基層環境保護行政執法現狀分析及對策研究

天津市生態環境局 田野

當前，我國在經濟發展的過程中面臨著更加嚴峻的生態環境問題，尤其是在生態環境的基層保護和治理方面，依然存在諸多問題。生態文明的基礎建設離不開政府環境保護工作的進一步開展，但是很多地方政府當前在發展過程中，還是將重點放在了經濟方面，忽視了環境保護的相關工作。尤其是地方政府在發展經濟的過程中，與環境保護之間無法達成均衡關系，這也導致基層環境保護執法工作在執行過程中受到了阻礙。我國的環境行政執法工作包括環境行政許可、“三同時”驗收工作、環境限期治理工作、排污收費項目、調查取證以及環境行政處罰等內容。環境行政執法工作兼具環境保護法與行政法雙重執行的特征，是當前我國對環境治理以及維護最為直接有效的法律手段。尤其是隨著我國環境保護領域相關法律法規的出臺，當前我國在環境保護行政執法方面已經逐漸形成了一套較為完善的執法體系，而環境保護行政執法工作作為維護我國環境建設法律的重要構成部分，對于推動我國環境保護的決策以及維護社會主義生態文明的建設發揮著至關重要的作用，但是當前我國在基層環境執法的過程中還是面臨諸多難題，因此，基層環境執法工作迫切需要找準對策，切實提升基層環境執法工作的水平。

一、基層政府環境保護執法工作現狀

當前，隨著人民生活水平的提高以及人們環境保護意識的增強，對于周邊生態環境以及生活環境的高標準建設成為全社會的共識。尤其是在城市建設過程中，噪音、廢氣、污水以及垃圾等與環境保護相關的污染問題，成為基層環境保護執法工作最為重要的執法切入點。然而，在社會轉型以及變革的關鍵階段，很多能源消耗量較大并且污染較嚴重的企業，在轉型的過程中遇到了困難，持續性的高污染問題也限制了這些企業的可持續發展。尤其是在我國“十三五”規劃中提出，需要推動我國城市建設過程中多污染物質的綜合防治以及對環境的基礎治理工作，通過采用聯防聯控和流域共治的方式，深入對區域建設過程中的大氣環境、水體環境、土壤環境進行綜合性的治理。尤其是對于企業生產過程中的污染物排放問題必須引起重視，城鎮人民生活過程中產生的污水及垃圾處理工作應該實現全面覆蓋。尤其是要擴大城鎮建設過程中污染物總量的控制范圍，將一些小顆粒等環境污染物質列入環境質量監測指標中。堅持城市與鄉村環境治理的平衡性，也要加大農業生產中對于污染的防治力度，與此同時，還應該推動農村的飲水安全建設，改善農村的污水以及垃圾處理方式，切實將這些廢棄資源利用起來，并且對廢棄資源進行無害化的處理[1]。

近年來，我國政府職能部門以及基層政府職能部門收到的執法投訴中，關于環境保護執法的投訴屢見不鮮。相比環保工作的職能來說，基層環境保護部門的監督管理力度以及執法力度相對來說較為薄弱，尤其是很多鄉鎮地區的街道，甚至沒有設置專門的街道環保工作基地。除此之外，在基層環境保護執法過程中，還存在著執法方式以及監測技術落后的問題。例如，在執法工作中，對于環境數據的監測以及工廠污染物質的排放監控不到位。與此同時，很多基層地區的環境保護執法監督檢查機制不夠完善。當前，我國基層環境保護執法工作主要涉及的內容有工業生產過程中對于大氣污染的治理、揚塵綜合治理、城市交通機動車污染治理、桔梗焚燒污染治理、餐飲行業油煙綜合治理、煤炭燃燒鍋爐治理、城市水污染防治、畜禽養殖污染治理等等。

二、基層政府環境保護執法過程中遇到的主要問題

（一）行政執法工作中在環境污染取證以及定量工作方面出現了困難

在進行基層環境保護執法工作的過程中，執法對象的謊言以及偽裝等各種行為會直接影響行政執法機關對于環境污染問題作出的判斷和處罰。尤其是在我國，當前的法律體制還存在非訴訟階段對于提供偽證的現象難以處理的問題，這也在一定程度上助長了執法對象欺騙、提供偽證等行為。尤其是很多環境污染問題，在執法人員趕到現場之前，很多污染物質早已經不符合取證要求，尤其是噪音這類難以捕捉的污染物質，更是存在執法過程中取證較難的現狀。與此同時，基層環境執法部門在工作中還存在技術裝備相對落后、執法人員專業素質有待提升等一系列問題，這也導致對現場污染物質取證困難的現象。當前，在我國基層環境保護執法工作中，對很多污染物質進行行政處罰的定量存在法律標準以及計算依據不夠清晰的問題環境保護的相關法律法規中，對于環境監測站的設置以及監測數據標準規范量不夠明確，可見環境保護法中相關法律法規對于環境保護執法對象法律責任的劃分不清晰，這也導致我國基層環境保護行政執法在操作過程中遇到了一定的阻礙。

（二）在基層環境保護的行政執法工作中，存在執行困難的問題

當前，我國的環境保護行政執法工作相比工商行政執法管理、稅務部門執法管理、質量檢測部門執法管理來說，執法能力相對較為薄弱。目前，有部分環境保護的相關法律法規與國家規定的其他法律法規存在一定的沖突，這也導致環境保護行政執法工作在執法過程中所依托的法律依據存在矛盾、缺乏科學指導的問題。尤其是在基層環境保護執法工作中，具備專業執法資格證書以及相關環保技能的復合型執法人才相對缺乏，這也在一定程度上影響了基層環境保護執法工作的水平。當前，我國在基層環境執法工作中可以作出責令停止、責令恢復原狀、限期整改以及行政處罰這四項指令和處罰手段，但是在執法的過程中卻缺乏強制性的執法方式，不能夠直接對違法企業采取沒收財產和凍結財產這類型強制性的執法方式。這種現象也導致很多長期存在的環境污染問題并沒有得到根本上的解決，也在一定程度上使得行政執法的法律效果逐漸淡化。除此之外，我國基層環境保護行政執法工作中更重視對于違法企業的經濟處罰，對于整改和關停等執法手段運用不足，甚至有很多違法環境保護法的執法對象還應該移交司法機關進行處理，但是在執法過程中卻出現了以罰代刑的問題，無法從源頭切斷環境污染。

（三）存在行政干預的問題

在我國基層政府的行政管轄區域內，依法實行環境保護法等法律法規并且堅決按照國家規定的環境保護法律法規進行行政執法工作是基層政府的法定義務，同時也是基層政府的基本職能。我國環境保護法律法規中明確指出，縣級以上人民政府、環境保護有關部門以及軍隊環境保護部門可以按照環境保護法律法規，對管轄區域內的污染防治工作、資源保護工作以及環境保護工作進行監督和管理。但是，當前我國環境保護工作在執法過程中仍然面臨諸多行政干預。尤其是隨著我國城市化建設的飛速發展，當前雖然有許多勞動密集型以及粗放型產業正在實現轉型與變革，但是這些產業在發展過程中還是存在經濟發展與環境保護之間不協調的問題，這也導致基層行政執法部門在經濟發展以及環境保護執法工作之間難以抉擇，甚至還存在部分基層執法部門對于環境保護意識以及環境保護法治思維認知不足，從而阻礙了當地企業的持續性發展，在工作中出現了執法困難的現象。很多環境保護部門在對執法對象進行監督和處罰的過程中也會受到地方政府的干預，尤其是在對執法對象拒絕排污申報或不執行建設項目環保評估問題進行行政處罰的過程中，還存在政府領導從中游說的問題，這也在一定程度上阻礙了基層環境保護執法工作的順利進行。

三、基層政府環境保護執法工作中的有效對策

（一）構建科學合理的環境保護執法體系

當前，在我國基層政府的環境保護執法工作中，尤其是管轄區域內部環境治理體制上，應該著重以環境質量的改善為執法核心，在設置環境執法體系的過程中，必須要注重執法體系的法治化、市場化、管理現代化以及系統化，將其作為頂層設計指導思想，從而構建起對管轄區域內污染治理的制度基礎，為轄區內部進行環境保護執法工作提供相應的制度支持。我國“十三五”規劃中與環境保護執法相關的規劃內容曾經提出，需要切實改革我國環境治理所依托的基礎制度，建立起輻射范圍更加廣泛的固定污染源企業排放許可制度，同時，在省級以下的環境保護機構監測監察執法過程中，還應該遵循垂直管理的原則。除此之外，還應該注重建立起全國管理轄區內部統一的在線環境監測管理系統，注重環境執法監測工作與現代化信息技術的深度融合，健全環境信息的公布制度和法規[2]。對于跨地區的環境保護監督執法工作來說，還應該建立起相應的跨地區管理機構，落實環境保護督察巡視制度，嚴格按照國家環境保護法律法規開展執法工作。環境保護工作本身就是一項系統性的工程，其中牽涉到基層政府以及眾多職能部門，而類型復雜的社會關系以及執法過程中存在的利益糾紛問題也導致我國環境保護執法工作存在困難，因此，單純依靠環境保護執法部門根本無法完成執法工作。針對同一污染問題出現的多部門交叉執法或沖突執法現象，還應該建立多部門聯動執法體系。除此之外，在管理的過程中還應該不斷創新環境執法以及監管的方式，注重對于環境污染問題的評價以及污染指標的監測[3]。

（二）切實提升基層環境保護執法工作人員的執法能力以及專業素質

對我國基層政府來說，切實提升環境執法工作人員對于環境保護法律法規的意識和認知是能夠合法合理進行環境保護執法工作的前提條件。尤其是對于當前我國現有的基層環境保護執法工作人員來說，在準入門檻、考核機制、淘汰機制以及監督管理機制等方面，應該更加規范和標準。對于環境執法工作人員來說，更加應該積極主動地學習國家出臺的相關環境保護法律法規，并且在行政執法的過程中能夠采用規范化的執法方式，注重執法的透明性[4]。除此之外，當前基層政府的環境保護執法工作人員必須具備行政執法資格證書，確保執法過程中對于基本執法知識的認知，與此同時，環境保護執法部門還應該建立相應的執法人員問責制度，將環境保護法律法規中所規定的政府環保職責轉變為法律責任，具體落實到行政執法人員頭上。當前，我國基層環境保護執法工作面臨專業人員不足、執法設備相對落后以及投入資金不充足等現象，因此，國家還應該加大對于基層環境保護執法部門的資金投入，從而為環境保護執法工作的順利開展提供相應的支持[5]。

（三）加強環境保護執法工作中的監督機制建設

我國的環境保護法律法規中明確規定，國家在進行環境保護執法工作中，必須實行環境保護目標責任制以及考核評價制度。縣級以上的人民政府還應該將環境保護目標的完成情況列入對于本級人民政府環境保護監督管理職責部門負責人以及下級人民政府負責人的考核中，并且將環境保護目標完成情況作為考核評價的重要參考標準。對于環境保護目標完成情況的考核結果，還應該向社會公眾公開，確保環境保護執法工作的透明性。除此之外，上一級人民政府以及環境保護主管部門還應該注重對下級人民政府以及環境保護執法部門的監督和管理。如果發現環境保護執法工作人員在工作中存在違法違章行為，必須依法給予相應的行政處分，必要時還應該向違法工作人員所在的任職機關或監察部門提出處分建議。

由此可見，在基層環境保護執法工作中，必須建立起對環境保護執法人員執法工作的監督檢查機制，避免執法人員在工作中出現違法監督、不作為的現象，確保監督機制的持續性以及動態性，并且還要注重環境執法工作過后的環保督察巡視工作，切實保障環境保護執法工作的規范性和透明性[6]。

四、結語

綜上所述，當前我國在處理環境污染問題的過程中，應用法律的思維以及法治方式治理污染問題，保護人們賴以生存的生態環境，這已經成為國家推動社會主義生態文明建設的主要方式。面對基層環境保護執法工作中存在的難題，政府必須構建更加合理合規的環境執法體制，通過加強對執法工作人員的監督和管理，切實提升執法工作人員的法律意識以及專業素養，從而構建我國環境保護執法工作中規范化、法治化的執法框架。