宜昌自貿片區行政審批制度改革中的問題研究

三峽大學 劉璐

一、宜昌自貿片區行政審批制度改革發展現狀

2013年國務院中國自由貿易區正式批準設立，目前中國已獲批的自由貿易試驗區有21個。湖北自由貿易試驗區在2017年4月1日正式掛牌成立，分為三個片區--武漢、襄陽、宜昌。中國（湖北）自由貿易試驗區宜昌片區（以下簡稱宜昌自貿片區）在以大膽試、大膽闖、自主改的理念為建立初衷，目標為構建與國際貿易通行規則接軌的監管模式和制度體系。宜昌自貿片區分為兩個區域：海關特殊監管區域和非海特殊監管區域。海關特殊監管區域主在探索的是制度創新，以貿易便利化為主。非海關監管區域主要是探索完善事中事后監管、投資體制改革、推動金融制度創新。在“放管服”為內核的行政審批制度改革中，宜昌自貿片區進行了一系列行政審批制度改革。“一窗通辦、一辦到底”的新的行政審批服務模式，是由審批大廳窗口統一受理，轉接后臺相關部門按照職責協同完成審批工作，力求做到不同審批部門間的高效協同審批。形成了促進信息共享、工作同步推進、提高審批效率的新的審批模式，為群眾解決了辦事來回跑的問題，真正實現了群眾辦理事務流程更優、效率更高。宜昌自貿片區在全國率先打破單個政務服務事項和行政審批事項的傳統方式，推行政務事項“政務集成服務”模式，梳理了辦理一件事所涉及的所有審批和服務事項及流程，以企業和群眾辦成事為目的，提供一站式、一整套的流程優化服務，實現政務服務一體化無縫對接。自貿區的一系列改革將審批權力變成服務職責，最大限度地方便群眾、提升效率，同時將分類審批變成流水作業，并聯和聯合審批，化繁為簡。總體來說，宜昌自貿片區行政審批改革取得了一定成效。在改革中，將不必要的“審批制”改為“備案制”或“核準制”，逐步做到了與國際慣例接軌，實現了管理型政府向服務型政府的職能轉變。

二、宜昌自貿片區行政審批制度改革研究背景和成效

2001年，國務院下發《關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》，首次提出了“行政審批制度改革”這一說法，象征著中央正式啟動了行政審批制度改革的行動，成為國家行政審批制度改革探索的出發點。行政審批制度改革的根本目的是盡量給市場、企業留出空間，放松準入條件、減少審批流程，切實為社會發展提供優化服務。從2001年開始，我國的行政審批制度改革可以分為三個階段：2001至2012年，改革以減少行政審批項目為主要內容，到2012年8月，國務院分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%。第二個階段，2012年至2014年，黨的十八大以后，大力推進“放管服”改革，加強事中事后監管相結合、注重簡政放權。第三階段，是2015年至今，各地紛紛持續簡政放權，先行先試，不斷創新行政審批改革方式，不斷探索和完善行政審批制度改革實施舉措。宜昌自貿片區在2017年成立以后，以高新區為依托，全力打造創新發展的試驗區、內陸開放的新高地。宜昌自貿片區政務服務局積極推進行政審批制度改革，經過不斷探索，在為宜昌自貿片區的營商環境進一步發展、辦事效能進一步提升方面做出了不少的貢獻。

三、宜昌自貿片區行政審批制度改革存在的問題及原因

（一）法律體制不完善

第一，相關法律法規建設緩慢。到目前為止，針對行政許可的約束，我國只有《行政許可法》這一部行政審批專項法，針對行政審批的權限做了大致的限制。雖然此法在一定程度上簡化和規范了行政許可程序并且提高了辦事效率，但是在不斷推進改革創新的時代，機構重組后，針對行政許可的唯一法律并不能完全與時代相適應，也很難解決當前存在的所有問題。行政許可內涵外延界定不清、主體不明確、自由裁量權力過大等問題嚴重影響了行政審批改革的效果。第二，法律法規更新滯后于實際需求。在快速推進的放管服改革中，出現了一些法律法規滯后于改革步伐，導致行政審批出現互相矛盾的問題，也出現讓辦事群眾無所適從的情況。例如，醫療器械分為三類：一類、二類、三類。根據《醫療器械監督管理條例》，經營一類產品是不需要辦理醫療器械經營許可證的，經營二類產品是需要辦理二類醫療器械經營備案憑證的，經營三類產品是需要辦理醫療器械經營許可證的。2018年宜昌自貿片區“多證合一”改革后，取消了二類醫療器械的備案辦理事項，也就是說群眾只需要在辦理工商營業執照的時候將銷售二類醫療器械進行備案即可，不需要再去以前規定的食品藥品監督管理部門進行備案。但是，我國的《醫療器械監督管理條例》第三十條規定：從事二類醫療器械經營的仍需要經營企業向所在地人民政府食品藥品監督管理部門備案。這項法律仍在用，并且沒有更改相關條款。法律法規的更新落后于改革時新的政策，與實際發展脫軌，讓群眾有時候不知道該如何進行合法合規的經營活動，同時也造成各地由于審批標準不一樣而產生的誤解與不便。

（二）行政審批效率不高

第一，機構重組人員變動導致審批主體效率不高。2019年組織機構改革以后，很多機構合并重組，但是其職能并沒有在第一時間完全融合理清，導致群眾在找一個部門的時候，審核人員還是需要去詢問改組前的相關審批機構去確認審批事項，各個部門權力清單不清，各改組后的人員專業性不強等問題導致審批環節費時費力。第二，窗口初審人員專業差。宜昌自貿片區政務服務局的“一窗通辦”是將各個行政審批部門需要辦理的事項集中到一個窗口統一辦理，其目的最初是讓群眾少跑路，能夠在一個窗口辦成所有想辦的事項。但是，這其中忽略了一個重要的問題各職能部門的專業性問題。窗口人員為政務服務局工作人員，負責對所辦事項照單收件，做資料初步審核和前期的數據錄入工作，然后將資料轉給各個職能部門去審批。雖然大部分職能部門已派相關審批人員入住大廳，但是前面窗口收資料，后面審批這個過程仍然會出現資料不齊、信息錄入錯誤、告知事項不全等問題，使得辦事群眾需要再次到窗口進行修改，甚至多次修改，導致行政審批效率不高。第三，政務服務后臺大數據不通暢。2019年3月1日新組建的宜昌市政務服務和大數據管理局，讓政務服務進入大數據時代。湖北省政務服務網成為群眾、企業辦理政務事項的官方網站，網站旨在“讓數據多跑路，讓群眾少跑路”的目的，將政務服務帶入數字時代，以提升行政審批效率。但是，目前各個審批職能部門都有一套自己的行政審批系統，有的專業的甚至只能用自己的內網進行審批，如工商審批系統和人社審批系統。網絡數據的不暢通，群眾仍需到窗口準備很多相關基礎材料，比如在一個窗口辦理一個餐飲市場主體的工商、食藥、綜合執法等相關業務，因為每個部門都要求掃描上傳紙質資料留檔，就必須多次交自己的身份證復印件等基礎信息。

（三）行政審批事中事后監管體制待完善

行政審批制度改革“簡政放權”降低了市場準入門檻，“輕審批，重監管”，極大激發了市場活力。但是行政審批事中事后監管體制不完善，導致行政審批改革效果不佳。第一，行政審批事后監管法制體系不到位。問題的源頭在于我國的行政審批立法進程緩慢，沒有一部專門的行政程序法。因為沒有相關監管程序的法律，出現了一些不知道如何監管、如何定責、如何處罰的情況。第二，信息互通效果不好，信息利用率不高。在工商行政審批制度改革“先照后證”的過程中，不斷改進信息共享方式，從一開始的紙質的“雙告知”到現在“部門協同監管平臺”網上數據推送，極大地增強了信息共享的完整性、準確性和及時性。但在實際操作中，仍存在問題。首先是改革區部門不健全，同級無對應事項的審批部門，無法實行平級推送，只能向上級機關推送。而且大部分許可審批部門對信息的認領和反饋存在滯后性。“部門協同監管平臺”反饋渠道未發揮實際作用，許可審批部門簽發許可后，多數未通過平臺將辦理結果告知審批部門。再者是信息利用率不高，存在在平臺及時上單純下載信息卻不知如何利用的情況，造成營業執照和后置審批信息不能及時對接，即審批部門將新增辦理營業執照的市場主體信息推送至許可審批部門后，大部分許可審批部門不會主動聯系督促市場主體前來辦理許可審批手續，平臺上的信息僅僅下載，但未發揮實際監管作用。第三，機制銜接有盲點，導致監管有漏洞。例如，在自貿區“放管服”改革舉措下，對于自貿區內的個人和企業設立公司可采取“住所申報”制度，也就是在審批環節取消了實地調查和相關資料收取，企業自行承諾申報，導致有些市場主體利用監管的真空地帶和漏洞采取虛假申報注冊資本、注冊地址、投資主體等信息，獲得市場準入，而這些給事后監管帶來了不小的壓力。第四，監管責任不明晰。國務院《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》明確提出了“按照‘誰審批、誰監管，誰主管、誰監管’的事中事后監管原則。”這些條例，看似監管責任已非常明確，但是涉及具體落實時政策要真正說清，道理要真正明白，關系要真正理順實屬不容易。比如“誰審批、誰監管”這個問題，一個部門審批的事項，有時候其監管卻涉及多個部門，是“1對N”的關系。比如危險化學品生產企業安全生產許可由安監部門審批，但在監管時危化品的運輸由交通部門監管，安監部門只能監管廠區內這一部分；廢棄物由生態環境部門監管，非審批部門監管在監管中的責任不明確、分工不清晰，就會導致監管落實不到位。

四、宜昌自貿片區行政審批制度改革優化對策

（一）完善行政審批各項法律法規建設

首先，進一步完善《行政許可法》，與時俱進推進行政許可法律進一步完善。明確行政許可的內涵和外延；嚴格限定行政許可的設定主體，避免行政自由裁量權的擴大；規范行政許可的設定范圍。其次，及時更新和完善各項法律法規，與現行的改革政策或規定相符合，避免出現一個事項兩種法律同時可行的現象出現。再次，制定統一的行政程序法，做到行政審批公開、公正、透明、可信。細化各個審批環節，明確各審批環節的確切內容、時間、要求。要進一步擴大群眾的參與度，保證群眾利益和知情權。

（二）提升各方面的行政審批效率

提升行政審批效率首先就需要提升各個相關審批人員的專業知識與能力。各相關部門需要了解自己部門的權力清單，并且學習和了解相關辦理事項所需的材料和各個環節的對接，提升自身的專業性。在組織機構改革以后，各部門更應該快速適應崗位需求，完善自己職責范圍內的各項行政審批知識，在審批中保證專業高效。不僅是各審批部門，自貿區窗口政務服務局的工作人員也應該提升自己的專業能力和服務水平。不斷學習各集成服務事項，積極溝通和對接各個職能局室的業務，按照局室人員的專業要求來要求自己，提升綜合服務水平，力求為群眾一窗受理一次辦成，對群眾提出的問題做出專業、準確的回答，提高初審效率。其次，在大數據軟硬件設施、頂層設計構建上要盡快完善，穩定的網絡程序和環境，權責清單事項要認領到位，打通數據審批后臺，進行統一管理，減少重復資料的提交，真正提升行政審批效率。

（三）建立完善的事中事后監管體系

首先，建立一套完善、全面的、多層次的監管體制，減少審批、監管盲點。從行政審批到事項監管，要形成一條線無縫對接，建立縱向到底、橫向到邊的監管網絡，做到監管事項全覆蓋，杜絕監管盲區、真空區。其次，推動網上“部門協同監管平臺”完善建設，將事項推送、認領、監管處理系統設計更加完善，誰負責，誰認領，及時監管，并且從平臺上進行反饋顯示，使審批和監管信息平臺互通更加透明、精準、及時，加強信息有效互通，讓監管更加有效。再次，完善細化各個職能部門的權責清單，厘清監管權限，明晰審批和監管責任主體，明確監管對象、監管事項，避免出現事中事后監管互相推諉、無人監管的現象發生。最后，建立監管評價體系，實現監管主體的多元化，引導政府、社會共治，實現政府加強監管、公民協同治理、媒體負責監督和法律堅守嚴管的多元協調聯動監管模式，防止出現監管的真空地帶。

五、結語

在全面深化改革中，行政審批制度改革是重要的組成部分。自貿區作為先行先試改革創新的示范區，就更是要走在行政審批制度改革的前列，先行先試。本文主要圍繞宜昌自貿片區行政審批制度改革現狀，分析了我國目前自貿區行政審批制度改革所取得的成效和出現的問題，并針對問題提出了自己的一些優化建議。在后期的行政審批制度改革中要著重各項法律法規的更新和完善，從人員專業化角度和大數據專業化建設方面提升行政審批的效率，建立健全完善的事中事后監管體制。行政審批制度改革勢在必行，希望本文的相關分析和建議將對我國行政審批制度改革的發展起到一定促進作用。