政府購買老年農村人社會救助服務政策研究*
——以廣西百色市為例

吳一民，黃婧鈺，陳小花，楊海萱，楊雅婷，江燕娟

廣西財經學院財政與公共管理學院

一、引言及文獻綜述

隨著我國老年人人數不斷增加，老齡化程度不斷推高，人口老齡化成為社會熱點問題之一，解決養老問題迫在眉睫。2019年國務院辦公廳下發了5號文件《國務院辦公廳推進養老服務發展的意見》，要求大力推動養老服務供給結構不斷優化、社會有效投資明顯擴大、養老服務質量持續改善、養老服務消費潛力充分釋放，確保到2022年在保障人人享有基本養老服務的基礎上，有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求。2020年3月百色市扶貧辦頒布《百色市扶貧開發領導小組2020年工作要點》的通知，通知指出要將重病患者、老年人、殘疾人等特殊貧困人群作為重點保障對象，做到精準幫扶，加強農村低保制度和扶貧制度的有效鏈接。在此背景之下，政府購買老年人社會救助服務是順應時代的要求，符合發展的規律，具有研究意義。截至2009年，百色市60歲以上人口比重達到了13.3%，老人比達到了65.16%，百色市內60歲以上人口已比標準值高出3.3個百分點[1]，由此可見，百色市屹然成為人口老齡化的城市。所以將百色作為調查地點，研究其農村地區政府購買老年人社會救助服務的效果，可以對其他地區的政府購買服務起到借鑒作用，有利于促進政府購買老年人社會救助服務的發展。

有學者提出，養老服務研究應該注重政府與市場的共同合作，要求政府轉變政府職能，從事無巨細變成把控方向，通過政府購買服務或政府補貼、市場機制等方式將供給與生產分離[2]。

長期以來，我國一直將社會救助的重心放在低水平的生存型救助上，為面臨生存困境的居民提供最低生活保障，幫助他們解決生存問題。隨著社會經濟的不斷發展，居民的生活水平不斷提高，簡單的兜底式救助顯然已經不再能滿足人們的生活需求，社會救助應該逐漸擴大服務范圍，提高社會救助的水平[3]。安老服務是社會救助服務的一種類型，救助對象是65歲及以上的低保或低保邊緣家庭，其目的在于解決貧困老人日常照料和生活問題。服務的主要內容包括：根據不同老人的自理能力，提供不同層次的護理需求，對有一定自理能力的、居家養老的老人提供上門服務、社區照顧、日托、外出陪護等服務，對在機構養老的老人，由政府財政負擔相關費用，養老機構提供照料服務[4]。由此可見，政府購買社會救助服務會給老年人的生活帶來多方面的影響，本文將分析目前政府購買老年人社會救助服務政策實施過程中存在的問題，并提出相應的建議。

二、研究設計

（一）數據來源

本次研究所用的數據通過實地調查所得，分為老年人問卷調查、社會組織訪談、政府訪談三個部分。老年人問卷調查分別選擇了農村社區和城市社區作為本次的調查地點。農村社區是位于百色市周邊的大同村和田林縣板桃鄉；城市社區是百色市右江區老鄉家園社區和東合社區。對這四個地方發放調查問卷和走訪，深入了解城市社區與農村社區在老年人社會救濟上的差別，一共發放了150份調查問卷，其中農村社區54份，城市社區96份，共收回150份。在老年人范圍的選定上，調查對象鎖定在年齡60歲以上的老年人。問卷的主要內容有：1.調查老年人的基本情況。包括性別、年齡、學歷、民族、婚姻狀況、子女個數、居住情況、月收入、身體狀況、醫療費用、享受的社會保障等基本信息。2.對老年人關于政府購買社會救助服務的現狀認知調查，通過老人對自身生活環境的評價，了解百色市社會救助服務狀況和老人對救助服務的評價。3.老年人對政府購買服務的意愿調查，包括了解老年人希望得到哪些領域的服務，以及給政府和社工機構組織的建議。社會組織訪談，內容包括政府與組織合作的項目、合作情況、以及組織的發展情況和發展難點，全面了解社會組織在老年人社會救助服務中的作用。政府訪談，包括政府購買老年人社會救助服務的流程、方式、項目、未來規劃等內容。

（二）研究方法

（1）文獻研究法。通過圖書館、網絡等渠道查閱了大量文獻，收集我國政府購買社會救濟服務的特點，了解大環境下我國社會救濟現狀，以此作為基礎制定出符合實際的調查問卷，并在撰寫論文的過程中引用已有的結論，使文章更具說服力。

（2）實地調研法。調查小組為了取得更真實可靠的數據、資料，分兩次實地走訪了百色市右江區、百色市大同村、百色田林縣板桃鄉，分為城市社區和農村社區兩大部分，以發放問卷的形式收集數據。第一次走訪共發放問卷150份，其中，農村地區54份，城市地區96份。為了進一步確保數據的可靠性，在社區選擇方面，優先選擇了與右江區相近的農村地區和老人居住較密集的城市社區。第二次走訪集中選取了百林縣大同社區，共走訪調查了20名50歲以上的居民，獲取他們的訴求信息。

（3）比較分析法。分別走訪了農村社區和城市社區的居民，通過分析對比數據了解到同一地區的不同救助狀況。根據數據結果，從而提出相應的意見。

三、百色市右江區政府購買老年人社會救助服務現狀

（一）政府購買老年人社會救助服務

從與政府工作人員的對話得知，右江區民政局于2019年投入政府購買社會服務的資金為663300元，與廣西助力社會救助服務中心機構合作，購買了第三方服務機構，對社會救助對象核查政府購買服務。

（二）社工組織對老年人社會救濟的服務

社工組織根據與政府簽訂的合同要求，對社區申請低保金的貧困戶進行入戶核查，通過走訪鄰里、親友等方式深入了解申請人家庭的實際生活情況，以免出現錯保漏保的狀況，并幫助社區完成特殊工作。

（三）從社區角度分析老年人社會救助服務

1.農村社區

在農村社區調查時，調查小組發現社區內的老人數量不多，民族多為壯族，歲數高齡。在大同社區了解到壯族的養老觀念較為開放，老人可以自主選擇跟隨兒子或女兒養老，也可以各自分開跟子女居住。在發放的54份農村社區調查中有11份來自大同社區，其中有7人享有城鄉居民養老保險，8人享有社會基本醫療保險，3人享有低保，其中A類低保享有每個月300元補助，C類低保每個月享有500元補助，有兩人分別享有二級殘疾補貼和三級殘疾補貼，政府為一家提供過住房改造服務，11人表示全部接受過政府提供的社會救助工作。由此可見，大同村的購買社會救助服務工作已經展開，并得到村民的認可；11個人中只有1個人聽說過政府購買老年人社會救助服務，在與老人交談中了解到村支書有極強的責任心，日常生活中經常關照社區內的老年人生活，經常給予生活困難的老人上門服務和精神慰藉；政府提供最頻繁的老年人服務救助工作是免費安排體檢、慢性病篩查等醫療衛生服務。在經過深刻的訪談后發現，社區內的老年人在生活上如果有特別需求，一般會依到目前為止，社區內的老年人對救助服務效果表示十分滿意。

在田林縣扶貧人員的帶領下，調查組走訪了13戶老年人家庭，他們都與子女一起居住，其中9人喪偶，貧困戶有4人，因病返貧1人，獲得高齡補貼2人，高齡補貼數額為80元/月，獲住房補貼的有1人，殘疾補貼2人。在訪談中得知，因病返貧的老人每個月的醫療費用高達兩千多元，常年生病使家庭不堪重負，醫保難以解決看病問題，今年決定停止服藥，并且有多數老年人表達了希望能得到醫療救助服務的愿望，以備后患。扶貧工作者表示，田林縣衛生院會給老年人安排免費體檢，他們的工作是每個月對貧困戶進行一次探望，并告訴我們田林縣曾經申請過建設活動廣場但未得到批準，因為縣上老人數量較少，平時活動范圍小。有30份農村社區問卷在右江區市區內完成，調查組在人民公園和城區街道上采訪60歲以上來自農村的老年人，他們表示從未聽說過有關政府購買服務的信息，其中有1人是貧困戶，1人享受高齡補貼，2人接受過政府住房補貼，2人接受過危房改造救助，6人經常接受到村委的上門關懷，6人曾獲得一年一次免費體檢的機會，1人需要獲得照顧農作物的幫助，3人想要獲得精神慰藉。從談話中得知他們對工作人員的服務態度和工作效果表示基本滿意。

2.城市社區

老鄉家園是百色市政府建設的安置房項目，政府將房屋低價出售給周邊鄉村居民，讓他們在社區中居住，在老鄉家園附近有完整的服務商區和教學區，雖然遠離市區但是有公交直達，居住環境整體良好。東合社區位于市區，交通便利，周邊有成熟的商業環境和公園，老人活動場所多。在老鄉家園社區和東合社區共發放了96份問卷，被訪者每個人都享受了城鄉居民基本養老保險，81人擁有了社會基本養老保險，有30人在老鄉家園得到住房服務，有3個三級殘疾老人，僅有1位高齡低保老人獲得了三級殘疾補貼。老鄉家園作為新建社區，尚未有居委會入駐，老年人的日常生活救助沒有得到落實，但已獲得免費檢查白內障的服務，在確診后可以得到免費治療。有80%的老年人表示生活安定，目前家里經濟條件足夠正常開銷，有20%的老年人覺得自己需要獲得精神慰藉和物質幫助。東合社區老年人普遍獲得了城鄉居民基本養老保險和社會基本醫療保險，他們生活富足，不需要特殊的上門服務，但希望得到一些安全服務和文化服務，并在開展社區活動上給出了幾點提議：⑴舉辦老年人防騙講座，提高老年人的防騙意識（2）以小區為單位開展老年人舞蹈比賽，豐富老年人生活（3）在不同街道和社區建立老年人活動中心，為老年人提供安全便捷的活動場所（4）對外地遷入人口給予照顧，方便老人融入本地生活環境。

四、典型社區調查

在第二次實地調查中，調查小組集中調查了百林社區大同社區的情況，走訪了百林社區的村屯，通過訪談和問卷的形式獲得如下資料：

（1）大同社區基本經濟情況：百林社區一共有12個自然屯，其中有2個自然屯以種植業和養殖業作為經濟支柱，農產品有水稻、甘蔗、芒果；剩余10個自然屯的土地已被國家征收，所有自然屯人均純收入每年一萬一左右。

（2）大同社區人口情況：社區人口總數有11860人，常住人口數量有10932人，流動人口有982人；60歲以上的老年人口數量有419人，80歲以上有56人，90歲以上有4人。

（3）老年人普遍享受社保以及養老保險。

（4）疫情期間，廣西助力社會救助服務中心到大同社區幫助村委開展抗疫活動，擔任登記、消毒、發放藥物和宣傳等活動，保障居民生命安全。

（5）典型案例及分析。案例一：L某是百林縣大同社區谷古屯一名老黨員，年齡74歲，初中學歷，與伴侶育有兩個子女，現夫妻兩人共同生活，子女均在外工作。在訪談中了解到，L某希望得到住房補貼，維修房屋環境，但由于達不到住房補貼要求，遲遲未獲得批準。L某稱村里曾有過免費體檢福利，本人享受過老黨員慰問，也有村干對村戶進行走訪慰問。案例二：Q某是大同社區凍布村的一名居民，今年71歲，喪偶，與子女住在一起，以回收廢品為生，月收入1000元左右，不了解自己擁有什么類型的保險，也沒有獲得過政府救助服務。

從以上兩個案例可以看出，目前老年人的需求面臨著難以定性的問題：1.自身有需求卻沒達到政策標準，在經濟狀況不佳的狀況下如何改善生活；2.老年人對自己享受的權益保障并沒有清晰的認識。從政府角度而言，目前這兩個問題也是工作當中存在的最大難點。

五、政府購買老年人社會救助服務存在的問題剖析

（1）百色市購買社會服務起步晚，發展緩慢，在老年人社會救助方面的活動舉辦得少，宣傳力度也不夠。經過第一次調查統計數據發現，只有4%的社區進行上門一對一宣傳政府購買老年人社會救助服務，剩下96%的社區并沒有進行宣傳，這導致社區群眾忽略了政府購買社會救助服務工作，不了解社會救助內容。調查中顯示，調查人群里有96%的人完全沒聽說過政府購買老年人社會救濟項目，有3%的人表示聽說過但不了解，有1%的人表示了解一點。說明政府在這項工作上有很多的不足，阻礙了老年人社會救助服務的發展。

（2）政府沒有明確的服務方向，到目前為止，右江區政府僅購買了事務性服務工作，并沒有對老年人開展實際的救助服務，一切救助服務的開展依然依靠政府部門，第三方服務機構沒有起到作用。

（3）政府對第三方機構缺乏監督管理，目前的監管方式主要有：業務培訓、對第三方機構進行進行不定期工作檢查，而工作檢查主要依賴于機構信息匯報。由于第三方社工組織的人員流動性大，沒有固定的工作班底，持續變化工作崗位導致工作人員對政策不熟悉。在低保入戶核查服務過程中，由于政策不熟悉，發生過錯保漏報等現象，增加了民政部門第二次篩查的成本。民政部門尚未出臺相應的約束機制，因此，難以對第三方機構的工作效果進行有效約束。

（4）在調查中，有一部分老年人表示即使知道有社會救助服務的存在也不知道該怎樣尋求幫助，這說明在社會救助服務中存在幫扶界限模糊、范圍不明確、幫扶流程不公開的現象，削弱了群眾提出需求的欲望。

（5）有部分老人對于自己是否享有保險、享有何種保險沒有清楚的認識，這部分工作內容都由子女代辦，說明對老年人福利知識的普及力度不夠。

（6）在調查中還發現社區的基層干部素質參差不齊，有的老人表示從未接受過任何幫助，說明基層干部的工作存在懶政怠政。

（7）根據調查發現，在接受過政府提供社會救助的79個老年人中，有51個覺得救助服務對自己的生活沒有很大影響，26個覺得效果一般，1個表示對效果不滿意，26個對政府服務的專業性認為一般，24個沒辦法判定其工作專業性。這說明政府在給予救助服務時過于機械化，沒有注重給老年人帶來服務體驗。

六、政府購買老年人社會救助服務的建議

（1）加快制定政府購買老年人社會救助服務計劃。在制定計劃的時候要尊重老年人多樣化需求，以人為本，提供多樣化的幫助。同時加強對基層社區的建設，提高基層工作人員的服務意識和服務能力，促使他們積極開展助老服務。

（2）加大對老年人社會救助服務的宣傳力度，讓更多老年人了解救助服務；對社工組織進行專業訓練，讓社工組織參與到老年人社會救助活動中，輔助政府完成工作；做好老年人參與社會保險的科普工作，讓老年人了解自己的權益。

（3）加快完善監督管理機制。政府應該針對基層人員和第三方組織制定出相應的監督管理規則，進一步審核工作內容和服務質量，對第三方機構工作人員提出長效服務的要求，以便減少培訓工作量，讓工作持續開展。

（4）公開申請服務流程和渠道。僅靠入戶登記對于有需求但不了解政策的老年人難以進行記錄，從調查結果中發現，多數老年人對能得到服務的次數并沒有明確要求，希望能得到有求必應的幫助，這說明老年人的生活需求具有臨時性，需要公開服務流程和渠道更新他們的信息，實現他們的需求。

（5）更加注重服務人性化。在服務的過程中注意與老年人溝通，拉近與他們的距離，排解他們的心理難題，靈活回應他們的需求，同時協調好老年人與家庭之間的關系，起到穩定社會的作用。

（6）政府在購買社會救助服務項目時，應該注意社會福祉項目的購買。調查中，不乏老人表示希望得到政府在精神上的關懷，在生活有保障的情況下提高他們的生活質量，豐富晚年的生活。