黨內法規實施的意蘊與路徑探析

浙江智仁（義烏）律所事務所 王斌

一、黨內法規實施的內涵與構成要素

（一）黨內法規實施的內涵

制度是國家治理的重要工具，好的制度可以防止壞人橫行，壞的制度卻可能讓好人變成壞人。中國共產黨非常注重制度建設，黨內法規建設一直伴隨著中國共產黨的始終。中國共產黨帶領人民走過的百年征程中產生了許多可行性強的黨內法規。法律的生命力在于實施，法律的權威性更在于實施。黨內法規亦如此。制度的優越性需要實施來實現，再完美的法規也需要經過“實施”這一環節才能轉化為切實成效，束之高閣只會讓其淪為一紙空文。

如何正確實施黨內法規，使其實現應有的成效，首先要正確理解黨內法規實施的基本內涵與外延。黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱①。從更深層次對其進行理解，可以說黨內法規本質上屬于“法”。法是具有“組織化”特征的行為規則，黨內法規作為一種社會規范系由專門機關制定，為全黨遵守和執行，具有公共性和普遍適用性。在這一點上，法與黨內法規具有一致性。因此，許多學者認為黨內法規具有軟法性質。有學者指出，廣義的法可以認為是共同體用來調整其內外關系和內部行為的規則，任何人類共同體共同遵守的規則或屬于國家法，或屬于社會法或屬于國際法，這種廣義的“法”自然包括黨內法規②。然中國共產黨不同于其他政黨之處就在于作為中國的執政黨，始終秉持著全心全意為人民服務的根本宗旨，代表著最廣大人民的根本利益。因此，中國共產黨的意志與人民的意志在本質上是一致的③。法體現的是統治階級的意志，我國是社會主義國家，統治階級的意志即為人民的意志。

因此我們理解黨內法規的實施可以對標“法的實施“進行解釋與理解。有學者認為法律實施，即法律實現，是指在實際生活中法律得到貫徹落實，包括兩方面，一是法律調整個人或組織的行為，表現為行為人對法律的遵守；二是國家行政機關執行法律，國家司法機關適用法律。這是國家意志在社會生活中的實現。黨內法規是中國國產黨和全體共產黨員意志的反映和體現，同時也是最廣大人民群眾意志的反映和體現。黨內法規的實施是將靜態的法規實現動態轉化，把寫在紙上的黨內規范條文變成現實社會中具體的實踐活動的過程，是黨遵循黨內法規領導全黨和人民進行社會主義建設活動的過程，使黨履行職責和職權做到有規可依，從而實現黨、黨員、人民群眾的意志的現實轉化。

（二）黨內法規實施的構成要素

1.主體要素：黨組織、非黨組織、黨員、人民群眾

如前文所述，黨內法規具有“法”的屬性，其實施過程與法律實施過程具有高度相似性，包括遵守、執行、監督等全過程。根據《中國共產黨章程》規定，所有共產黨員、黨的中央組織、地方組織、基層組織、紀律檢查機關等黨的各類組織和機構均應當貫徹落實黨的政策和方針，遵守黨內法規，接受人民群眾的監督。因此黨組織行使職權、履行職責，黨員行使權利、履行義務，人民群眾對黨員和黨組織進行監督和評價，立法機關、行政機關、司法機關、政協等非黨組織行使職權也接受黨的領導。這些主體都具有實施黨內法規的行為，都是黨內法規的實施主體。因此，黨內法規的實施主體包括法規實施過程中的執規者、守規者、監督者等所有的參與者。舉例說明：對《中國共產黨基層組織選舉工作條例》（以下簡稱《選舉條例》）進行分析，《選舉條例》適用于基層單位黨委員會、總支部委員會、支部委員會、黨基層紀律檢查委員會的選舉工作。這些主體進行選舉工作時必須遵循《選舉條例》規定，系《選舉條例》的遵守主體和執行主體。上級黨的委員會及相關的紀律監察委員會負責監督該《條例》的實施，系《選舉條例》的監督主體。同時，其他黨員、人民群眾也可以對選舉工作進行監督與檢舉，也是《選舉條例》的監督者。

2.文本要素：黨內法規

黨內法規第一次被提及是在六屆六中全會，《論新階段》中指出需要制定黨內法規來統一各級領導機關的行動。黨內法規的具體內涵和性質在前述已詳細論述，在此不再贅述。需要特別指出的是黨內法規的制定主體僅限于中央、省級兩級黨組織，主要內容是規范黨的領導和建設工作，以黨章為根本，其他黨內法規以黨章為基礎，對黨建設工作作出具體規定和說明。黨內法規的名稱包括黨章、條例、規定、辦法等。現階段，黨內法規數量已超過四千多部，目前中國的黨內法規制度體系已經基本建立。

3.運行要素：遵守、執行、監督、評價

黨內法規的運行要素包括對黨內法規的遵守、執行、監督、評價。

對黨內法規的遵守是指守規主體嚴格按照黨內法規的規定行使權利、履行義務，包括為一定行為（積極權利義務）和不為一定行為（消極義務）。例如，《黨員權利保障條例》就規定了大量黨員、黨組織的權利。如黨員、黨組織的建議權、監督權等。《中國共產黨章程》規定了大量黨員、黨組織的義務。如為人民服務的義務、學習先進文化的義務等。由于中國共產黨是執政黨，處于領導其他組織、黨派的執政地位，享有組織調整其他非黨組織的權力，這種權力因其調整對象與正當性來源的不同，可以分為內生性政黨權力與外生性政黨權力，其中外生性的政黨權力是黨內法規具有對外效力的正當性來源④。因此黨規對審判機關、立法機關、行政機關、其他非黨組織具有當然效力，這些機關按照黨章行事也屬于對黨規的遵守。

對黨內法規的執行是指執規主體按照黨內法規的規定處理黨內事務。根據《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《執行規定》）的規定，黨內法規的執行工作由黨委統一領導，主管部門帶頭并具體負責，有關單位配合合作，紀律監察機關監督，各司其職、統籌協調⑤。執行黨內法規是指各級黨委、黨員干部對違反黨內法規的行為和責任人作出處理和懲罰。紀律監察組織是黨內法規最主要的執行主體，根據黨內法規處理違紀行為和違紀行為人是紀律檢查組織最主要的職責和職權。

對黨內法規的監督是督規主體對黨組織、黨員遵守、執行黨內法規的情況進行檢查與督查并對不符合黨規的行為作出處理。包括內部監督和外部監督，《中國共產黨內監督條例》（以下簡稱《監督條例》）規定的就是黨內部監督，監督主體包括黨中央組織、黨委（黨組）、黨紀律檢查委員會、黨基層組織、黨員等。同時《監督條例》明確內部監督應與外部監督相結合，共同發揮作用。外部監督主體主要有人大、政府、司法機關、政協、民主黨派、人民群眾、新聞媒體等。

對黨內法規的評價是指由專門人員依照專門的評估標準對黨內法規的文本內容、立法質量、實施效果的評價。如黨內法規相互之間是否存在矛盾，是否與社會實際相適應，是否具有可操作性，實際效果是否符合預期等。根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱《備案審查規定》》，評價的對象具有普遍約束力，評價的主體是黨委、紀檢委員會、專門機構和工作機關等，審查標準包括合法合規性、政治正確性、合理性、規范性等。《備案審查規定》是目前我國黨內法規評估最主要的依據。

（三）黨內法規實施的價值

1.制度建設的關鍵環節

《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱《意見》），要建成較為完善的黨內法規制度，包括黨內法規制度體系、實施體系、保障體系三個動靜不同層面，從而實現“有規可依，有規必依”。《意見》指出黨內法規制度建設是一個制定、實施、保障多方面相輔相成、互為保障的整體。而“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，黨內法規實施是最為關鍵一環。只有法規切實落地，發揮實效才能讓黨內法規制度實現成果轉化，將紙面上的法規真正落實到社會關系中，貫徹落實黨的戰略意圖，使預設的目標得以完成。如果制度只是停留在紙面上、口頭上，而制度執行者、遵守者、監督者游離于制度之外，完全按照個人想法、領導意思來行為做事，那么再好的制度也不過是一紙空文，戰略目標最終也將落空。因此，黨內法規實施是黨內法規制度建設中最為關鍵的環節，實現社會主義制度的優越性。

2.從嚴治黨的根本途徑

從嚴治黨一直被中國共產黨作為重要行為準則，從黨章制定之日起就被寫入總綱部分，作為中國國產黨執政的重要理論。特別是十八大以后，隨著習近平同志提出“全面從嚴治黨”，該理論被賦予了新的時代內涵與要求。一方面，全面從嚴治黨最重要的是全面執行、貫徹黨內法規。因為黨內法規在黨的不同時期，特別是關鍵時期，始終發揮著維護黨內秩序、規范黨內生活、調整黨內關系、推進黨的建設、確保團結統一和事業發展的重大作用⑥。習近平同志就提出要“喚起黨章意識”即全黨、全體黨員要學習、遵守、貫徹、維護黨章⑦。另一方面，全面貫徹、執行黨內法規有利于樹立和維護黨中央的權威。一個國家、一個政黨必須要有規則意識，依規則執政才能被人民所信服，被人民所擁護。保證黨組織內部令行禁止才能切實維護黨中央權威。只有遵循黨內規章制度行事，防止肆意任為，避免“人治”，才能真正做到依規治黨，依規執政。而依規治黨其本質是黨內法規的有效實施，這不僅是黨中央成立一百年以來的重要目標，也是黨中央在社會主義建設過程中的經驗總結，更是從嚴治黨的根本途徑。

3.依法治國的重要保障

“法治”取代“人治”是依法治國的基本要求。法治是一個完整的社會治理體系，是政黨依法執政、政府依法行政、司法機關依法司法、人民依法行事等多主體、多方面的動態社會活動。建設社會主義法治國家，首先要建立起社會主義法治體系。中國特色社會主義法治體系建設的關鍵是法治實施。推進法治實施，就要著力構建以法律規范實施為核心，以黨內法規實施、人民團體和社會組織規范實施、道德倫理規范實施以及鄉規民約等社會生活規范實施構成的法治實施體系⑧。中國共產黨作為執政黨，自身建設的先進性是保證其科學治理國家，帶領人民實現美好生活愿望的基礎性條件。科學優秀的黨內法規制度是中國共產黨始終保持先進性的前提，按照黨內法規治理黨，加強自身建設，提高自身執政水平，從而推動國家治理體系現代化。因此，黨內法規正確實施對于依法治國具有重要保障性作用，只有黨率先建立科學完善的黨內法規制度，并充分保障該制度的正確實施與運行，才能充分發揮中國共產黨帶頭模范作用，促進并保證行政、司法等其他非黨機構依法辦事，進而實現國家治理的科學化與法治化。

4.堅持人民主體地位的必然選擇

中國共產黨成立一百年以來，始終秉持著一切為了人民，一切依靠人民。但是黨內也存在少部分黨員迷失自我、走向腐敗。中國共產黨作為馬克思主義政黨，堅持依規治黨，治黨從嚴是保證其先進性的根本途徑。必須始終堅定不移地堅持依照黨內法規管黨、治黨。只有這樣才能最大限度地將權力關進制度的籠子里去，真正保證一切權利屬于人民，實現人民當家做主。中國有十四多億人民，不可能人人參與國家治理。民主集中制是最適合中國國情的社會治理方式。黨員群體來自人民，服務于人民，他們組成的政黨亦是如此。盡管黨員是人民群眾中具有先進思想文化的那部分人，但是無規則的人治勢必導致自我意識的隨意外溢與輸出，從而形成國家治理的混亂與無序的局面。為了更好地保證黨和黨員發揮人民領導力量的作用，保證中國共產黨始終代表最廣大人民的根本利益，堅持依規治理是最可靠的方式。因此，黨內法規的實施最根本的目的是實現人民當家做主，保障人民主體地位，維護和實現最廣當人民的根本利益，滿足廣大人民群眾的根本需求。

三、黨內法規實施的具體路徑

（一）提升立規水平和法規質量

制度本身的好壞決定著制度能否真正落實和制度的最終效果。好的制度能矯正不適應社會發展的社會關系，緩解社會矛盾，提高社會和諧程度。黨內法規也是社會制度的一種，打鐵需要自身硬，黨內法規的實施依賴于黨內法規本身的質量。立法過程的程序性、民主化，法規的科學性、合理性、可操作性等都是評價法規質量的重要標準。立法程序性和民主化是程序正義和實質正義的體現。立法程序設置合理，能夠使多方利益和訴求得以表達，集多方智慧，使民主和科學在法規中得以落實與體現。如立法經過公開、聽證、評審等程序可以實現民主化，協調多方意見和利益，能較好地保證法規的科學性。除此之外，法規必須具有可操作性，操縱性是法規發揮實效的必要條件之一，只有具有可操作性的法規才能被法規實施主體在實踐中予以運用和執行。沒有可操作性的法規，最終會被束之高閣。總之，只有切實提高立規水平和法規質量才能保證黨內法規的正確實施。

（二）完善宣傳教育機制

黨內法規是管黨治黨的主要依據，每個黨員特別是黨員干部均應當以黨內法規為基本行為準則，處理黨內關系與黨外關系。首先，要提高黨內法規實施主體對黨內法規的知曉率，定期公開黨內法規，加強宣傳與普及。這種公開不是簡單地掛在網上、寫在紙上。組織專門人員對黨內法規進行匯編整理，按照黨內法規的實施主體、制定主體、效力層級、時間順序等不同標準進行劃分分類，從而便于相關主體查詢并運用黨內法規。其次，要加強教育與培訓，定期組織黨內法規專項學習、黨內法規實施案例分享，將對黨內法規的學習納入黨校培訓課程，對黨內主體進行系統培訓，讓黨內主體不光知曉黨內法規，而且還能正確理解并適用黨內法規。再次，鼓勵黨內主體參與到黨內法規實施實踐中去，在實踐中運用黨內法規，增進對黨內法規的認識和理解，對實踐中遇到的問題及時提出并進行黨內討論和分析，促進黨內法規的進一步發展和完善。

（三）建立激勵和懲戒機制

合理的獎懲制度是執行力的重要來源，也是執行主體熱情被激發的重要推手⑨。因為行為主體都是追求利益的，利益導向能更好地調動行為主體的積極性。所謂利益導向是指個體在追求自身利益的同時，如果自身利益能和他人、社會利益較好地融合與協調，那么各方利益就能實現效益的最大化。為了調動法規實施主體的積極性，必須建立激勵和懲戒制度。以利益為導向，使依規行事者得到實惠與利益，使違規行事者被懲處和失去利益，改變黨內法規激勵不夠和懲罰不足的現狀，從而讓黨內主體自覺遵守法規，自覺擁護法規，這樣便能減少甚至消除黨內法規的實施障礙。如《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》就是通過建立激勵機制，調動黨員干部的主動性、積極性，引導黨員干部正確實施黨內法規，切實履行自身義務和職責。

（四）改進實施監督機制

監督是法規有效實施的必要條件。黨內法規的監督是黨內法規實施的重要路徑，離開監督，黨內法規實施的有效性便得不到保障。首先，黨內法規是黨內法規監督權的來源，因此在黨內法規制定之初就應當設置監督機制，對監督主體、監督對象、監督方式等內容作出具體規定。其次，黨內專門監督機構必須嚴格執行監督制度，落實相關部門的黨內監督職責，加強黨內工作的日常監督，做好黨內法規實施監督工作，保障監督機制有效運行。對于監督情況予以及時備案與公示，發揮典型案例的宣傳和警示作用。同時要將黨內法規的監督工作納入黨內組織、個人的考核體系，定期對黨內法規監督工作進行評價與分析，并根據評估結構作出反饋，提出可行性建議，從而完善黨內法規實施體系。

四、結語

黨內法規制度建設是制度體系、實施體系、保障體系等全方位的系統，黨內法規的實施是“應然”向“實然”轉化的關鍵，有利于堅持從嚴治黨、依法治國、實現人民當家做主。切實提高黨內法規實施水平，促進黨內法規在依法執政實踐中發揮應有作用。

注釋

①《中國共產黨黨內法規制定條例》第3條.

②參見姜明安：《論中國共產黨黨內法規的性質與作用》《北京大學學報(哲學社會科學版)》,2012(3)p109-120

③參見張立偉,張倩倩：《論中國共產黨黨內法規的性質、本質與價值》《中國領導科學》,2021(2),p105.

④參見侯嘉斌：《黨內法規溢出效力的界定與正當性》《黨內法規理論研究》,2019(2),p2-27.

⑤《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》第3條

⑥參見張東明：《十八大以來黨內法規建設述略》《中國云南省委黨校學報》,2016(5),p96.

⑦《黨的十八大以來全面從嚴治黨的新進展 》,參見http://theory.people.com.cn/n1/2017/0817/c40531-29476785.html,最后訪問日期：2021年8月30日.

⑧參見周強：《形成高效的法治實施體系》《求是》,2014(22).p3-5.

⑨參見李文杰：《 黨內法規執行力問題研究》《延邊黨校學報》,2020(2),p22.