成人中等學歷教育辦學系統的“管辦評分離”實踐研究

李源媛，齊元沂，萬映明

（上海開放大學，上海 200433）

2019年2月，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，其中明確提出要推進教育治理體系和治理能力現代化。教育治理現代化是一個教育治理價值導向樹立、傳播和鞏固的過程，也是一個逐漸覆蓋教育全領域的過程。教育治理的技術路徑和根本任務是明確“管辦評”的職能，推進“管辦評分離”的改革[1]。“管辦評分離”是完善教育治理體系和提升教育治理能力的重要途徑[2]。

隨著在職勞動力受教育水平不斷提升的要求背景下，開放教育在成人教育體系中占有重要的地位，在提高城市平均受教育年限，普及成人學歷教育、推進職業教育和構建終身教育體系中作用日益凸顯[3]，而系統辦學是開放教育辦學的重要特征及核心競爭力。然而，開放教育的系統辦學面臨著很多困境和挑戰。本研究嘗試凝練出“管辦評分離”作為技術路徑的特征和框架，將其運用到開放教育的系統辦學領域中，探索系統辦學中“管辦評分離”的實踐路徑，為系統辦學發展提供新的思路。

一、開放教育系統辦學的困境分析

什么是系統，何為系統辦學？系統在開放教育中占有重要的位置，理解“系統”是理解開放教育的關鍵，“系統”一般是指相互聯系的要素組成的具有特定功能的整體，但是“系統”在開放教育領域中是具有獨特意義和現實價值的辦學網絡，在開放教育領域的話語體系中具有鮮明的獨特性[4]。以開放大學為例，開放大學辦學在教學上實行“統籌規劃、分級辦學、分級管理”的模式，即在國家級、省級、地市級、區縣級開放大學的辦學系統中，各級學校由政府主導舉辦，行政上接受當地教育部門主管，教學業務接受上級開放大學指導，同時具有科層制和二元交叉管理的特點，呈現一種松散的耦合結構[5]。

從教育實踐的角度來看，“開放大學區別于一般的普通高校，它是一個由總校和分校（教學點）組成的辦學系統，總校負責頂層設計，包括專業設置、培養目標、教學設計等；分校負責教學任務的具體落實等，總校與分校有分工，也有合作，共同組成完整的辦學整體”[6]。

隨著開放教育事業的不斷推進，在具體的辦學過程中，各地區的開放大學實現了“系統辦學”的創新，分校（教學點）的主體具備了多樣性的特點，例如國家開放大學與行業合作建設行業學院，江蘇開放大學在工業園區中與企業進行“校企合作”，上海開放大學在打造特色專業，實施校企、行業合作之外，還積極推進與優質民辦教育機構合作。所以，開放教育領域存在一個多社會主體參與的辦學系統，系統辦學（此處為動賓短語）及其形成的辦學系統（此處為名詞）一直是開放教育的獨有特色，在數十年的辦學過程中，為國民經濟的發展作出了重要貢獻。

然而，隨著社會的不斷發展和成人繼續教育事業的持續變革，開放教育的辦學系統面臨著發展中的各種問題：

第一，主體定位存在困境。早在廣播電視大學向開放大學轉型期間，就有研究指出“開放大學是一所高校還是成人高等遠程教育的行政體系？”的問題[4]。無論作為一個學校還是一個教育行政管理機構，如果主體定位不清，將對開放大學及辦學系統的辦學宗旨、目標定位和治理產生影響。

第二，辦學系統建設有待創新。這一問題表現為辦學系統的凝聚力下降。在上海開放大學針對辦學系統的一項調研中指出，“制定激勵計劃”和“重視辦學體系建設工作”分別位于辦學體系建設中最受關心的問題前兩位，辦學體系凝聚力和創新力的重構是新型開放大學的建設面臨的重要挑戰[5]。

第三，辦學系統的辦學質量有待提高。在對開放大學辦學體系的調研中發現，系統中的辦學分校或教學點辦學質量參差不齊，并未形成有效的、標準的教育供給服務。辦學規范和質量標準不清晰是開放大學建設急需破解的難點之一[7]，這也是辦學系統發展面臨最重要的問題。

第四，辦學系統發展面臨外部挑戰，各類全日制高校繼續教育不斷更新升級，職業教育持續發展，商業性教育主體積極提供各種知識課程服務。多樣化的環境中，開放教育的辦學系統面臨著“外患”。

在不斷尋求辦學系統生存價值和功能發揮的驅動下，“管辦評分離”作為一種教育治理的技術路徑，為開放教育的系統辦學建設提供了一種新的發展思路和探索性方案，特別是辦學系統中的多元主體、開放共享、交叉管理的基本特點，為“管辦評分離”實踐提供了合適的“土壤”。

二、開放教育系統辦學的“管辦評分離”技術路徑分析

“管辦評分離”的來源和本質上是改變“管辦評權力”集于政府一身的局面，在教育領域的語境下，教育治理主體可以劃分為政府、學校和社會三種主要“元素”，分別對應“管”“辦”“評”三種主要行為[1]。而“管辦評分離”就是在厘清三種主體關系的前提下，解決“政府如何管、學校如何辦、社會如何評”的技術難題。在已有的理論研究和具體實踐中，管辦評分離被運用到不同類型的教育領域，包括在職業教育領域強調第三方評估的運行和優化[8][9][10]；在高等教育領域，強調第三方評估以外，更加側重管辦評分離的基礎理論來源和邏輯結構[11][12]；在遠程教育領域，從管辦評分離視域下重塑遠程教育治理評估體系等[13]，這為“管辦評分離”在開放教育領域的運用提供了理論借鑒和可行性分析。

無論是不同教育領域的具體運用，還是作為引入第三方評價的理論來源，“管辦評分離”都體現出完善教育治理體系和提升治理能力現代化的技術路徑特色。在已有研究基礎上，結合開放教育特點以及實踐工作經驗，本研究提出了“價值、要素、結構、體系”四位一體的“管辦評分離”技術路徑框架。

開放教育辦學系統的“管辦評分離”技術路徑構建中，辦學系統中“管、辦、評”行為的有效運行依賴目標導向的建立、參與主體的確立、權責關系的確認和制度安排的設計。

目標導向是價值體現，參與主體是核心要素，權責關系是結構體系，制度安排是標準規范，四個方面有機結合，形成一體。

價值——目標導向

“管辦評分離”作為一種技術路徑，是需要建立在一定的教育治理價值和治理目標上，如促進教育公平，豐富教育供給，提高教育效能等價值目標，以及堅持社會主義辦學方向和立德樹人根本任務的價值取向，這些都是教育治理的根本價值引領元素，也是在“管辦評分離”實施過程中的根本目標和原則。

要素——參與主體

教育治理強調多元主體的參與，這要求“管辦評分離”確認參與的主體及其定位和屬性，回答“誰管、誰辦、誰評”和“怎么管、怎么辦、怎么評”的基礎問題，主體的明晰有助于管辦評分離中主體的能動性、自主性和專業性的培養。

結構——權責關系

“管辦評分離”的結構是在確認主體基礎上進一步界定主體間權利、責任、義務間的關系。主體間的權責邊界劃分是推進“管辦評分離”的依據和出發點，有助于不同主體間的溝通、協調與合作，有助于“管辦評”結構的穩定和主體功能的發揮。

體系——制度安排

體系意味著系統，“管辦評分離”體系的運轉依賴于充足的動力和有效的規則。在教育治理價值帶來的動力驅動下，制度安排保證運轉秩序的穩定。同時，制度安排要滿足合理性、科學性和適切性的要求。

三、開放教育辦學系統的“管辦評分離”應用案例研究

本文選取的案例研究對象為具有開放教育系統辦學特征的上海開放大學中專部（即上海市電視中等專業學校、上海開放大學附屬高級中學，三個主體為三塊牌子，一套班子，以下簡稱“上海電中”），應用案例具體闡述“管辦評分離”作為技術路徑在該研究對象辦學系統中的運用。

（一）實踐背景

上海電中由上海開放大學代為管理，是一所具有系統辦學特征的、致力于成人中等學歷教育的學校。隨著社會經濟發展和城市治理政策等多方面的原因，服務外來務工人員及其隨遷子女的上海電中在2016-2021年期間在校生數量上升迅速，從五千余名上升至兩萬余名學生，絕對數量增長了4倍，上海電中及其遍布在上海市各區的近六十所系統分校肩負著兩萬多名學生的管理和教學，這一基礎性背景為辦學系統的有效治理提出了挑戰。

在成人中等學歷教育需求激增的態勢下，上海電中這所學校面臨著以下挑戰。

第一，學校的辦學價值導向問題，包括學校到底要解決城市中哪一類教育問題，要服務哪些求學人群？

第二，學校定位問題。上海電中相對于系統中的六十所分校，作為一所平臺管理型的主體機構，如何“掌舵行船”，引導系統辦學方向？

第三，面對分校辦學類型的多樣性，總校如何有效管理，分校如何持續發展？學生和分校的高度分散和復雜為管理有效性帶來挑戰。上海電中的在校生年齡跨度大、學習基礎不一致、學習目的各異等現狀對系統中分校教學和管理的差異性提出了需求。

第四，如何保證辦學規范、提高教學質量？在系統辦學差異性較大的基礎上，如何保證辦學系統中主體的基本目標和行為一致，實現辦學的規范與質量目標。

（二）“管辦評分離”路徑探索

在大量前期調研工作和理論探索的基礎上，上海電中開始探索開放教育辦學系統的“管辦評分離”技術實踐路徑。

1. 價值：辦學系統的定位與目標

2016年起，上海電中面對超大型城市中“旺盛”的成人中等學歷教育需求，將學校辦學定位在“為具有差異性的城市外來務工人員及其隨遷子女提供適需的高中階段教育”，將辦學目標凝練為“豐富超大型城市教育公共服務供給，促進超大型城市教育公平，實現超大型城市教育均衡”。這既實現了學校價值的特性和差異性，也實現了辦學系統的價值具象化的表達。

2. 要素：辦學系統的主體

2016年，學校在梳理主體角色、定位和職責基礎上進一步確認了系統中本有的“總校”主體和“分校”主體分別履行“管”的職能和“辦”的職能。2019年，隨著辦學系統的不斷發展，根據辦學實際組建的第三方實體組織開始履行“評”的職能，從主體上實現了分離。

基于此，上海電中辦學系統的“管辦評分離”治理體系的結構框架基本得以確立，如圖1所示。

圖1 上海電中辦學系統中的主體

3. 結構：辦學系統的權責

辦學系統中主體的權責邊界劃分是推進“管辦評分離”的依據和出發點，總分校和第三方組織主體權責及職能發揮包括以下內容。

第一，總校主體不直接具體辦學，堅持“平臺型管理機構”的組織定位，權責包括辦學目標的確立，“五統一”教學要求的制定，辦學系統的拓展與建設，學習資源的建設與供給等。總校負責辦學系統的整體定位，賦予合作分校辦學的合法性，進行頂層政策設計以規范系統中的辦學行為，完善制度建設指導系統中的辦學實踐，關注外部環境引領辦學系統的整體發展方向。總校與分校緊密合作，設置分校進入辦學系統的門檻條件，分校退出辦學系統的觸發條件，設計辦學系統分校的考核標準及推進第三方的考核評估等。

第二，分校（教學點）在總校統一指導和授權下開展具體的招生、教學、學生管理等工作，實現辦學與發展的持續平衡。分校在合作辦學的范圍內，總體辦學目標的框架下確定自身個性的辦學定位，實現自主辦學，挖掘自身辦學特色，發展自身的辦學類型；遵守系統內的運轉規則，實現與總校的良性互動。分校的具體行為包括選擇合適的辦學內容與類型，遵守總校教學標準，提供具體的教學服務，接受第三方的考核評估，提出系統建設的反饋意見，解決教學過程中發生的實際問題。

第三，第三方主體的確立依賴“評”的職責發揮，第三方評估實體被賦予系統辦學評估的授權后，獲得獨立于辦學系統中其他主體的第三方“力量”，依據授權和制度建設第三方評估的專業性。第三方實體的具體工作包括主持制定系統的考核標準，實施現場考核工作，對辦學系統中的分校主體提出整改建議，對系統分校主體的淘汰優化給出專業意見，對總校的治理日常提出改進建議。

基于此，上海電中辦學系統的“管辦評分離”治理體系的權責框架基本得以確立，如表1所示。

表1 上海電中辦學系統的的“管辦評分離”的權責框架

4. 體系：“管辦評分離”制度建設

在實踐中，“管辦評分離”技術路徑在辦學系統內的有效運用實則是回答關于主體的“總校如何管、分校如何辦、第三方如何評”問題如下。

總校利用系統性的措施和制度確立治理主體的地位和“管”的職能。在確立教育價值基礎上，總校主體明確學校的辦學地位、辦學目標和平臺型管理方式，然后通過各種文本進行“制度要求”，通過口頭表述和媒體渠道進行“話語推廣”，這些正式和非正式行為彰顯了總校主體在系統治理中的“掌舵”職能，同時也是總校主體強調開放教育在城市社會治理中的功能價值、從而幫助辦學系統獲得更大的生存合理性和話語權。總校主體也通過這些政策文本強化自身的管理職能，例如梳理總結辦學系統的辦學模式類型，制定辦學系統準入和退出標準，主導考評指標體系的設計，規范分校招生宣傳等。總校還依托信息化手段保證教學技術服務，鞏固“管理職能”中的上位權，例如選擇在線學習平臺，推進在線考試模式，建設在線課程資源，更新教務平臺信息系統等。

分校獲得辦學授權后，在總校整體的辦學模式框架下開展辦學，根據不同的辦學類型，制訂各具特色的人才培養方案，明確招生對象，規劃和設計教學課程和教學形式，配備教學團隊和教學基礎設施，制定分校特色的教學和管理制度，確保教學規范和質量，構建學生成長渠道，在總校主體“一校一品”的要求下，打造分校辦學特色；依據考核指標體系進行辦學優化，接受第三方評價的考核和改進建議。實則在具體的辦學過程中，分校需要做到政策執行和個性發展的平衡，辦學投入與持續發展的平衡，辦學規范與社會需求的平衡。

第三方主體職能發揮的前提是考核指標體系。2019年，上海電中總校及第三方主體工作小組原創設計了全國首套成人中等學歷教育系統辦學評價指標體系初稿，并在考評實踐中進行檢驗和完善，實現第三方評價職能發揮有據可依。其次是規范考核流程和程序。根據辦學內容、辦學類型和辦學時間等要素，總校主體確立了考核參加評選的標準，第三方主體制定了前期自查報告的內容和格式要求，做出考核現場流程安排，提出考核結果應用建議和總校辦學系統治理改進建議。

在這個過程中，第三方考核評價專家和工作人員的選擇具有重要作用，在總校的整體規劃下，最終的考核評價專家工作小組成員背景具備了專業性、適切性和多樣性等特點。

（三）總結與反思

“管辦評分離”路徑的探索與實踐，有效促進了上海電中辦學系統的辦學規范和特色建設。辦學定位實現了基礎的教育價值理念，系統體系基本明確總校、分校和第三方三方主體的關系和職責，規范制度基本保證了系統辦學良性發展。

但在具體的實踐中，辦學系統的發展還是存在很多短板，例如總校與分校在有效協同、高效互動方面還存在著很大的進步空間，分校的“個性”辦學目標與辦學系統的整體辦學目標定位的兼容性問題；第三方評價專業性有待持續構建，指標體系有待完善，考核工作流程有待優化；系統實現可持續發展的機制尚不完善，所以，如何使得“管辦評分離”真正落地并推進上海電中辦學系統的治理體系建設和治理能力提升還有待進一步探索。

在這一“管辦評分離”實踐過程中，辦學系統處于一種動態平衡，面對數以千萬計的城市外來務工人員及其隨遷子女，上海電中辦學系統的“管辦評分離”治理是理論探索和實踐不斷完善的過程。這種探索不僅是辦學系統發展和滿足社會需求平衡推動的結果，還是鏈接政府宏觀治理和市場微觀行為的結果。作為一所超大型城市中的“邊緣性”學校，這一辦學系統面臨太多來自一線和基層的訴求和問題，對上海電中特色的“管辦評分離”技術路徑建設提出了更多挑戰。

四、結語

開放教育特色的“管辦評分離”技術路徑沿著“辦學系統價值定位-辦學系統主體確認-辦學系統權責劃分-辦學系統制度建設”主線開展，聚焦“價值、要素、結構、體系”框架重點，細化到“總校，分校，第三方”主體的工作措施，落實到“治理、辦學、評估”的具體行為，特別是辦學模式的建構與歸類，系統進入與退出標準的設立，評估標準的設計等實在的治理結果，為其他具有開放教育特征的教育領域治理提供了參考價值。

“管辦評分離”作為一種教育治理的技術路徑，有其內在的邏輯內涵，與此同時，開放教育的辦學有著多元、開放和系統的特征。本文通過“管辦評分離”內涵特征的分析入手，設計了開放教育系統辦學的“管辦評分離”技術路徑，在新的發展時期下，“管辦評分離”技術路徑在開放教育領域中經過更多探索與優化，可以賦予辦學系統新的發展前景。