行政公益訴訟訴前程序期限制度檢視與完善

湘潭大學 郝爽

2014年，我國開始探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，歷經兩年試點，最終于2017年將修正的《行政訴訟法》第二十五條增加一款，作為第四款的形式，正式確立了行政公益訴訟制度。為構建這一制度，“兩高”先后出臺有關實施辦法及司法解釋，對公益訴訟訴前程序階段、訴訟階段等作出了規定。然而，訴前程序作為一個新興制度,在實踐中也顯現出一些缺陷，這些不足需要在磨合與推進中得到逐步完善。

行政公益訴訟的訴前程序是指檢察機關在提起行政公益訴訟之前，應先向承擔行政監管義務的行政機關發出檢察建議，督促其在法定期限內糾正違法行政行為或依法履行職責，并書面回復檢察機關的制度。在行政公益訴訟當中，行政機關是行使監管職能、保障和實現國家公共利益的第一責任主體,檢察機關則是督促政府依法行政、恢復受損國家社會權益的輔助性和補充性主體。基于司法的謙抑性、行政部門的獨立性以及減少監督成本等因素的考慮，我國行政公益訴訟分為訴前和起訴兩個階段，而非直接提起訴訟，是一種從相對柔和到強烈對抗的轉變。

一、期限制度的理論基礎

（一）檢察權的謙抑屬性

檢察權的本質屬性是司法監督權,這要求它必須具備相當的穩定性和相對的滯后性，其設置的目的是維護社會的公平正義。在構建法治社會的時代背景下，要更加審慎地運用權力，限制權力過度擴張，正如有學者主張“檢察權應當具有克制性、妥協性和寬容性，這是檢察權謙抑性的體現”。在行政公益訴訟中，涉及的問題往往是由行政權主導，具有較強的政策性和專業性。這就要求司法檢察機關要尊重行政機關的實施權。

從理論上來講，不同領域的行政權的行使體現出專業化、及時性的特點，是保護國家利益和社會公共利益的理想方式，檢察機關行使的監督權應當作為滯后手段、兜底補充的方法。因此，檢察機關面對自己非專業領域的限制，啟動訴前程序應首先尊重行政機關的判斷，確保公益恢復的有效性。在以往的訴前程序中，一般采用直接制發檢察意見的方法會極大地增強行政機關趨易避難、避重就輕的傾向，尤其是在一些情節輕微的案件中，檢察機關缺乏調查取證，不了解實際情況恣意制發檢察建議，不利于對國家和社會公共利益的救濟。

（二）權力制衡理論

在關于行政法的傳統理論中，行政權的基本任務就是保護公共利益，因而行政權往往被視作公共利益的主要代表。之所以設計行政公益訴訟訴前程序，也是希望調動行政機關的積極性，給相關行政機關以時間來發揮其自身優勢，糾正錯誤，挽回受損的公共利益，以期增強政府的權責意識，服務于我國社會主義法制建設。

檢察權行使也需要完善的程序性法律架構，以實現對權力行使的正當限制。在制度構建和司法實踐中，針對行政機關履職期限作出彈性調整，建立和增加協商機制來優化檢察建議的柔性，同時增加緊急執行制度，強化其剛性，雖說檢察建議整體上是一種柔性監督手段，但其功能的發揮卻需要注重“剛柔并濟”，以此形成保護公益的合力，將使檢察機關和行政機關走向訴訟的對抗矛盾得以緩和，有效提高行政效率，促進行政機關積極履行職責，依法行政，適當平衡檢察機關的權力恣意，防止權力濫用。

二、問題的提出

當前，通過最高檢公布的數據來看，相當部分的案件都可在訴前階段得以終結。然而值得關注的是，在依法治國背景下風風火火推進的行政公益訴訟，有時在紀檢監督、反腐反瀆等政策的影響之余，檢察建議這種相對柔性的監督手段或許才能具有如此顯著的實效性。而在司法實踐中，如“錦屏縣人民檢察院訴環保局案”中，行政機關往往通過表面回復對案件進行敷衍，并未將工作做到實處，沒有有效制止違法行為造成的利益損害。若從制度的常態化效能出發，完善行政公益訴訟訴前程序制度，仍需規范和優化其本身前置條件的科學性。

行政公益訴訟探索階段，行政機關的履職期限為1個月。試點階段的案例表明，行政機關很難在1個月的時間內履行職責。而在2018年最高人民法院和最高人民檢察院出臺的司法解釋中,則將此時限延伸至二個月。盡管履職時限有所延伸,但受限于社會公益損害的復雜性等各種因素,仍無法在兩個月內依法完成任務，并且在實踐中如何針對性地適用也存在問題。

三、履職期限設定僵化

（一）未考慮法定程序的期限制約

在此舉例說明，若行政機關放任違法行為而不對其進行處罰，根據行政處罰的法定程序,必須經歷從受案調查、審查決定、送達、強制執行等多個階段,并非是一蹴而就的。特別是針對相對人申請復議或提起行政訴訟，而行政機關不具有強制執行權的案件時，被告為能夠合法行使行政權力而向人民法院申請強制執行，一來僅相對人的起訴期間就有著法定的6個月時間需要等待，二來又有著各行政部門的相互配合等復雜因素，行政機關如何在2個月內依法履行職責？

（二）未考慮自然因素的限制

在所有行政公益訴訟案例中,涉及生態環境類和資源環境保護類的案件數量超過50%,在這些案例中，受損害的公共利益以至其恢復原狀有個客觀的自然過程。例如植被、樹木補種，土地、河道的恢復等，行政機關的整個措施無法一步到位。這一類案件一來需要行政機關的長效執法，二來也需要檢察機關長期跟蹤監督，現行的兩個月履職期限只夠行政機關作出整改承諾并制定整改方案，進行初步的恢復，無法在時效上立即實現整改目標。例如，最高人民檢察院發布的第三十號令指導案例中，“通過專業評估,造林時機、種樹、種苗品質、造林密度、造林方法等符合林業造林關鍵技術條件后,在常規管護的情況下恢復期限最少需三年時間,方可滿足郁閉條件。

（三）缺少多部門聯動的考量

人類社會發展至今，實現一項具體行政目的規劃往往需要數個行政機關、多個行政行為共同合作、相互配合才能完成，體現出其復雜性和關聯性，由此關于公共利益的保護也呈現一種多階段的行政過程。在多個機關行為的交叉關系中，對于傳統的單一行政行為設計考量在遭遇這些情況時難免適應性不足，會對行政機關在規定期限內恢復公益損害造成一定的挑戰。譬如，在吉林白城市莫莫格自然保護區等單位不依法履行職責案件中，為整治違法行為，需要公安、交通、農機、國土、畜牧、農業等部門協作，為此檢察機關同時向當地諸多涉責部門發出檢察建議，最終又需要各個機關協調合作，組成行動小組，才有效制止了非法取土破壞濕地行為。

（四）履行期限屆滿前缺少溝通反饋機制

目前，回復期限的設置忽視溝通與協商，將回復期限與履職期限高度混同起來，僅僅將行政機關的回復期限設計為履職期限屆滿是同步產生的一項程序性義務。實踐中，因為檢察機關于訴前程序階段對整個公益訴訟案件的把握僅是掌握初步證據，往往了解到的事實還不夠全面，整改措施建議缺乏針對性，或者行政機關在2個月的履職期限內根本無法取得有效的整改效果。

（五）未完善“緊急措施”制度

現行制度中關于履行期限的設置，已經對國家利益或公共利益受損繼續擴大等緊急情況作出了特別安排，即履行期限與回復期限從2個月縮短至15日。問題在于，因為檢察建議不具有強制性，檢察建議的柔性制度設計尚不足以及時制止行政機關違法作為或不作為導致的公益損害的發生、公益損害的擴大乃至產生不可逆轉的嚴重后果。在一般的行政訴訟中，尚有訴前保全、先予執行等制度，但當前行政公益訴訟卻缺乏這種類似的緊急執行制度。

四、期限制度的優化建議

目前相關辦法和解釋對行政機關履職期限的規定都是一個較為機械的時間限度，結合上述提出的期限制度的考量因素，筆者認為可以考慮對履職期限有一個剛性到彈性設置的轉變，若法律明確了行政機關作為義務的期限，則期限屆滿未采取行動應被認定為不作為，但如果法律對作為義務期限并無規定，則應當結合實際情況，判斷合理的義務期限。

（一）義務期限的延長

正如前文所述，法定程序的制約與自然因素的限制等客觀原因產生行政機關作為義務期限延長的理由。在此的制度設計可根據影響因素進行分類調整，以便提高訴前程序期限制度的實效性。如若有阻卻事由，即不可歸咎于行政機關的事由，如不可抗力，如果因此類事項而未能完成法律規范職責的，行政機關不需要承擔法律責任。在訴前程序與行政訴訟的銜接上，由于行政機關履行職責有法定的程序限制，行政機關在收到檢察建議書之日起2個月內對檢察建議涉及的督促履職事項依法啟動履職程序。而檢察機關不應機械地執行立法規定，如果行政機關未能在法律規定的期限內進行整改,檢察機關綜合考量履職意愿和履職障礙,可以按照辦案實際狀況作出相應的調整,或者合理延長整改工作時限。

應當認識到的是，在行政公益訴訟中，檢察機關對行政機關履職監督的目的在于防止公共利益繼續受到損害，在司法實踐中，最終落腳點也在于此。縱觀整個行政公益訴訟階段，司法權對行政權的監督體現分為訴前監督和訴訟監督兩個階段，在訴前監督階段，通過此標準判斷行政機關是否不作為，若行政機關遭遇障礙而尚有其他救濟手段可以嘗試，檢察機關基于尊重行政機關的專業性和首次判斷權而對行政機關進行催告或者給予適當的再次履行期限而延長其履職義務期限，若此期間過后，行政機關仍未有效制止違法行為，保護社會公共利益，可進而考慮是否終結訴前程序進入訴訟階段。

（二）義務期限的加速

一方面，考慮檢察建議之應急性，可建立訴前緊急執行制度。生態環境、國家食用藥物安全生產監督管理、重要資源性國有資產保護、國家土地出讓等領域，密切關系到國家與人民的公共利益，行政機關不依法履行職責而損害公益的問題存在于如此多的監管領域，在相對較多的違法行為與緊張的司法資源的矛盾背景下，從效益的角度出發，通過初步評估，對可能造成嚴重或不可逆損害的違法行為可采取立即“停止侵害，消除危險”的做法，強制制止行政機關的違法行為或者申請法院臨時禁止行政機關作為。一些案件尚未造成損害結果，卻存在顯著的風險，能否適用此類訴前緊急執行制度呢？一些觀點認為行政公益訴訟應當確立客觀損害標準，不承認尚未發生的潛在風險，因為潛在風險在證據上難以證明，容易導致司法權的濫用和對行政機關的不當干預，這與司法的謙抑性、行政的自主性相悖。

也有觀點指出,公益案件既可針對已致公共利益產生損害的行為起訴,也可針對可能傷害公共利益的行為起訴。據最高人民檢察院發布的第三十一號指導性案例，其站在公益訴訟可針對潛在風險的立場。文書中說明：“清流縣環境保護局因未能依法履行職責，使社會公共利益長期處在被損害的狀況(電子垃圾未安全儲存),造成了較為嚴重的環保風險和隱患。至此，行政公益訴訟就應當充分發揮其防止侵害的功效,即使是潛在的重大風險，仍可適用訴前緊急執行制度，對相關違法行為迅速采取措施，切實保護社會公共利益，將損害降至最低。”

另一方面，針對行政機關的不作為，筆者認為應以公共利益損害是否仍繼續受到損害為最終標準，實踐中存在的行政相對人的違法行為沒有被禁止，行政機關沒有窮盡行政監管手段以及即使有行刑交叉的移交處理、行政職權交叉的移送處理，除不可抗力和意外事件可構成作為義務的排除，其余不能任由行政機關推卸責任，為其免去作為義務，否則導致社會公共利益持續受損沒有恢復，造成的損失未予追回，即當認定行政機關未全面履行職責，可根據實際情況適當加速義務期限到期而進入訴訟階段，以行政訴訟倒逼依法行政，以此剛性手段補充檢察建議之柔性。

（三）建立溝通協商機制

如果行政機關可以對檢察建議的內容提出異議，或基于實際情況提出延長履職期限的申請，通過行政機關的信息反饋，可消解檢察機關與行政機關之間不必要的對抗，更有效地解決問題。譬如，對于整改難度較大的案件，由行政機關提出申請，檢察機關審核同意后延期2個月，情況特殊的，經再次申請可以延期1個月。但是申請延期以2次為限，由此銜接履職期限的延長。

在行政機關陳述申辯、溝通協商程序中，還需要對各個階段的時限加以明確，避免推諉扯皮，造成公益侵害的擴大。規定時限，一方面，監督檢察機關的執行監督權，另一方面，促使地方政府部門在時限內主動改正違規行為，以消除嚴重危害。正因為實際事務的多樣性、復雜性，尤其是關于環保問題期限規定有很強的技術性,修復植被、消除環境污染等往往需要采取技術手段和一定時間才可以看到實際效果，故而期限設定不宜一刀切，應當根據不同領域案件類型設置一定的彈性空間，具體情況具體分析，在一定情況下可以酌情延長或縮短時限。

（四）建立訴前程序長效監督機制

當履職期限適當延長，行政機關在處理日常繁雜事務時，難免出現消極怠工的情形，為保障行政機關依法積極履職，建立訴前程序長效監督機制就顯得尤為重要。鑒于檢察機關作為國家監督機關，除了公益性訴訟之外尚有其他職能，為了降低檢察院辦案負擔，可以在行政公益性訴訟前的處理程序中融入社會監督的力量。值得一提的是，公益訴訟中，無論從案件線索源頭還是最后起訴的部門,都構成了檢察機關對公益訴訟案件的“壟斷”，這無疑會削弱公眾參與行政公益訴訟的積極性。筆者認為，檢察建議作為訴前程序的核心內容，也應當納入司法公開的范疇。因此，通過構建“檢察建議+履職情況”的跟進制度,將公益訴訟案件履職狀況公布平臺化，以此鼓勵民眾成為“公益觀察員”參與到公益保護的流程中，發揮社會監督的力量，同時配合檢察院辦理公益起訴案件,與檢察院的司法監督、行政監督三者相輔相成，增強了檢察意見的有效性,也可以起到督促行政機關執法機構全面履職的功效。與此同時，檢察機關也應該加強案件的跟進監督，定時對行政機關履職情況進行檢查，以避免行政機關“書面履職”的情形。

綜上所述，在確立行政公益訴訟制度之后，強化了“以權力監督權力”的功能效應，通過對訴前程序期限制度的檢視與完善，并隨著今后實踐的推進，不斷拓展案件類型，強化檢察機關的監督手段，提升訴前程序期限制度的科學性，細化履職監督的內容和時效判斷。行政公益訴訟不但能保障行政機關依法履行行政職責，也能很好地維護公共安全，對推進全面依法治國必將起到重要作用。