破產管理人監督機制的解讀與重構

北方民族大學 夏笙翔

一、目前我國《破產法》中對破產管理人監督制度的規定

（一）法院的監督

《企業破產法》對法院的監督權作出了明確的規定：第一，人民法院有權決定破產管理人的任免。法院對破產管理人員有管理名冊的標準，并且由法院從管理人名冊中任命破產企業管理人；管理人非經法院允許，不可擅自辭去職務；處理企業破產事務時，管理人若需聘任其他工作人員，須經法院許可；如果破產管理人不能勝任，法院可主動更換破產管理人。第二，人民法院決定破產管理人的報酬。最高人民法院是破產管理人報酬規定的制定者，但破產管理人員的報酬具體數額由執行企業破產的法院所決定，法院對破產管理人在處理破產事務中的表現自由載量勞動報酬，并可以對報酬數額做出一定的調整。第三，法院有權對破產程序中的重大事項進行全程監督。當破產案件中的債權人委員會和債權人會議成立之后，可以對企業破產中的日常事務進行全程監督。另外，在破產案件之中如果有重大影響的事項，破產管理人必須向法院報告破產工作或者破產進度，尤其是財產處分行為，由法院決定。第四，法院居中裁判其他監督主體的分歧意見。當債權人委員會與債權人會議對破產管理人處理的破產事務出現意見不統一時，人民法院有權對異議進行審查，并作出居中裁判。

（二）債權人的監督

1.債權人會議

債權人會議監督是眾多監督的一種，這種監督通過債權人行使知情權與異議權來實現，在我國的《企業破產法》的第23條規定，破產管理人應當列席債權人會議，向債權人會議報告職務執行情況，并回答債權人所提出的各種問題[1]，這也就是債權人知情權的體現。由此可見，在此過程中債權人實際上就是履行自身監督職責的一種表現。在該環節，債權人有所異議時就可以將相關情況反饋給人民法院，讓人民法院進行調解。另外，《企業破產法》還對債權人會議專門做出了規定，主要體現在如下幾方面：第一，監督破產管理人的工作。破產管理人在參加債權人會議之時，需要對所負責的案件對債權人負責，對于近期的執行情況要向債權人說明，對于債權人的詢問要如實回答。第二，有權申請更換破產管理人。當債權人發現破產管理人員未履行或者不能履行其職責之時，債權人可以向法院申請，變更破產管理人。第三，有權對破產管理人的報酬提出異議。雖然破產管理人的報酬是由人民法院決定和安排，但是，如果債權人對于破產管理人報數數額有異議，可以向該法院提出書面異議，說明理由并附債權人會議決議，從而請求法院為破產管理人變更合理報酬的數額。從以上幾點都可以看出，債權人會議的監督職責，不僅監督管理人，而且還有權更換管理人，對于報酬也能提出異議。

2.債權人委員會

債權人會議如果是因需要才成立，那債權人委員會則是必須要成立的，但是在委員會成立的過程中，必須要加強對成員的管理，債權人委員會的成員應當是由法院所認可的，方可以進入到委員會，相較于債權人會議監督來說，委員會并非是必須的存在，其在成立之后也可以發揮自身的監督責任。在我國《破產企業法》之中，規定了債權人委員會對破產管理人享有監督權，但是在實際的案件辦理之中，監督權的落實還不到位，設立債權人委員會是為了彌補債權人會議而設計的管理機構，其中債權人的組成人員通常不超過九名成員，其中需要包括職工代表或者工會代表等。由此可見，雖然債權人委員會的組成多樣化，代表的是全體債權人的權益，因此，債權人委員會在行使監督的過程中更加全面和細化，代表著各個階層的債權人利益。

（三）破產管理人自律管理

我國《企業破產法》的第27條規定，管理人應當勤勉盡責，忠實執行職務。

管理人是受人民法院制定的負責破產財務的管理和破產清算事務，在開展相關業務時，不僅受法院以及債權人等外部機構或者是監督人的監督和管理，同時其自身也應當認識到自身工作的重要性與價值，其應當公平地清償債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，這樣真正體現出自身工作的作用與價值所在[2]。破產管理所涉及的內容十分繁雜，其具有綜合性強度特點，經濟與法律以及其他事物都集中在管理工作之中，如果破產管理人的自律意識差，內心不夠堅定，那么在工作中就可能做出與職責要求相違背的事情，這樣就會對社會經濟的發展產生極為不利的影響，破產管理的作用也難以有效發揮出來。對于破產管理人來說，其不僅需要具備較強的業務能力、專業素質，與此同時，其還應當具有高尚的職業道德，能夠嚴格對自我行為進行約束，時刻規范自身的言行，認真履責。

二、我國破產管理人監督機制存在的問題

（一）內部監督機制的規定空乏

我國現行《破產法》雖然對破產管理人的權利與義務等做出了明確的規定，要求其必須要接受法院以及債權人會議的監督，其還表明債權人會議委員會也可以作為專業的監督機構對破產管理人的一應行為進行監督和管理[3]。但是，這些監督主要集中在外部，在破產管理人內部長期以來都未能形成有效的監督和約束機制，破產管理人實行一系列的工作主要是依靠自我約束，破產管理人內部的哪些舉措屬于違規行為，并沒有明確的規定和要求。內部監督機制的規定空乏，外部監督機制又無法及時發揮自身作用與價值的情況下，就可能導致破產管理人的監督效用無法有效地發揮出來，這樣的話，就難以在破產程序以及相應的工作執行過程中，對破產管理人的行為進行有效約束，債權人以及債務人的合法權益可能無法得到有效的保障，這樣不論是對于社會的發展，還是破產制度的構建實際上都是極為不利的。

《破產法》針對破產管理人的行為約束可以說是極為有效的。但實際上，我國相關領域的法律法規實際上還不是十分健全，法律中有諸多不確切的說法，這就導致在具體的監督履責過程中效果不佳。具體如下：

第一，民事責任方面的規定過于寬泛。法律僅規定管理人給破產案件的當事人造成損失時需要承擔損害賠償責任，欠缺承擔責任時的損失的程度、歸責原則，未明確承擔責任的方式等。此規定太過寬泛，不具備可操作性[4]。

第二，行政責任方面的規定并不全面。法律并未規定實施行政處罰措施主體、應承擔的行政責任、承擔行政責任的形式也過于單一。我國《企業破產法》僅規定管理人未盡到注意義務，由法院進行罰款。我國現行的法律對破產管理人承擔行政責任的規定僅有罰款一種方式，沒有根據違法的嚴重程度實施針對性的警告、沒收違法所得、吊銷執業證書、暫停違法營業等處罰措施，也沒有具體規定應承擔的行政責任，不能保證法院可以恰當的對管理人進行處罰，不能有效預防和懲罰犯罪。

（二）外部監督機制存在的問題

除了內部監督規定空乏，無法有效對破產管理人的行為進行監督和約束，與此同時，在外部監督環節上實際上也存在諸多的缺陷和不足，其具體主要表現在以下方面。

1.人民法院監督權力過大

我國《企業破產法》中引進了破產管理人這一社會中介機構參與處理企業破產事務，在實務中，法院往往擁有過多的“決定”的權力，其他任何人或者機構均沒有權利可以對其制約或抗衡，法院成為破產程序實際的唯一監督者。而且法院對管理人的監督也不僅只停留在宏觀層次，還深入到微觀的細節，例如，破產程序中重大事項的決定、管理人的任免、報酬等，事無巨細，全部都需法院做決定，然而，法院并不能很好的勝任這些職權[5]。第一，破產管理人的任免與監督均由法院決定，可能會滋生貪腐行為。我們可以知悉管理人的任免完全由法院負責，法院通常通過搖號、抽簽等方式隨機選取破產管理人。這一方式既無競爭性，也不陽光，最終人選的決定由法院獨自決定。在這一過程中法官握有極大的權力，而又無其他個人或機構對其行為進行監督，增加了其徇私舞弊的可能。第二，法院的主要職能是審判，而破產管理人的監督工作需要極強的專業性，法院并不擅長。在我國頒布的《破產法》中，主要的監督主體是法院，從破產程序開始至結束，都由法院進行全程監督。但是，在實際的破產事務的處理中，往往不僅需要法學方面的知識，還需要會計等方面的知識，由此可見，法院并不具有完備的、全面的相關知識。不僅如此，破產案件的周期較長，有的破產案件時間可能會超過一年。由此可見，法院對破產程序的監督就顯得“力不從心”，也很容易變成“形式上的監督”，使法院本來應該起到最主要的監督作用，卻難以發揮實質性的作用[6]。

2.債權人會議形同虛設

債權人會議的組成成員為破產案件中的債權人，他們作為案件當事人有維護自身利益的權利，但我國《企業破產法》所追求的法律價值是公平正義，不僅要捍衛債權人利益，還要保障其他各方的合法權益。但在現實的破產案件中，即使破產管理人列席債權人會議，在面對債權人的詢問時，可以選擇詳細告知或者是部分告知，在此過程中破產管理人才真正處于主導地位，債權人只能結合問詢結果，分析破產管理人是否積極履責，其始終處于相對比較被動的狀態，監督效用可謂是形同虛設[7]。債權人會議的相關規定過于籠統。我國《企業破產法》只規定債權人會議監督管理人，一些方案、計劃需經債權人會議通過，卻未對監督的具體措施詳加規定。該規定過于籠統，缺乏可操作性。

3.債權人委員會的監督不足

債權人委員會難以保持中立性。我國債權人委員會的組成人員大多數是債權人，在債權人占比重較多的情形下，債權人委員會便難以保持中立，債務人的權利便不能有效得到維護。而這就違背了我國破產程序追求的公平正義，不能準確平衡好各方的利益。債權人委員會的相關規定并不全面。我國《企業破產法》僅僅規定了債務人委員會的職權，許多實務中可能出現的問題法律卻未作出規定，例如，如何對破產管理人行使監督權？發現管理人的不當行為時該如何處理？法律規范的不具體使該項制度流于形式，難以實施。

三、完善我國破產管理人監督機制的建議

（一）細化內部監督標準

破產管理人在破產程序中的作用至關重要，其應盡到的注意義務標準將會對破產管理人執行職務的質量產生很大程度的影響，從而影響債權人、債務人、以及相關的利益第三人的權益。鑒于我國《企業破產法》對管理人注意義務的規定過于粗略，因此法律應當細化內部監督的規定，增加具有可操作性的行為規范，對勤勉盡責與忠實執行職務的標準作出清晰的界定，管理人根據法律規范的規定、按照善良管理人的標準要求自己，加強自我監督。

其次，法律責任體系的完善與否，也將會對破產管理人的監督產生極為深刻的影響，當前我國破產管理人監督機制之所以難以有效發揮效用，有一個極為重要的原因就是法律責任體系不夠完善[8]。法律責任體系主要由民事責任、行政責任以及刑事責任三種責任共同構成，針對破產管理人監督雖然我國在立法時從民事責任和行政責任兩方面著手，做出了明確的規定，但是在刑事責任方面卻有所前欠缺。所以說，在后期工作中還應將刑事責任納入其中，及時對現有法律進行修改和完善，保證監督作用的有效發揮。

（二）明確監督主體的職責

目前，我國的《破產法》規定，監督主體是法院，而債權人會議也同樣擁有監督權，但是，在實際破產案件中，監督主體的監督權很難落實到位。因此，為了完善破產管理人的監督機制，需要保障在破產案件之中，明確監督責任主體的責任和義務，從而避免因監督不到位，造成一定的損失和影響。因此，對各監督主體的職責進行詳細的劃分，例如：法院除了進行審查監督之外，對債權人在程序中提出的更換管理人以及對管理人行為有異議的應及時審查并進行裁決[9]。

（三）擴充債權人會議的監督權

第一，明確債權人會議的監督職責。對破產管理人人選的異議權；對法院重大事項的決定持有異議權；管理人報酬異議權；請求法院將不稱職的管理人撤職的權利；主動審查破產管理人的履職狀況；主動審查清算報告；了解破產企業財產狀況的權力；決定債務人營業的繼續停止[10]。由于債權人會議的非常設性，致使其行使監督權的時間受限，因此只能以決議的方式行使對破產管理人的監督權。

第二，賦予債權人會議一定的復議權。我國《企業破產法》規定了債權人會議的異議權，卻沒有給予其復議權，這使債權人會議的異議權被法院駁回后就沒有救濟途徑了。應該規定債權人會議異議權被駁回，債權人會議可以向上級人民法院復議。債權人會議本就是維護債權人利益的自治機構，作為破產案件的當事人，應賦予其更多權力，保障破產程序公平公正高效地運行。

第三，賦予沒有成為債權人會議組成人員的債權人申請權。不享有表決權的債權人如果認為債權人會議作出的決議損害了其利益，可以向債權人會議提出書面申請，要求撤銷決議重新商討。但是在債權人會議拒絕了他們的申請時，其可以向法院提出申請書，說明理由并制定可行性操作建議，法院審查合理則直接撤銷債權人會議的決議，啟用或稍加修改后啟用其制定的可行性建議。

（四）完善債權人委員會的監督權

第一，應明確規定債權人委員會監督權的行使方式。可以通過聽取破產管理人關于履行職務的報告、查閱企業賬簿資料、詢問相關工作人員等方式行使監督權。發現破產管理人不能合法合理履行職權時，情節較輕，債權人委員會自行處理，情節較重，則需要向債權人會議、法院匯報。當債權人委員會與債權人會議的決議出現沖突時，以債權人會議的為準。

第二，債權人委員會的設立實行法定主義。為保障債權人會議閉會期間的監督權，應不論破產企業債權人數量多寡、案件標的額大小，均設立債權人委員會。債權人委員會的規模與債務人財產狀況、案件標的額、債權人數量息息相關，但規定債權人委員會成員上限不超過9人，下限不低于3人，且人數為奇數，以便于達成統一決議。此方案既保證了債權人隨時可以行使監督權，又不會增加太大的經濟負擔。

（五）做好破產管理人自律管理

為了有效預防管理人在監督過程中出現違法或者是失職的行為，保證破產管理人的作用與價值充分發揮，在其履行職責之前構建相應的預防制度，保證管理人德才兼備就顯得極為有必要了。一是要明確管理人的資格準入要求。《企業破產法》第24條第3款規定了管理人的消積資格，該規定意味著只要不存在消積資格，那么所有的社會中介機構以及與之相關的從業人員都可以成為管理人。針對管理人的獨立性與中立性，《企業破產法》確立了管理人的消積資格之一就是要與本案有明確的利害關系，在《指定管理人的規定》中對這種利害關系，從管理人的身份、經濟以及業務中立的角度做出節點。

嚴格執行管理人的入冊標準，可以針對不同類別的社會中介機構，如律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所、審計師事務所等，明確相關標準，這些機構的工作人員只要達到了相應的規定和標準就可以納入管理人名冊之中。在制定標準的過程中，可以充分考慮社會中介機構的規模、執業人員數量、機構成立時間以及執業人員的級別、工作能力等。此外，還應當成立管理人的行業自治組織，即管理人協會，其成立的價值和意義在于可以更好地對破產管理人進行監督管理，針對性地實施培訓以及其他檢查工作，保證相關工作的有序實施，如果說管理人不符合相應的標準則可以第一時間將其剔除名冊，并在協會內通報，要求其在都一定時間內不得成為管理人，促使其他成員對處罰進行監督。

二是做好管理人的選任工作。針對管理人的選任，《企業破產法》第22條做出了明確的規定，其應當由人民法院指定。債權人會議則認為如果管理人不能按照法律法規要求履行自身的職責，那么就可以申請撤銷或者是更換管理人，所有機構中只有法院享有制定管理人員的權利，債權人僅僅只是享有申請更換管理人的權利，這樣的話，可以更好地保證管理人選任的權威性和公平性。管理人產生的具體方式如下：即由人民法院從本地的管理人名冊中，通過輪候、抽簽、搖號等方式隨機選擇，針對某些特殊的破產案件，法院還可以采取公告的方式，邀請社會中介機構參與競爭，但是在此過程中需要控制好參與機構的數量。在管理人選任的過程中，不論何時都應當堅持公平公正的原則，而且還應當保證所選出的管理人適合具體案件，對于案件的各項情況有著充分的了解和認識，這樣才能切實有效地發揮管理人作用。

四、結語

總的來說，破產管理人監督機制所涉及內容十分復雜，破產程序在具體的推行過程中涉及了多方利益，任何環節出現失誤，都將會導致利益關聯方受損，其在執行過程中，對于破產管理人的綜合素質要求極高，不僅要求破產管理人具備專業知識，還能夠以公平、中立的態度參與到工作之中，處理相關事宜，使得破產財產最大化，保證各方利益不受損。

但是在實際工作中由于利益糾葛比較多，為了保證破產程序推行的公平與公正性，就必須要構建科學合理的監督機制，通過對破產管理人進行有效的監督，約束其行為，使得一切工作朝著更好的方向發展。