鎮管社區治理的創新實踐研究
——以上海浦東泥城鎮為例

上海海洋大學 姚思怡

鎮管社區為傳統鄉鎮管理機制轉向城市社區治理制提供了有效途徑，上海浦東新區各鎮處于城市化發展的進程中，其根據自身特征，以社區治理中存在的問題和居民的具體需求為著手點，在鎮管社區中重點探究和發展機構設置、人員配置以及運行制度等工作，制定了很多有效措施。但從實際工作來看，在開展社區各方面的事務時可以將自身的協調管理作用充分發揮出來，各項體制機制的運作也比較成熟，尤其在管理大型社區時，更能突顯出自身的組織協調能力。因此，上海市處于城市化發展中的郊區可以充分借鑒鎮管社區來完善社區治理模式。社區黨建聯建是實施這一社區治理模式的主導，目標是為了整合社會資源、提高基層自主治理能力等，以社區代表大會、社區共治體和下屬委員會的建設為重點大力推進，積極鼓勵社會組織主動參與到社區公共服務中，激發居民參與社區公共事務的主動性，促進社區治理模式由“政府本位”轉向“社會本位”。

一、鎮管社區的緣起與實踐性意義

（一）鎮管社區成立背景

按照區委、區政府印發的《浦東新區關于推進鎮管社區工作的指導意見》浦委辦發［2015］34號和《浦東新區完善鎮管社區基本公共服務資源配置的若干意見的通知》浦府辦［2015］47號的精神，結合泥城鎮實際，當時申報彭鎮社區為鎮管社區主要原因有四個：一是彭鎮地區離泥城現有的公共資源配套設施較遠，給居民在辦理各類生活服務等事務中帶來了諸多不便。二是彭鎮社區是原彭鎮鎮的主要行政中心，原有的社區衛生服務中心、派出所、學校還存在，民辦養老機構在該區域內就有4所，郵政、銀行等都有服務點。三是居民還習慣于在彭鎮社區辦理各類業務，因此設置彭鎮社區符合居民的期盼。四是設置彭鎮社區的準入條件基本符合文件要求。

（二）鎮管社區實踐性意義

第一，加快政府職能的轉變速度，理順管理關系，滿足基層政區與社區的治理需求。上海市處于“體制創新”的發展階段，應加快政府職能的轉變，理順上下層級、條塊管理關系，著力推進新型體制的落實，實施時將行政管治與社區共治相結合，培育出各種社會組織，增強政府與社會之間的互動，進而使社區管理與新形勢特點相符，且具有城鄉社區特色，建設適應新時代發展的社區發展模式，以達成基層政區與社區的有效治理。

第二，適應地域空間結構、區域功能的變化以及郊區新農村建設中的居住空間再造，重點強調城郊管理的需要。綜觀現階段上海市的經濟發展可知，城郊地區的區位優勢以及戰略地位均十分獨特，以城鄉性質而言，城郊地區為農村向城市過渡的城鎮，社區管理在建設大型居住區方面需要面臨新的困難。鎮管社區模式的建立能夠順應調整上海市郊區空間結構、培育區域功能以及居住空間的再造需求，同時還是配合社會主義新農村建設、強化城郊地區社區管理、建設上海市體制機制環境的需求。

第三，將體制與機制作為出發點，對郊區社區體制改革的新思路進行探究，推動基層政治民主建設，達成由“社區行政”轉變為“社區自治”的發展需求。社會的基本單元即為社區，與基層行政區之間緊密關聯。目前我國建設和諧社區需要行政引導，于上海市城郊社區而言，應進一步研究怎樣通過在鎮與社區之間建立中間層，搭建社區共治平臺，以形成鎮管社區的治理模式。

第四，加快大型居住區的建設力度，促進城郊一體化，共同建設和諧社區。隨著上海市建設大型居住區的進度加快，必然會出現大量外地人口涌入、大幅度拓展社區規模以及產生多種民生服務需求等現象。若要通過強化和創新社會治理模式以取得快速發展，同時實現城郊一體化發展，構建和諧社會的目標，必然需要在上海市浦東泥城鎮開展鎮管社區治理模式的相關研究。

二、上海浦東泥城彭鎮社區的“創新性成效”

上海浦東泥城彭鎮社區通過采取鎮管社區模式，在組織架構方面、資源配置方面及隊伍建設方面都有所改善，很多基層社區治理問題在鎮管社區模式下都得到順利解決，其具體的改革成效如下所示：

（一）社區精細化治理效率得到提升

（二）實現社區自治及協同治理的愿景

居民是社區建設與治理的重要組成部分，同時鎮管社區的重要理念也是要求居民參與其中，上海浦東泥城彭鎮社區的治理服務新格局如下：治理服務的核心是由黨建引領的社區黨委，治理服務的基礎是社區自治組織，治理服務的補充部分是社區社會組織，同時還需要社區轄區內各單位積極配合，更需要廣大社區居民參與其中。鎮管社區新模式會組織一些重大問題聽證會、居民會議和組織社區代表大會，通過各種會議和組織活動，對社區居民起到引導教育的作用，使其可以在社區公共事務的民主實踐匯總。以合作共贏理念為基礎，上海浦東泥城彭鎮社區建立社區共商共治平臺和機制，健全社區事務聯席會議，完善社區共管機制，轉變了社區治理主體單一的局面，呈現出多元治理的景象。

（三）使多樣化公共服務需求得到滿足

資源整合是上海浦東泥城彭鎮社區鎮管社區治理模式的主路線，這一思想理念將自然村區域劃分的固有思想徹底打破。物質方面的資源整合原則是服務均等化，上海浦東泥城彭鎮社區建設社區中心，該中心的主要功能是開展居民活動、政府服務下沉和提供便民服務，有助于居民日常生活需求得到滿足。人力資源的整合要求政府相關干部走入社區，一肩雙職，鼓勵屬地部分機關、企事業單位和社區居民參與社區組織建設，同時采用組織調配和公開招錄的方式完成社工的招聘以及培訓工作，有助于社區工作專業服務隊伍更加充實。社區的各項建設服務資金由鎮政府撥款，以保證社區治理工作擁有充足的資金支持。

三、發展瓶頸及其原因探析

（一）發展瓶頸

1.服務平臺被動使用和居民被動參與的現象較為突出

社區各工作平臺和轄區居村通過提供各類服務、組織各類活動和舉辦各類培訓等手段能夠積極發揮現有功能作用，便捷和豐富居民生活，提高居民生活效率和生活品質，但居民多為被動參與，主動使用服務功能或提出服務需求的觀念較薄弱。比如，在居村層面組織活動，居民是“被報名——被通知——被參與”的狀態，甚至存在“直到活動開始，才知道當天參與的是什么類型的活動”的情況，導致活動的參與度和質量下降。

2.服務清單個性化不足和重點不夠突出

轄區居村“家門口”服務平臺配備標準化服務清單，但是不同區域的人群結構存在不同，標準化清單難以滿足所有人群需求。各行政村則對如何促進農民增收等“三農”問題有更多的需求。各居村在標準化清單以外缺乏一定有針對性、特色性、實效性的服務項目。

3.各層面服務平臺的協作和聯動不夠

居村“家門口”服務平臺相當一部分服務項目與社區重疊，社區的服務項目不能有效補充居村。社區事務受理分中心的受理項目范圍沒有超出居村“家門口”的受理服務范圍，甚至少于居村，應有的服務內容、項目沒有落實，使得一部分事項仍需前往受理總中心辦理。社區各工作平臺的資源沒有效下沉居村，社區服務的方式和廣度還需進一步拓展。

易非不想哭，易非覺得為這個一個男人不值得哭，但她還是哭了，在幾天之后，一個大雪紛飛，她醒來卻再也睡不著的夜里。

（二）原因探析

1.各類服務平臺工作制度和有效運用需進一步完善

目前，社區各類服務項目的實際參與率不足，居民積極性不高，主要原因在于服務平臺的組織、宣傳、考核等工作制度還不夠完善。

專業人才培養力度不夠。各服務平臺主動服務、規范服務、精準服務的意識未被有效激發，居民主動參與、主動需求的意識未被充分激發。

2.各類服務資源整合惠民的作用需進一步提升

現階段，各服務平臺滿足居民需求的能力尚不足，未能在“15分鐘”服務圈中切實發揮作用。社區層面，對各單位、各行業的資源挖掘和利用有所欠缺，通過協商合作、協同互動、協作共建有效整合甚至調配資源的力度不夠。居村層面，在完成驗收目標后，進一步提升服務功能和服務能力的主觀能動性不強，欠缺因地制宜和謀求發展的長足思考。

3.社區服務的優勢項目需要進一步打造和運作

不同層面服務平臺的服務項目和服務功能重疊性高，服務觸角的延伸不夠，特別是錯位服務的思考欠缺，不能做到有效互補。在服務項目的設置上，缺乏對“亮點”或“品牌”的打造，沒有自主制造“話題”的能力來切實提高居民的知曉率和參與率。

四、建議措施

社區是社會的基本單元，加強社會治理的重心在社區，改善民生的依托在社區，維護社會穩定的根基在社區。社區已經成為加強社會建設、創新社會治理的重點區域，為進一步推進彭鎮社區建設，解決上述居民和服務平臺主觀能動性不強以及制度設計、資源利用、品牌效應不夠等問題，提出以下對策建議：

（一）構建區域化黨建格局

一是積極開展黨建共建。主動走訪和對接企事業單位、“兩新”黨組織等各行各業黨組織，主動尋求合作，努力形成“1+1＞2”的黨建合力，充分激發黨組織活力。二是有效搭建工作平臺。整合共建單位，建立矩陣式黨建聯盟，創新“1+4+14”的服務資源體系，即“1”為社區黨委，“4”為“黨群建設”“城市管理”“經濟發展”“社會事業”四大黨組織矩陣，“14”為轄區居村黨組織矩陣，通過矩陣間信息共享，盤活聯盟資源。三是建立長效管理制度。組織召開黨建聯席會議，聯盟單位共同研究討論社區服務的重難點問題。探索建立“點單接單”制度，推動資源共享。

（二）建立規范化機制體制

社區各服務平臺帶頭探索工作制度的有效性，不斷規范和完善各項機制體制，并帶動和指導居村，形成攜手發展的良好格局。因此需要加強隊伍建設，加強社區隊伍的理論學習，另外還需要強化監管制度，并且完善溝通和宣傳等工作程序。

（三）推動項目化建設運作

一是打造社區服務“名片”。秉持“黨建+公益”的服務理念，發揮黨組織在社區服務中的核心帶動作用，打造一批社區服務特色項目，不斷鞏固深化，持續擴大社區服務的覆蓋面和拓展圈。二是聯動居村建設社區服務“名片網”。指導和扶持居村品牌項目的發展，從理順服務思路、創新服務概念、完善服務設施方面多管齊下、多措并舉，助推“居居有亮點，村村有特色”服務“名片”的形成，逐步建立“社區——居村——服務陣地”錯綜交織的服務網絡。三是加大力度培育社區服務“設計師”和“接線員”。鼓勵和支撐社會組織當好社區服務“名片”的“設計師”，挖掘社區特色項目，打造社區亮點工程，并充分發揮其在項目化運維中的主體功能。

五、結語

上海市社區建設和治理工作經過這些年的發展取得了一定的效果，并逐步從“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理模式趨向于“政府主導+多元參與”的城市治理模式，這也為上海市社區建設的發展打好了穩固的基礎。但目前處在新形勢下，上海市現行的社區治理模式在實際工作中還存在很多問題，如政區社區未明確分離、社區內各類組織的發展速度較慢、居民主動參與社區治理工作的積極性不高、社區居委會成員的志愿精神不振奮等。

因此，在上海市城市化迅速發展的背景下，對泥城鎮實施鎮管社區治理模式展開研究，不僅可以強化城郊社區的治理效率和治理能力，還可以促進城郊地區的經濟發展，維持和諧社會，為上海市建設具有地區特點的治理機制提出優化對策。