扶貧減貧道路。從“三西”扶貧開發到易地扶貧搬遷，都是為了從根本上解決“一方水土養不起一方人”的現實問題。當前正是鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的關鍵期，對易地扶貧搬遷社區的后續幫扶直接影響到能否真正落實“搬得出、穩得住、能致富”的要求，直接影響到鄉村振興的成效。而“穩得住、能致富”的主戰場就在搬遷社區，因此，為社區后續發展構建起以社區生活共同體、社區經濟共同體和社區發展共同體為主要內容，外延式發展與內嵌式治理同步推進的社區共同體尤為重要。

“社區”的概念最早由德國社會學家滕尼斯提出，他認為社區是由同質人口組成的社會群體，構成社區的主要因素就是團體意識、高度的認同感以及歸屬感、較強的凝聚力。因而，面對國家和市場無法解決的困難局面，通常需要社區治理出場，在這樣的互動關系中，既有多元主體間的合作，也有制定公共政策解決具體問題的機制性舉措。

國外對于社區治理的分析通常遵循著同一個主線，即需要多元主體的共同參與，不同主體的博弈、合作以社會資本的形式展開，廣泛的社會參與決定了社會資本的大小，而社會參與情況又與社區成員的意識相關。當前國外關于社區治理的研究主要集中在社區治理主體、社區治理理論、社區治理成效和社區治理分析視角，相關研究如萊文斯坦的移民動因“推—拉”理論。在“推—拉”理論中，萊文斯坦認為移民的行動是由“推力”，即遷出地已有的不利因素，以及“拉力”，即遷入地存在的吸引因素，二者共同影響的。此外，還有關于移民社區的研究，例如 “同化論”和“多元論”兩種觀點①等。

國內關于社區研究的奠基者是吳文藻、費孝通等學者。吳文藻認為社區是了解社會的方法論和認識論基礎，因此，他以社區方法論為核心開展社會學研究。在費孝通看來，社區是由若干社會群體和社會組織在某一地域形成的，是一個人與人之間相互聯結的大集體，人們在其中共同生活、互動交流，形成了一定的文化維系，因此，地域、人口、組織以及文化構成了社區的基本要素。社區治理是指各種社會組織，包括政府以及一些民間組織依照某種規則，運用公共權威對社區事務進行管理，并且為社區成員提供服務，進而維護或者增進社區公共利益。[1]關于移民社區建設與治理的研究則集中于一些常見、具體的移民社區類型，如水庫移民社區、避災型移民社區和生態移民社區等，主要從社區管理模式、文化建構視角、社會資本理論和可持續發展指標體系等視角來研究移民社區建設與治理。例如學者楊桂蘭認為，為了避免移民社區治理“內卷化”就需要構建政策動力與內在潛力相結合、社區共同價值構建與培養居民成長相結合的治理模式。

通過文獻梳理不難發現，社區是由同質人口組成的若干社會群體，要想讓易地扶貧搬遷社區成功轉型并在治理方面取得實效，沒有放之四海而皆準的成功經驗，必須深入分析內外部環境，歸類整理問題及原因，制定行之有效的對策建議。

二、易地扶貧搬遷社區面臨的問題及原因分析

隨著城市化的不斷推進，“村改居”已成為加快城鄉一體化進程的主要方式。易地扶貧搬遷社區面臨生活方式、生產方式及治理方式三個方面的重要轉變，特別是在搬遷后續幫扶和銜接工作未落實到位的情況下，易地扶貧搬遷社區中存在四個方面的突出問題。

（1）從制度政策層面來看，易地扶貧搬遷后續政策存在政策銜接不及時、政策內容不完善、政策執行不到位等問題。目前，易地扶貧搬遷的主體工作已完成，保障移民后續發展將是扶貧搬遷工作的重點和難點所在。一方面，由于各主體之間的利益訴求不同、行為邏輯不統一、互動配合不足，導致政策銜接不及時、政策內容不完善成為普遍問題。另一方面，由于執行主體能力素質不均衡、服務意識不強，導致政策執行碎片化、政策執行不到位，政策執行效果受到了影響和制約。

（2）從空間規劃層面來看，易地扶貧搬遷社區存在空間規劃缺乏靈活性、缺乏公共空間營造等問題。一方面，搬遷后移民婚育代際加快，居住空間內人口增加，受傳統觀念及居住習慣的影響，現有住房面積及空間得不到有效滿足。另一方面，新搬遷社區公共空間營造大多空置，即便利用起來也未得到有效指導，營造元素雷同無特色，同質化現象突出，“有空間無氛圍”的現象普遍存在。

（3）從社會網絡構建來看，搬遷社區存在移民社會關系網絡瓦解、難以融入社區生活等問題。易地扶貧搬遷并不是一項單一的社會活動，它涉及與搬遷移民相關的整個社會經濟系統的解體與重構[2]。生產生活方式的改變使得搬遷移民需要較長時間去適應，加上移民自身能力有限、未得到有效引導和協助，很多移民陷入后續生產生活的迷茫困境。此外，搬遷前典型的農村熟人社會模式被打破，新社區中交往方式的變化也導致了移民難以融入社區生活。

（4）從文化心理層面來看，搬遷社區文化建設較匱乏，移民價值觀念、文化習俗等方面都存在差異甚至斷裂。搬遷移民長期生活在較偏僻的農村地區，形成了獨有的風俗習慣、地域特色和價值觀念，搬遷后，這種獨特的文化容易受到較大沖擊。由于各地搬遷更為重視經濟和物質層面的考察，對文化和精神層面的關注度不夠，這就導致移民難以融入新社區的生活。此外，快速遷入新社區打破了移民在原先熟人社會中已形成的信任網絡，導致移民在新社區的社交范圍進一步縮小，缺乏歸屬感，難以形成和融入新的群體和社會生活中。

三、提升易地扶貧搬遷社區治理效能的路徑

目前，易地扶貧搬遷工作已從“前端”轉向了“后端”，即從“搬遷安置”為主轉變為了“后續幫扶”為主，讓搬遷群眾真正實現“搬得出、穩得住、能致富”，需要通過提高社會治理效能、提升優化后續扶持政策來實現。吉登斯認為，人口的跨地域遷移沖擊了社區人際關系模式，同時基于共同紐帶的禮俗社區日漸衰落，而基于契約社區的發力社區則快速擴張。在此基礎上，費孝通認為，當地緣、血緣關系遇到了弱化或者新的詮釋，契約社區與演化的鄉土社會交織在一起。結合中外學者的觀點，筆者認為搬遷社區社會關系網絡的重構，對于提升易地扶貧搬遷社區治理效能尤為關鍵，換句話說，就是要通過社區社會關系的網絡重構，構建易地扶貧搬遷社區治理共同體。

（1）以后續政策的制定和實施為統領，為共同體的打造提供良好的制度空間。一是在搬遷安置階段，圍繞安置主體、安置對象和安置模式制定和實施的系列政策雖然取得了較好的成效，但后續幫扶階段的政策應區別于前一階段，圍繞更多元化的需要，以主體、要素和實施三個方面為導向制定政策，確保幫扶政策能落地見成效。二是在條件較好的搬遷社區，通過智慧社區的建設，建立包括基礎設施、產業發展、公共服務和民生保障等為主要考察內容的效果評價機制和問題反饋機制，切實打通實施、評價、整改、再實施的閉循環堵點，圍繞搬遷群眾的需求制定行之有效的扶持政策。三是在少數民族集聚的搬遷社區，借助“社區公約”“居民守則”等前期基礎，以“鑄牢新時代中華民族共同體意識 做民族團結進步實踐者”為主題，充分發揮社區的主導主動作用，深化民族團結進步教育，為營造和諧友善的社區環境進一步夯實基礎。四是充分發揮黨員的先鋒模范作用，探索組建棟樓服務隊，通過黨員常態化入戶走訪，宣傳信息、調解矛盾、排查隱患、整治環境，與搬遷戶“零距離”溝通。

（2）以產業幫扶為重點，建立易地扶貧搬遷社區“人—地—社”之間的利益聯結。群眾搬遷后生產方式發生轉變主要是“非農化”②和“雇農化”③。一方面，依靠自己的土地和傳統耕作技能謀生活的方式被迫根本性改變，另一方面，即使受雇于第一產業，但失去了與耕作土地的歸屬感，這些都極易導致搬遷群眾生計抗風險能力弱、生計安全性差。因此，應注重搬遷群眾生計空間的營造和生計安全的維護。通過大力發展集體經濟，賦予搬遷群眾作為集體經濟組織成員對集體資產的占有和收益，可以嵌入搬遷群眾與社區發展之間的利益聯結，進而有助于在搬遷社區內部形成集體行動。一是立足搬遷社區資源稟賦和區位特點做好產業規劃，盡可能讓搬遷群眾就近、就地就業。鼓勵探索企業融入集體經濟聯合合作的模式，培育本地優勢特色產業，變物質幫扶為技術幫扶，“政府+企業+農民”聯合發力，實現產業提質增效、群眾增收致富。二是圍繞本地產業和周邊產業需求，為搬遷群眾提供技術培訓和勞資協調。一方面，可以倡導“訂單式生產—訂單式收購”“訂單式培訓—訂單式就業”的模式，解決搬遷群眾“有產品難銷售”“培訓后難就業”的后顧之憂。另一方面，對搬遷群眾以家庭為單位提供就業服務，真正做到因戶施策，滿足不同家庭的就業需求。此外，鼓勵職業技能終身培訓，充分發揮不同培訓主體的優勢，提高不同群體對于不同培訓需求的精準度，以技能培訓推動產業升級，調整勞動力結構。三是培養致富帶頭人，引導企業家、返鄉人才反哺家鄉，幫助能力強的搬遷群眾創業，形成“貧有幫扶”“弱有強帶”的互助機制，并給予政策優惠和資金支持。通過這些措施創造更多的本地就業崗位，避免勞動力流失、搬遷社區空殼化，從而穩定搬遷社區的社會結構。

（3）以文化建設為基礎，嵌入易地扶貧搬遷社區“人—地—社”之間的精神聯結。搬遷進入新社區后，搬遷群眾進入了一個新的群體之中，從熟人社會進入了半熟人社會甚至是陌生人社會。一方面，搬遷前心理準備不足，離開故土后往往會出現“無根”或“孤獨”的心理，進入新社區后缺乏一定指導，難以順利完成“變客為主”的角色轉換，“主人翁”意識淡薄。另一方面，周邊環境的變化和氛圍營造的缺失容易使原有文化習俗和價值觀念受到沖擊，搬遷群眾難以形成對新社區的認同感和歸屬感。因此，在注重經濟建設的同時，也應關注搬遷社區的文化建設，建立起搬遷群眾之間的文化聯結，達成身份認同和自我認同，進而形成社區治理中的“主人翁”意識。一是做好公共空間氛圍的營造，讓搬遷群眾找得到“鄉愁”。認真梳理和挖掘遷出地和安置區的特色文化資源，在新社區中通過壁畫、老物件、陳列館等讓搬遷群眾在陌生的環境中能找到熟悉的元素，增強對新社區的熟悉度和歸屬感。二是開展搬遷社區文化習俗交流互動工作，讓搬遷群眾記得住“鄉愁”。通過節慶習俗和文化活動等形式，引導搬遷群眾參與自身鄉土文化的保護、促進不同文化之間相互了解，增進搬遷群眾中不同群體的交流，以文化為橋梁建立社區文化共同體。三是促進文旅融合發展，讓搬遷群眾傳得下“鄉愁”。引導搬遷群眾發揮自身文化資源優勢，打造特色產品，結合節慶活動和特色習俗發展文化旅游，以文旅融合帶動搬遷社區的文化傳播和產業發展。同時，通過引入多元文化開闊搬遷群眾視野，提升對不同文化的包容度。此外，搬遷社區中青少年往往是缺乏關注的群體，要注意抓好搬遷社區中青少年的思想建設工作，發揮青少年在傳統家庭中的核心作用，以青少年的思想轉變來帶動社區中其他人員的思想轉變。

（4）以公共服務體系完善為抓手，推動易地扶貧搬遷社區重構社會關系網絡。在鄉土社會中空間邊界較穩定，社會同質性和集體意識強，容易形成真正意義上的“社區共同體”。搬遷后，原有互助性的左鄰右舍關系會隨著搬遷距離而逐漸淡化，新的互助關系未形成使會增加因搬遷帶來的陌生感、孤獨感[3]，由此易造成搬遷社區向心力缺乏、凝聚力不足。因而在易地扶貧搬遷社區，可通過公共服務體系的完善來推動社區社會關系網絡的重構。一方面，提供教育、醫療、養老、社保等公共服務體系的全面保障是社會關系網絡重構的關鍵，在新社區，要發揮公共服務的優勢，提供貼近群眾生活需求、解決群眾急難愁盼問題的精準服務，讓搬遷群眾有“一家人”的感覺。另一方面，關注特定群體，發動社區組織力量構建互助型網絡。例如，在搬遷社區中需要給予60歲以上老年人特別關注，妥善解決他們的養老問題。社區通過動員鄰里開展幫扶避免其邊緣化，比如，多聊聊天、多給予一些關注，或組織老年人開展活動，讓他們在社區中找到自己的存在感和價值感。此外，通過互助鄰里關系的構建，可以有效動員搬遷群眾積極參與到社區活動中來，以參與者或主人翁的姿態在社區公共事務和社區治理中發揮作用。

要實現易地扶貧搬遷社區的有效治理，需要從制度層面加大對搬遷社區的后續產業幫扶和文化幫扶，以此實現利益聯結和文化聯結的嵌入，并以關系的聯結和公共服務體系的完善助推社會關系網絡重構，從而建立起以社區生活共同體、社區經濟共同體和社區發展共同體為主要內容的外延式發展與內嵌式治理同步推進的社區共同體。通過在這樣互構共生的共同體中，有機結合個人訴求與社區發展，讓社區對個人的發展給予支持幫助，同時也讓個人力量聚合成為社區發展的強大動力。

注釋

①同化論觀點指出，伴隨社會經濟條件的改善，部分移民會通過多種途徑融入主流社會，進而帶動和幫助其他移民離開移民社區，移民社區只是一個過渡階段，其最終將會消失。而多元論觀點則認為，移民社區獨特的社會經濟、文化習俗都會對遷入地有重大影響，將是遷入地社會的重要組成部分，進而豐富了遷入地社會的多樣性。

②“非農化”即農民進入工廠、企業務工，臨時工從事第二、三產業工作。

③“雇農化”指農民被農民專業合作社、農業公司、農業大戶等新型農業經營主體雇傭。