鄉村振興中基層有效治理的實現路徑研究

西北政法大學 劉浥晨，王寧

在2017年黨的十九大報告中，習近平同志提出鄉村振興戰略，該策略是一項重要的國家政策，是“新時代‘三農’任務的抓手”[1]。新時代，我國社會的主要矛盾發生了巨大的扭轉,在鄉村表現最為突出,同時社會主義初級階段的特征在很大程度上也表現在農村。如今，我國面臨著社會革新、轉型的良好機遇,鄉村振興戰略對于實現農業農村和農村基層治理現代化發揮著重大作用。它將指導我國鄉村產業、生態、文明快速發展,也將是我國建立現代化經濟體系，健全現代社會治理格局,實現全體人民共同富裕的必然抉擇。

從理論上說，基層治理是社會和國家治理的根底，國家治理的有效實現需要基層治理的逐步推進，三者之間相輔相成。但是從目前來看，我國基層治理中存在著制度不健全、責任不明確、體制機制不完善等多方面的問題。因此在鄉村振興中研究基層治理的有效性問題具有重大的理論意義，此研究對推動鄉村振興發展也有著很大的理論價值。從實踐上看，對農村復興中基層有效治理的實現途徑進行鉆研，有助于了解當前我國農村基層治理的現狀，反映出一定問題，進一步做出決策，提高農村基層治理的水平，積累經驗，不斷發展。所以，此研究是當前既需要又必要的。

一、當前農村基層治理手段的分析

農村基層治理手段主要是指治理主體采取哪種方式方法，用什么策略去治理，去平衡各權力間的關系。本文主要想討論三種治理手段，即法律手段、行政手段和經濟手段。

（一）法律手段

我國在推行“三治合一”的治理方法中，法治化是一個重要環節。我國在運用法律手段治理農村的過程中，頒布了相關的法律法規，也盡力推動法治化社會的發展。隨著農村治理方式的不斷創新，江蘇無錫形成了“一核四治”的基層社會治理模式，重點加強法治建設，開展“援法議事”活動，在治理中更好地發揮地方組織法治議事協調的作用，在基層中推廣法治思維，運用法律手段進行管理、監督等。

（二）行政手段

行政手段是農村基層治理中運用較廣的一種治理手段，其大致可以分為四種：第一種，行政支配型，這與基層高度依賴，運用行政力量管理、推進工作。第二種，民主主導型，主要是采用農村自治、基層自治，公共事務采取自我處理、自主調節機制，行政手段較低。第三種，均衡型，即行政手段與民主自治均衡發展，更加注重效率和專業服務，讓行政與民主互相補充，高效發展。第四種，農村事務無法依靠政府完成，也無法實現社會自治，從而走向治理失敗[2]。

在基層創新模式中，湖北秭歸的“村落自治”模式較為典型。當地縣政府為了創建“幸福村落”，從而將村民自治協商單元下沉[3]，創新鄉村自治方式，以村民小組的自治促進整個行政村的自治。通過村民民主推選出“村落理事會”，以靈活的協商方式解決村民遇到的實際問題，從而激活了基層民主協商治理，提高了政府與村民的協商水平[4]。

（三）經濟手段

當前我國大力推動鄉村振興，為了農村更好的發展，地方政府都投入了建設資金，但是在農村稅費改革后，財政方面主要依靠上級轉移支付，缺乏財政自由[5]。同時，在農村建設中推進農業精準化發展，緊跟科技發展的步伐，用先進工具高效發展農村經濟，使得農村經濟與國家經濟發展相輔相成。

總的來說，當前我國的農村基層治理已經發展到一個較為深入的階段，各地因地制宜各具特色，但是創新模式的探求也遇到了瓶頸期，難以有更大的突破。因此，我們在認清現實、肯定當前治理機制的基礎上，也應該剖析其現存弊端和內在原因。

二、當前我國農村基層治理存在的主要問題

（一）主體性問題

當前我國農村基層治理處于多元協同發展趨勢，不同治理單元之間的相互作用關系固然能將基層政府、政黨、社會的治理融合為一體，十分利于農村治理。但是多元主體具有連帶關系，各利益主體在博弈之中推進公共事務的發展，基層政權組織、基層自治組織以及農民群眾會涉及不同層面的主體性問題。

1.基層黨政領導干部的職責定位不明，堡壘作用不堅固，領導層斷層嚴重且心浮氣躁，存在著權力監管不力及“微腐敗”行為，導致鄉村人才外流。當前，基層的黨政干部并未擺正自己的位置，受到社會資本和權力利益的誘惑，基層“微權力”未能嚴加規范，從而衍生出以權謀私、私報材料、項目幫扶等“微腐敗”現象[6]，使得部分領導干部不能積極地引領農民走進新時代，讓鄉村精英心灰意冷，流入城市。

2.農村自治組織弱化，村治“附屬行政化”[7]傾向突出，村委會組織的法治效力較弱，基層黨委領導和村民委員會自治之間的關系復雜。村民委員會成員名義上是由村民推選的，實際上卻往往由于多方影響，使得選舉結果常為資歷較深、思想觀念滯后的村民擔任候選人。部分地方政府將村委會作為行政部門看待，村民自治便逐漸成為政府管理的隸屬機構，由“當家人”變為“代理人”[8]。除組織效力弱化外，村委會組織法治效力同樣微弱，盡管我國現行法律明確了黨的領導具有統領作用，村黨支部和村民委員會對農村事務的領導發揮著不同作用，理論上村委會應是管理日常基礎工作，黨支部則是對農村工作進行指揮、指引，但在實際實施中職能劃分彈性較大，并沒有具體的運行準則，有的村委會便主動行事，使得“兩委”矛盾尖銳，關系錯綜復雜。

（二）客體性問題

隨著鄉村振興戰略的深入發展，鄉村治理除了主體性問題外，一些鄉村為了展示治理方式和手段不斷優化升級，而忽視了治理本質，私自掩蓋實情，展露“功績”。如今，鄉村治理的規模不斷擴大，已從片面追求經濟發展，引申為進行綜合全面發展，但規模擴大的速度過快，也導致治理的各個方面效果不佳。

1.“形式主義”一直困擾著農村治理，只看社會治理的現象，忽視治理的本質，“面子工程”嚴重，工作流程形式化，重形式、輕效率，過度留痕。形式主義在鄉村治理中潛伏至深，形式與內容嚴重脫節，基層領導為了展示自己的清白和努力，刻意做出一些功績公之于眾，如拍攝一些走訪基層的照片，填寫問卷，會議表態等。而實際的工作卻拖沓低效，工作任務滯留嚴重，出現基礎設施建設得不合理、宣傳標語不切實際、種種行為只為應付檢查等現象。

2.城鄉公共服務水平仍不平衡，農村的公共品供應短缺，醫療衛生、教育文化等資源配置不均，農村醫療水平較為落后，且農村的公共性文化衰弱，鄉風民俗落后，農村居民對此種情況不滿已久，相應的權益得不到完善，導致社會矛盾頻發。

3.產業發展難以推進，農村治理先要治理土地，但土地的歸屬與使用問題一直困擾著農村，城鎮化及社會的快速發展使土地承包的流轉速度加快，經營主體快速更替，而土地改革缺乏制度保障，土地問題沒有規范性措施。并且，經濟發展的原動力即科技創新驅動不足。農村主要以傳統的農作方式為主，人才和資金投入較少，科研機構較少，對產業發展的科研技術創新能力薄弱。

三、當前我國農村基層治理存在問題的主要原因

從根本上來說，社會的兩大基本矛盾推動著社會形態的更替，社會生產力決定了一定的社會生產關系，經濟基礎也在其范疇之中，進而決定了相應的社會上層建筑以及人們的思想意識。這是一個逐層遞進的過程。本文主要從經濟基礎和上層建筑的角度進行分析。

（一）從經濟基礎的角度分析

當前農村社會經濟發展受到制約，社會生產力水平低下，勞動資料、技術較為落后，基礎設施不完善。由此惡性循環，農村得不到本質發展，與城鎮的差距愈來愈大。同時，生產力的滯后促使農村生產關系發生著變革與調整，但仍有較大疏漏。

（二）從社會上層建筑的角度分析

社會生產方式帶動著社會變革，隨著生產方式的變革，上層建筑也會逐步地發生變革，從而使社會發展階段進一步提高。反之，亦是如此。我國農村基層治理存在著問題，原因離不開社會上層建筑的欠缺。

1.農村基層治理制度不健全，一直過度集中于以村民自治為核心的基層制度，而忽視了法治、德治等其他的制度建設。農村基層治理是在查找問題、發現問題中前進發展的，如今反映出農村基層治理缺乏“上傳下達”的制度，使得上層領導的指令實施效度低，下層農民的民意難以傳達[9]。農村基層治理的重點長期聚焦于讓群眾成為治理主體，讓村民參與基層監管，而忽視了以法律為治理的準繩和保障，沒有引導干部和群眾依法治理，也沒有做到用道德力量導之以行。并且，農村基層的績效考核制度和獎懲制度不健全，導致治理渙散，不成體系，部分基層組織為向上級提交成果，展露一些不實之舉，搞形式、走過場。

2.基層民主建設機制不健全。中國的民主化進程由封建主義國家到社會主義國家，社會的不斷發展推動了中國民主化進程，政治民主化加快，農村自治制度不斷完善。但其背后也會帶來一系列的社會結構性變化，使農村基層民主建設機制與農村治理不匹配。基層民主建設機制的不健全包括基層干部隊伍缺乏內驅力；民主監督制度空間的有限性導致角色混亂且角色缺位；民主制度供給短缺，當下的民主制度供給往往跟不上農村社會的發展，缺乏人力、物力、財力的配套性支持。

3.從思想意識角度來看，農村傳統價值觀念根深蒂固。如村民習慣于服從、被動參與、對權威的依賴等，這種觀念依托于相應載體得以延續，但是使得鄉村基層治理緩慢。同時，基層治理也受到體制內傳統治理慣性的束縛，傳統的集權制度及思維意識阻礙了治理模式的創新。并且，基層黨組織的主導作用弱化，為民服務意識淡薄，村委會的責任意識不清，農民的參與積極性不高。

四、鄉村振興背景下農村基層社會有效治理的實現路徑

（一）轉變農村基層治理方式，健全鄉村治理體系

當前農村基層的治理方式不當，總是以傳統保守的方法去處理問題，鄉村治理沒有跟隨著時代發展的進程，還處于滯緩階段。轉變治理方式，健全治理體系應從以下方面入手。

首先，從根本上轉變農村基層治理方式，從運動式治理轉向常態化的制度治理[10]。運動式治理是指“治理主體利用自身資源進行的運動式專項整治的方式，用來解決關鍵性的社會問題”，但這并不是常規式的社會治理方式。社會的常規化治理主要是將憲法和法律作為治理準則，通過各種制度來規范治理行為的治理方式。在國家與社會的關系方面來看，運動式治理來源于自上而下復雜的官僚體制[11]。因此，應打破官僚體制束縛，通過法律明確兩委的職責邊界，保證在黨的全面領導的同時，維護農村基層自治的獨立性。

其次，健全鄉村治理體系中自治、法治、德治的“三治合一”。村民自治是農村發展的主要內容，法治是自治的保障，明確了自治的權責范圍和法律邊界，以確保村民自治權利落實到住。而德治是農村治理順利實施的輔助保證，是一種精神指引，并且德治與法治相輔相成。因此，遵循“三治”的統一是推動鄉村振興戰略發展的有力之舉。

（二）完善現代化法治體系

我國現在是法治社會，無論是國家治理、社會治理還是鄉村治理都需要法治建設，法律制度、法治建設的地位不容撼動，這也是治理的一個明確衡量準則。因此，鄉村治理的有效路徑離不開現代化法治的完善。

首先，要加強制度設計。在制定具體、規范、綜合的法律制度的情況下，不斷更新法律條款，提高農村立法質量，并培養相應執法人員，加大普法力度。同時，調動地方部門積極性，鼓勵其規范立法程序，突出村民自治的特點。

其次，伴隨著城鎮化的發展，農民利益得不到保障，引發的農村糾紛也是愈來愈多，因此法律援助支持和司法救濟幫助，越來越成為農民維護自身權利的措施，有助于維護公正，解決糾紛。

再次，重視治理原則，創新鄉村治理的工作機制。應完善權力的制約與平衡機制，明確治理流程及權力的使用范圍，明確指定治理主體間權力、義務和矛盾沖突的解決方法。并且應該建立依法決策機制，明確規定決策的主體、客體、范圍、流程等，保證決策科學合理，從根本上減少矛盾的產生。

（三）完善農村基層民主自治制度

首先，應完善農村村務監督制度。監督權力的缺失，必然會造成腐敗滋生。自鄉村自治實踐以來，農村的發展取得了一定成就，但是也存在制度落后于實際的情況，譬如在實際操作中，村委會成為農村治理的唯一主導力量，權力集中造成權力腐敗。為完善農村村務監督制度，應保證村級監督機構的合法地位，農村監督機構是負責監督權力的行使及農村民主、決策運行的機構。

其次，完善農村公共產品的供給機制，讓農村的物質、文化等資源合理配置，滿足農村需求，再進一步發展農村基層民主自治制度，提高農村的需求層次。

（四）強化農村治理現代理念

鄉村振興戰略的根本目標為解決“三農”問題，但在當下，無論組織還是個人都對自身功能和職責的認知缺乏正確理念，仍秉持著維穩訴求大于維權訴求的觀念，致使出現了限制和剝奪公民權的現象。所以農村治理應從“維穩”轉向多方發展，合理高效發展。

應祛除基層黨委和政府在參與治理過程中的官本位思想，建設為民服務的理念、營建服務型政府的氛圍，加強對基層政府權力的制約與監督，理清基層政府與農民的關系，消除民眾對權力的畏懼，讓其主動參與基層治理。

同時，培養多元主體共治的治理理念，提高村民的文化素養，加強村民的自治觀念，樹立正確的平等意識，打造共建共治共享、融合融入的新型社會治理格局。