政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)問題探究

河北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 史晨陽，聶艷秀

一、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的積極影響因素

（一）家庭輔助，提高服務(wù)水平

一方面家庭作為輔助者彌補(bǔ)政府服務(wù)不足。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)主要是針對(duì)“三無”老人、“五保”老人以及失能老人、半失能老人和高齡老人提供服務(wù)。提供的服務(wù)主要有：生活照料服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉、法律援助、文化娛樂、緊急救助等。另一方面家庭作為監(jiān)督者促使提高購買效率。家庭除了作為輔助者發(fā)揮作用之外，還扮演著監(jiān)督者的角色。一方面在服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇上，大部分的老人由于身體的原因并不是自主選擇而是借助子女幫忙挑選服務(wù)機(jī)構(gòu)以及服務(wù)商品[1]。因此家庭要嚴(yán)把這一關(guān)，事前做好調(diào)查，選擇好適合自家老人的機(jī)構(gòu)，不能將照顧老人的責(zé)任全部推給國家和社會(huì)；另一方面在服務(wù)完成后要及時(shí)向老人詢問情況，并將結(jié)果定期向服務(wù)機(jī)構(gòu)或者是政府部門進(jìn)行反饋，監(jiān)督服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)欠缺的方面進(jìn)行改善，監(jiān)督政府部門對(duì)購買居家養(yǎng)老服務(wù)做好績(jī)效評(píng)估，提高供給效率，強(qiáng)化民主治理，履行好政府的責(zé)任[2]。

（二）社會(huì)參與，拓寬資本籌集渠道

從資金層面的社會(huì)資本來看，目前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來源主要是政府財(cái)政撥款，但隨著人口老齡化的不斷加劇，國家的養(yǎng)老任務(wù)越來越重，財(cái)政的負(fù)擔(dān)可想而知。社會(huì)公眾的積極參與不但吸引了大量的社會(huì)資本，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，還有助于企業(yè)積極轉(zhuǎn)型和發(fā)展，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)轉(zhuǎn)型成為養(yǎng)老行業(yè)，促使政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式朝著契約化前進(jìn)[3]。

從關(guān)系層面的社會(huì)資本來看，這個(gè)層面主要論述慈善機(jī)構(gòu)和志愿者的積極作用，慈善機(jī)構(gòu)和志愿者為老人提供無償服務(wù)，慈善機(jī)構(gòu)所聚集的資源和能量很大程度上緩解了政府的財(cái)政壓力，其所實(shí)施的慈善捐贈(zèng)也為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)籌集了部分資金。另外，志愿者團(tuán)體大多數(shù)是愛心人士，他們擁有較高的思想素質(zhì)，不僅可以提供高質(zhì)量的服務(wù)，還有利于宣傳愛老敬老的社會(huì)風(fēng)氣，帶動(dòng)更多的社會(huì)群眾參與到無償服務(wù)中[4]。

（三）媒體宣傳，加強(qiáng)監(jiān)督

媒體功能之一就是宣傳，而且在這一方面發(fā)揮著不可替代的作用。它提供那些與公眾息息相關(guān)的重要新聞，對(duì)偏差和不公行為進(jìn)行曝光來強(qiáng)化社會(huì)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公平公正，施拉姆把它比作為“雷達(dá)功能”。媒介架起了政府和公眾之間的橋梁，有助于將政府出臺(tái)的政策及時(shí)完整地傳遞給公眾，并對(duì)重要方面進(jìn)行解讀和講解[5]。政策實(shí)施前期的宣傳對(duì)于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的前期宣傳工作要做好，幫助人們認(rèn)識(shí)和了解這項(xiàng)政策，引起社會(huì)關(guān)注，促進(jìn)公眾參與。媒體還有一個(gè)重要的作用就是監(jiān)督,政策實(shí)施中后期的監(jiān)督有利于提高服務(wù)效率。媒介對(duì)于服務(wù)商和政府都起到了一定的約束作用，有效的輿論監(jiān)督不僅有助于提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，降低信息不對(duì)稱帶來的逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，還規(guī)范了政府的資金投入及使用效率，防止尋租及腐敗的發(fā)生[6]。

二、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的困境

（一）家庭作用的逐漸弱化

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，人們的養(yǎng)老觀念逐漸發(fā)生變化。計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使得家庭結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)小型化，形成了“421”的人口結(jié)構(gòu)，新一代的獨(dú)生子女將有贍養(yǎng)4位老人的負(fù)擔(dān)。更多的城市家庭老人希望余生能夠自理或者花錢買服務(wù)，而更少地依靠子女；同時(shí)更多年輕人由于工作或者忙于自己的小家也希望政府和社會(huì)組織能夠幫助自己分擔(dān)壓力，愿意掏一部分錢來完成養(yǎng)老任務(wù)。在當(dāng)代，傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老的觀念已被逐漸打破，越來越多的老人并不再為進(jìn)養(yǎng)老院而感到難為情，他們認(rèn)為這是在幫助子女減輕負(fù)擔(dān)，同時(shí)也有寬松的生活環(huán)境；年輕人也不再為父母老了而自己不在身邊的行為而過于愧疚，他們一方面想多掙些錢給父母更好的物質(zhì)生活，一方面也想給父母足夠的生活空間，讓他們安享晚年[7]。

有些家庭傾向于將所有的養(yǎng)老責(zé)任與義務(wù)都推給政府和獲得“補(bǔ)助工資”的贍養(yǎng)人，從而加大政府和贍養(yǎng)人的養(yǎng)老工作量或精神壓力。這對(duì)獲得“補(bǔ)助工資”的贍養(yǎng)人是不公平的，也有違政府購買該項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)的初衷。

（二）社會(huì)公眾參與度不高

因?yàn)檎徺I居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍僅限于“三無”老人、“五保”老人、失能老人、半失能老人和高齡老人，所以對(duì)此項(xiàng)關(guān)注的人群被限制在這些受益人群和家庭成員中，其他社會(huì)群眾對(duì)此項(xiàng)政策的關(guān)注少之又少，因?yàn)樗麄儾⒉荒軓闹蝎@取促使他們參與其中的利益[8]。此外由于老年人結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和異質(zhì)性，政府并沒有完全按照老年人的實(shí)際需求而實(shí)現(xiàn)按需分配，而是根據(jù)理論或者借鑒成功案例評(píng)估出老年人大致需求進(jìn)行供給，大部分社會(huì)公眾也沒有機(jī)會(huì)參與制定的過程。至于反饋過程，沒有參與其中的社會(huì)公眾既不是服務(wù)使用者，也不是服務(wù)購買者，他們更沒有發(fā)言權(quán)，所以現(xiàn)實(shí)中社會(huì)公眾似乎是被此項(xiàng)政策排除在外的“局外人”。

（三）媒體宣傳報(bào)道不及時(shí)

我們獲取信息大部分是依靠媒介傳播，有效的媒介傳播不僅要做到讓公眾了解到信息，還要幫助他們從信息中發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。媒介除了宣傳之外，還有另一個(gè)重要的作用就是引導(dǎo)社會(huì)輿論，將社會(huì)關(guān)注的公共話題轉(zhuǎn)化為政策問題。媒介應(yīng)該是代表民眾發(fā)聲，引起社會(huì)輿論幫助政策朝著公正、公平、合法的方向發(fā)展[9]。

在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中，媒介的作用大部分集中在前期宣傳方面，而中后期的報(bào)道，又存在不及時(shí)不充分不完整的問題。而且宣傳報(bào)道的形式主要是線上，如微信公眾平臺(tái)、微博、自媒體等，線下的宣傳形式和內(nèi)容較少，但是線下的方式相對(duì)來是說更有效。對(duì)于不會(huì)使用智能產(chǎn)品的中老年人來說，很難在線上有效抓住關(guān)鍵信息。很多人表示并不了解這項(xiàng)政策，即使是接受服務(wù)的老人也存在著并不完全了解這項(xiàng)政策的現(xiàn)象，很多人把這項(xiàng)政策視為政府的一項(xiàng)“施舍”，而沒有意識(shí)到這是自己的一項(xiàng)權(quán)利，因此，被視為福利的政府購買服務(wù)并不能得到客觀有效的評(píng)價(jià)[10]。

（四）工作者素質(zhì)有待提高

大部分服務(wù)機(jī)構(gòu)是通過家政服務(wù)公司轉(zhuǎn)型而來甚至是臨時(shí)組建的，服務(wù)工作者也存在不專業(yè)現(xiàn)象，他們大多是文化程度較低、年齡結(jié)構(gòu)較大的離退休者且比較需要資金收入的人。因此他們?cè)谒刭|(zhì)方面存在著一些缺陷，具體表現(xiàn)為：在思想素質(zhì)方面，服務(wù)工作者的責(zé)任感、奉獻(xiàn)精神不強(qiáng)烈，在照顧老人時(shí)缺乏細(xì)心和耐心。不考慮老人的感受、不關(guān)注老人心理健康、不為老人利益考慮甚至虐待老人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在業(yè)務(wù)素質(zhì)方面，服務(wù)工作者大多數(shù)是家政服務(wù)者轉(zhuǎn)型而來，由于沒有受過專業(yè)培訓(xùn)，他們對(duì)養(yǎng)老行業(yè)的專業(yè)知識(shí)和技能還相對(duì)欠缺，只能從事洗衣、做飯、衛(wèi)生打掃等相對(duì)簡(jiǎn)單的工作，直接為老人進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練、心理疏導(dǎo)等服務(wù)。在身體素質(zhì)方面，要求服務(wù)工作者具備強(qiáng)健的身體和充沛的精神。如果服務(wù)工作者在工作期間生病（如感冒），很可能傳染給抵抗力比較弱的老人們。在照顧老人尤其是重度失能老人，勞動(dòng)強(qiáng)度是很大的，他們很大一部分是必須依靠服務(wù)工作者協(xié)助（如翻身），倘若沒有力氣的工作者遇見一位體重較重的老年人，完成這項(xiàng)工作就比較困難，甚至存在安全隱患。除此之外，充沛的精神也是必要的，照顧老人時(shí)如果注意力不集中，老年人的安全也無法保證。

三、優(yōu)化政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策

（一）強(qiáng)化家庭在養(yǎng)老中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)一方面滿足了老人熱衷于在家養(yǎng)老的美好愿景，另一方面也緩解了家庭的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也促進(jìn)了新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。家庭要在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，樹立正確的道德觀，主動(dòng)承擔(dān)起贍養(yǎng)老人的責(zé)任。明確贍養(yǎng)老人不僅是傳統(tǒng)美德而且也是當(dāng)今社會(huì)的法律規(guī)定，即使有特殊原因確實(shí)需要，也要定期給予老人一定的關(guān)懷，做好“精神慰藉”這一工作，不能把父母交給政府就不聞不問。同時(shí)家庭也要做好服務(wù)質(zhì)量反饋的工作，協(xié)助政府購買朝著高效率發(fā)展。家庭始終在養(yǎng)老中扮演著主要的角色，一部缺少“主角”的戲肯定是引不起大家共鳴的[11]。

政府也要完善相關(guān)的法律法規(guī)來加強(qiáng)道德約束。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，也要推廣“家屬照料型”模式，政府發(fā)放“補(bǔ)助工資”時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)明確在家照顧“五類老人”贍養(yǎng)人的責(zé)任與義務(wù)，也要與其他贍養(yǎng)人形成相關(guān)協(xié)議，明確告知他們應(yīng)履行的贍養(yǎng)義務(wù)不能因政府給了三四百元“補(bǔ)助工資”而不存在。若贍養(yǎng)人存在爭(zhēng)議，政府應(yīng)妥善處理，不能發(fā)現(xiàn)有人領(lǐng)取“補(bǔ)助工資”則一發(fā)了之。這樣，才能體現(xiàn)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的善意，又不因此在贍養(yǎng)人之間產(chǎn)生矛盾，不使老人和獲得“補(bǔ)助工資”的贍養(yǎng)人覺得委屈。

（二）發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)和志愿者的作用

社會(huì)公眾之所以參與度不高，很大一部分原因是對(duì)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策不熟悉，而且政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的主要客體雖然是面向全體社會(huì)公眾，但是現(xiàn)在面對(duì)的僅是符合條件的部分老年群體，由于大家變老需要一定的時(shí)間，而政策的制定又有一定的時(shí)效性，所以難免引起全體社會(huì)公眾的高度重視[12]。而且目前的養(yǎng)老任務(wù)繁重，現(xiàn)職工作者生活壓力相對(duì)大，他們也沒有精力和財(cái)力去參與其中；部分大型企業(yè)也由于賦稅壓力較重，沒有額外的資金參與其中。研究表明，參與的社會(huì)組織盈利的只有10%左右，且盈利率只在5%左右，大概50%處于虧損狀態(tài)，40%左右收支能夠持平，因此社會(huì)公眾參與的積極性不高。

社會(huì)參與政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)是未來的必由之路，如何號(hào)召廣大群眾參與進(jìn)來是目前亟須解決的問題。政府要增加經(jīng)費(fèi)投入以幫助社會(huì)組織“立穩(wěn)腳”，使其積極參與到公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)中去，努力給老人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動(dòng)政府購買朝著契約化發(fā)展。除此之外，政府還要利用好慈善機(jī)構(gòu)和志愿者等優(yōu)質(zhì)資源，一方面要肯定他們的貢獻(xiàn)，適當(dāng)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓勵(lì)，另一方面也要幫助他們?cè)谌鐣?huì)范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳，制定相應(yīng)的政策給予支持，號(hào)召廣大人民群眾積極參與慈善活動(dòng)和志愿服務(wù)，讓大家意識(shí)到做慈善不僅是企業(yè)家的責(zé)任，每一個(gè)有能力的人都可以貢獻(xiàn)自己的微薄之力。努力塑造一個(gè)“人人為我，我為人人”的一種民族文化，促進(jìn)慈善事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

（三）利用媒體進(jìn)行有效的宣傳和監(jiān)督

媒介存在的首要任務(wù)是為人民服務(wù)，媒介之所以存在宣傳不及時(shí)的問題，很大一部分原因在于宣傳的方式存在缺陷。互聯(lián)網(wǎng)普及時(shí)代，媒體尤其是自媒體得到了迅速發(fā)展，由此催生出眾多的媒體平臺(tái)與多樣的傳播方式，最常見的主要是文字和視頻。而在宣傳報(bào)道的形式方面，由于電子產(chǎn)品的普及，決定了媒體的宣傳方式主要集中在線上，如微信公眾平臺(tái)、微博、自媒體等，相對(duì)來說線下的宣傳形式和內(nèi)容較少，但恰恰是這種線下面對(duì)面進(jìn)行宣傳的方式更為有效，因?yàn)閷?duì)于不會(huì)使用智能產(chǎn)品的中老年人來說，他們并不能有效地抓住關(guān)鍵信息，線下宣傳可以有效地幫助公眾了解政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)這項(xiàng)政策，讓老人們知道這項(xiàng)政策不是政府的一項(xiàng)恩惠，而是老人們自己的一項(xiàng)權(quán)利，只有清楚了這一點(diǎn)，才能讓受服務(wù)老人在評(píng)價(jià)過程中不帶有感恩的情感色彩，對(duì)政府購買服務(wù)進(jìn)行客觀有效的評(píng)價(jià)，承擔(dān)起監(jiān)督的責(zé)任[13]。

媒體與政府應(yīng)該是一種相互促進(jìn)、相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系。媒介要履行好代表人民進(jìn)行監(jiān)督的義務(wù)，暢通信息渠道，監(jiān)督政府及其官員的廉潔和效率，幫助政府提高在民眾中的公信力，使政府購買養(yǎng)老服務(wù)的效率和質(zhì)量都滿足公眾需求，進(jìn)而贏得公眾理解和支持。

（四）提高政府和服務(wù)商的培訓(xùn)投入

政府要在對(duì)工作者進(jìn)行培訓(xùn)方面提供足夠的資金和政策支持。國家可以選擇直接培訓(xùn)或者由服務(wù)商進(jìn)行培訓(xùn)然后給予補(bǔ)貼，但是直接培訓(xùn)相對(duì)更有效率，直接培訓(xùn)養(yǎng)老服務(wù)人員既解決了服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有多余資金來實(shí)施培訓(xùn)的問題，消除了害怕花了的錢“打水漂”的后顧之憂，又在一定程度上預(yù)防了服務(wù)商“拿錢不辦事”行為的發(fā)生。為使培訓(xùn)結(jié)果和質(zhì)量達(dá)到比較好的狀態(tài)，政府可以與設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)的中高職高校合作，讓高校的專家、教師對(duì)服務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。政府除了要給在職的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)之外，還可以為校企聯(lián)合制定相應(yīng)的政策并提供資金支持，引導(dǎo)具備一定專業(yè)知識(shí)的年輕人參與到服務(wù)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老實(shí)踐中去，不僅給應(yīng)屆畢業(yè)生提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，還給服務(wù)機(jī)構(gòu)招募了大批量的優(yōu)質(zhì)人才，更重要的是節(jié)省了大量的培訓(xùn)資金，這何嘗不是一個(gè)“一舉三得”的方法。

四、結(jié)語

目前，我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)研究仍然處于初級(jí)階段，大部分的研究還停留在政府、服務(wù)承接機(jī)構(gòu)、受服務(wù)老人三個(gè)核心利益相關(guān)者的現(xiàn)存問題及其解決方法的層面。筆者從家庭、社會(huì)組織、媒介和服務(wù)工作者等次要利益相關(guān)者的角度探討了其在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的不足以及如何改進(jìn)，但由于缺乏實(shí)踐調(diào)研，大量理論和數(shù)據(jù)僅依靠查閱文獻(xiàn)，沒有翔實(shí)的數(shù)據(jù)支持，缺乏公信力。