國土空間規劃背景體系下實用性村莊規劃編制研究

西北綜合勘察設計研究院 李新超

目前，土地利用現狀的分析主要是通過實地調查和查閱資料的方式來確定土地利用類型，并以此為依據來制定土地利用的總體規劃，而這種方法的缺點在于其不能全面地反映實際的狀況與趨勢，而且在一定程度上會影響到相關部門的決策與實施。因此本文結合國土空間規劃的內涵、原則及意義，以安徽省安慶市吳忠市永新鎮為例，對該區域的土地利用格局及布局展開了詳細的研究工作，以期為該領域的研究提供參考。

一、基于實用性村莊規劃的研究實踐

目前國內大部分的土地利用規劃都存在著規劃編制方法不科學，缺乏實用性的問題；土地利用規劃的內容不夠完善，沒有與城市的發展相適應，在實際的規劃過程中，往往是根據上級部門的要求進行編制，而不是結合當地的經濟、社會和自然條件，這就造成了土地利用總體布局不合理，用地結構不平衡，建設占地過大，環境污染嚴重等一系列的問題；在設計的時候也缺少對實用性的考慮和研究，使得實用性的應用效果較差，不能滿足當前的需求；由于地域的限制導致了部分的村莊無法實現集約化的管理和利用，因此也就很難達到預期的目標；同時，在實踐中，一些地方的政府為了追求政績，盲目的擴大規模，忽視對農村生態環境的保護以及生態的可持續性，從而使村民的生活質量下降，影響到整個區域的可持續穩定的發展等[1]。

根據國家和省土地利用總體規劃的要求和實際情況，在充分了解土地利用現狀的基礎上，結合區域經濟發展的特點及社會、環境變化的需要以及村莊的規模、人口等因素，科學合理地確定村莊用地的數量及布局，對各功能區進行分區，并對各功能區之間的相互關系予以分析，以實現對村莊空間的有效控制。實用性小城鎮建設是一個系統工程，它不僅要滿足居住生活的基本需求，還要考慮到生態環境的保護與生態平衡的問題；同時，它也是城市建設的重要內容，因此必須堅持以人為本，統籌兼顧，因地制宜的原則開展工作。本文的研究對象為國土資源部的村域規劃，主要從以下幾個方面來著手：（1）研究其在編制過程中的作用；（2）研究其在編制中的地位及其重要性；（3）研究其在編制時的方法和步驟。其中包括：編制依據，編制思路，設計指標體系，編寫程序，計算公式，撰寫論文[2]。

通過對實用性小城鎮建設項目進行分析，可以發現小城鎮在土地資源配置、土地利用、環境質量等方面都存在著一定的問題和不足，主要體現在以下幾個方面：（1）用地布局不合理，部分土地利用方式不科學，造成耕地面積逐年減少，人地矛盾日益嚴重。（2）基礎設施不完善，一些地方交通不便，給村民的生活帶來極大的影響；（3）農村的公共設施陳舊，導致居民的居住條件較差，難以滿足日常的生產活動；（4）小城鎮人口較多，但由于缺乏必要的管理和監督，農民群眾的權益得不到保障，出現了亂建亂占的現象；（5）城鄉發展差距較大，城市與鄉村之間的差異明顯，使得經濟水平較低，人們收入也普遍低于當地的平均水準，因此在規劃過程中要充分考慮到區域的實際情況，并根據現實需求制定切實可行的方案來解決這一難題。同時要加強對小城鎮的統籌規劃，使其合理有序地運行下去[3]。

土地規劃的原則（1）科學性、合理性。土地規劃是一個具有整體的思想和系統的工程設計，它必須符合土地利用總體規劃的基本要求，并根據土地產權的性質和用途，確定其使用的規模和類型，使其能夠滿足經濟社會發展的需要；（2）可持續性。土地資源的開發利用是一種長期的行為過程，在建設用地的同時要考慮到環境的承載力，不能為了追求速度而破壞生態環境，也不能以犧牲生態為代價，要堅持可持續發展的理念；（3）適應性。在進行土地利用的時候應該結合當地實際的情況以及未來的需求來決定是否適合當前的土地現狀，并且要充分了解到國家的政策與方針，使其適應時代的潮流與趨勢。土地的可行性分析。通過對城市的調查研究，對現有的條件下的土地狀況做出預測，并提出可行的措施建議，以保證今后的土地利用的順利實施。

二、國土空間規劃的方法

國土資源屬于不可再生的自然資源和可建設用地，在進行土地利用總體規劃時，必須充分考慮到土甲二產權的合理配置與利用，并對其未來發展前景作出科學預測。土地利用規劃的原則①經濟性、前瞻性、前瞻性相結合的原則；②地域的廣闊和空間的多向關聯的特點；③協調統一的原則；④統籌兼顧的要求；⑤以人為本的原則；⑥以節約集約型為基礎的原則等。總而言之，在制定土地利用規劃時，要堅持以下幾點：第一，要遵循國家的相關政策，嚴格遵守法律法規，不超越國家標準，不違反社會公德，不損害群眾利益，做到有據可依，有法必依。第二是要根據實際情況，因地制宜，不同區域的差異化，因地制宜，結合當地特色，創造出具有地方文化的新風貌。

1.經濟發展水平在我國的國民經濟發展中，土地資源是不可再生的寶貴財富，也是人類賴以生存的基本條件，所以要合理地利用好這一珍貴的自然資源和空間，使其發揮更大的價值與作用。但是由于人們對土地利用的觀念還不夠強，導致了許多人盲目地追求土地上的開發而忽略了對環境的保護與建設，造成了很多不必要的浪費與破壞。2.人口的增長隨著城市化進程的加快以及城市規模的不斷擴大，越來越多的農村居民選擇到城鎮居住，這就使得耕地面積逐年減少，同時也給國家帶來巨大的經濟損失及社會壓力。為了解決這一問題，我們必須加大力度的進行規劃，使其符合可持續發展的要求；與此同時，還要加強對用地的管理制度，嚴格控制占用的道路、建筑等，提高土地利用率，實現節約集約的目標，還應建立健全的監督機制，通過制定一系列的規章條例，來規范各部門的行為準則，并將這些政策落到實處，從而保證各項工作的順利開展。3.國土空間布局的影響因素。

三、國土空間規劃背景體系下實用性村莊規劃編制

為保證規劃的科學性和合理性，在編制過程中，需遵循以下原則：（1）符合實際情況，結合現實條件因地制宜，根據國家相關政策，因時制宜，充分考慮到村莊的現狀、未來發展，并對其進行分析，以實現規劃的可操作性。（2）堅持實事求是的基本原則，在編制的時候應注意實事求是的思想理念，要立足于當地的經濟社會環境，以人為本，從村民的角度出發，全面推進規劃的有效性與可行性。（3）注重實用功能，兼顧布局的完整性和整體的協調統一。要做到統籌安排，既要滿足土地利用的需求又不能破壞生態環境。

（一）國土空間規劃編制總體思路

結合當前我國國情，國土資源部于2015年1月發布了《關于進一步加強農村土地管理的意見》，該文件的主要內容包括：完善土地利用總體規劃，合理確定建設用地規模，優化布局，提高土地利用率，保護耕地，節約集約，實現集約高效，促進經濟發展。根據上述的相關規定，國土空間規劃的編制要堅持科學性、可持續的原則進行，在滿足基本需求的前提下，盡量減少不必要的投入；在保證質量的基礎上，盡可能降低成本，使其能夠達到預期的目標；同時，也需要對未來的規劃工作提出相應的建議和措施，以便更好地推進各項事業的開展與進步。為了確保國土空間規劃的順利實施，必須嚴格按照國家的法律法規，以保障其具有一定的權威性，并制定詳細的計劃方案，以指導實際的管理工作中的具體操作，從而使其具備可持續性的特點和規律，為以后的國土空間規劃提供參考依據。

（二）土地規劃功能定位

土地利用總體規劃是國家根據各地區的社會經濟發展水平和土地資源狀況，結合區域的自然、生態、環境條件，在滿足土地利用結構與布局的前提下，對土地的利用進行的宏觀指導和調控。在土地利用規劃編制過程中，要充分考慮到當地的實際情況，并依據相關的理論知識，對用地的用途及使用的范圍做出合理地安排與設計，使其符合城市的整體規劃。同時要注意保護耕地，避免水污染，嚴格控制非農業建設占用的土地數量。在編制土地利用專項規劃時，應以科學的態度為基礎，遵循可持續發展的原則來制定，不能盲目地追求速度，而忽視了質量，這樣做的后果是浪費大量的人力物力，也會導致一些不必要的經濟損失；而對于那些已經被破壞的農田等，則應該及時地恢復或者重建，使之成為一個完整的生態系統；此外，還要注重對農村居民點的改造與完善，通過改變原有的面貌來提高其服務功能，從而改善生活的便利性。

（三）總體規劃編制的具體步驟

總體規劃是國家在土地利用總體規劃的基礎上，根據我國的基本國情，以土地利用現狀調查為依據，結合城市建設的需要以及未來發展的方向和目標，制定出的一套具有普遍約束力的、符合實際情況的規劃方案。（1）首先要明確本村的主要經濟來源，其次是確定各產業的比例和布局，最后再通過對各部門的協調配合，最終形成一個科學合理的總體規劃。（2）然后要進行詳細的設計工作，包括道路、排水溝等的設計與布置，還有綠化設施的設置與完善，給村民們提供方便的生活環境。（3）接著就是編制總則，并分步執行，分階段的一步一步完成。在編制過程中，應該注意的是，在編制總則的時候一定要考慮到各個方面，比如說如何安排好每項任務的先后順序，怎樣使每個步驟都能順利地開展下去，又不至于耽誤時間。同時也不能忽略其他的環節可能會發生的影響等。

四、國土空間規劃設計

國土資源是人類社會發展的基礎物質保障，是我國經濟建設的重要支撐,隨著國家對土地的開發利用土地利用問題越來越受到重視,如何科學合理地規劃用地成為一個值得思考的問題。同時，我們也要看到,在實際工作中，土地利用規劃的編制與應用存在很多不足，比如說,在進行土地利用總體規劃時，往往會忽略對區域的劃分和詳細的調查研究，導致出現許多不合理的現象發生，影響了整個規劃的質量和進度。本文結合《國務院關于加強農村改革、實現全面小康目標的若干意見》等文件，并根據國土部門的相關要求，從以下幾個方面分析了現行的土地利用制度的缺陷:一是計劃指標的確定不充分，沒有考慮到未來的可持續發展，造成耕地面積的浪費；二是未將人地關系協調好，未能做到人地和諧相處，不利于人的生活生產,也阻礙著社會主義新鄉村的構建進程。

1.科學性原則在進行土地利用總體規劃時，要以土地利用規劃的基本理論為指導,結合實際情況，制定合理可行的土地利用規劃，使其具有可行性和可操作性。2.協調統一原則在對各區域的土地利用現狀及未來發展趨勢等內容的分析中,要將各個方面的聯系考慮周全，做到統籌兼顧,使各部門之間的關系更加融洽。同時還要注意與其他相關學科的關聯與銜接，如計算機技術的運用和管理，以及綜合利用的能力等等。只有這樣才能保證各行其是，共同進步,實現共贏。3.經濟效益原則:在編制過程中,應充分考慮到建設用地的使用效率，并根據不同的用途確定相應的數量指標，從而達到提高投資收益的目的；另外,還應盡量減少新增建筑，以節約社會資源。總之，要盡可能地將有限的資金投入到更多的項目當中,來獲得最大的利益；最后，還應避免出現重復的現象發生，以免造成不必要的浪費和成本的增加等。

規劃原則：（1）堅持科學發展觀，統籌協調城鄉建設，合理布局，節約用地，保護耕地，嚴格控制高耗能，促進農業生產和農村經濟的可持續健康穏定增長。（2）土地利用總體規劃的編制要以國家相關政策為依據，結合區域實際情況，因地制宜,綜合考慮各方面因素，做到整體與局部的有機統一。（3）土地利用的優化配置要以提高土地產出率為目標，在滿足基本需求的前提下，盡可能減少對環境的影響和破壞，實現資源的有效利用。（4）在進行土地利用的優化設計時，要遵循可持續性的原則、生態性的要求、社會的效益以及經濟的利益等。在保證生態環境的基礎上，盡量降低對現有的自然環境造成的負面影響；同時，還要兼顧周圍居民的生活條件,使其能夠安居樂業。

①科學合理的土地利用總體規劃在進行土地利用的過程中，需要結合實際情況，對土地利用的總目標、近期要求和未來發展的需求等因素，對國家的相關政策、用地的性質以及建設的規模等方面的內容作出全面的考慮和分析,從而制定出符合當前社會經濟的規劃方案。②統籌城鄉規劃，實現區域的可持續利用。在城市的發展中要做到因地制宜，根據當地的自然條件，環境特點，資源狀況，人口分布，交通網絡，基礎設施等，來確定各個功能區的布局與開發，并以此為基礎，來明確各功能區之間的相互關系,進而建立一個完善的協調機制，使各功能分區能夠得到有效的銜接與配合，以保證各功能的發揮最大化。③堅持因地制宜的原則

按照《國土資源劃分與管理辦法》的規定：（1）根據國家經濟發展的需要和區域布局的特點進行分區。（2）依據土地利用的類型不同,將各土區劃分為若干區。（3）在滿足用地需求的前提下，對各區的土地利用現狀及規劃編制工作的要求下,對各分區的土地利用狀況及規劃編制的基本情況，以及建設規模等內容，結合該區域的實際情況，合理地選擇使用技術指標，并確定其是否符合相關的法律法規,從而實現科學的利用規劃。（4）在保證安全的條件下，盡可能地節約成本，使其能夠最大限度的發揮效益。同時也要注意保護耕地，避免造成水污染,并盡量減少對環境的影響；考慮到未來的可持續發展，應將現有的規劃方案和社會的長遠利益相結合，以達到可持續性的目標為目的。最后要注重生態的平衡與可持續的原則來制定相應的規劃設計方案。總而言之，我們應該充分地運用各種手段，來完成好這一任務。

五、結束語

針對自然資源部土地利用總體規劃編制的研究和分析，并結合實際情況，對土地利用現狀進行了詳細的調查、整理和統計，最后通過專家的指導意見，最終確定了土地利用規劃的編制原則，即“四階段法”。根據相關的文獻資料，明確了本項目的基本.概況，并在此基礎.上，針對土地利用的特點及趨勢，提出合理的規劃方案。在了解的過程中，發現存在的問題：（1）本工程的建設規模較大，且布局分散，在設計時，考慮到未來的發展需要，應將各區域的用地面積統－劃分，以滿足今后的交通需求；（2）本項目的規劃范圍較小，且地形起伏大，不利于整體的布置；（3）由于部分鄉鎮的基礎設施不完善，導致施工難度加大，影響進度。所以在以后的實施中，應將重點放在道路的修建與后期維護上，以保證其正常的使用年限。