農村養老服務發展探析
——以河南省為例

喬金燕

（河南省宏觀經濟研究院社會發展研究所）

養老是個人之憂，更是社會之難。隨著我國進入老齡化社會，養老問題越來越成為全社會關注的焦點。河南省農業人口占總人口的比重較大,又是勞務輸出大省，獨居、空巢、留守老年人比重不斷提高，農村養老形勢相對于城市來說更加突出，農村養老已成為一個讓政府掛心、子女擔心、老人揪心的現實難題。破解農村養老難題，將對完善家庭功能和促進代際和諧、提升社會保障和公共服務能力、全面推進鄉村振興產生深遠影響。

一、河南省農村養老服務發展現狀

近年來，河南省認真貫徹落實黨中央、國務院有關養老服務決策部署，從脫貧攻堅、實現鄉村振興、全面建成小康社會的戰略高度出發，出臺多項政策，采取多種舉措，加快補齊農村養老服務短板，基本形成了以家庭養老為基本方式，以特殊困難老年人為服務保障重點，以互助養老服務為創新方向，面向全體農村老年人不斷拓展服務的發展格局。

（一）農村養老服務法規政策體系不斷健全

河南省高度重視農村養老服務發展工作，修訂出臺了地方性法規《河南省老年人權益保障條例》，先后出臺《河南省實施〈農村五保供養工作條例〉辦法》《河南省特困人員救助供養辦法》《關于切實做好敬老院福利院等民生服務機構和困難群眾冬季取暖保障工作的緊急通知》等文件和金融財稅、人才培養、服務質量等系列配套政策，農村養老服務政策體系日趨完善。

（二）農村老年人養老保障水平有效提升

農村老年人九成以上為家庭養老，河南省實施了發放80歲以上老人高齡津貼，不斷提高全省農村低保對象年人均保障標準、農村特困人員基本生活標準、城鄉居民基礎養老金最低標準，實施困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼，相關補貼的發放加上子女給付的贍養費，使得農村老人養老得到一定保障。

（三）農村養老服務體系初步形成

河南省農村養老服務設施已超過1萬個，其中已建成縣級綜合性社會福利中心100多個，縣級特困供養機構也正在加緊建設中，全面建成投運后將為失能、部分失能特困人員提供專業照護。鄉鎮敬老院提升改造不斷升級，基本實現了對農村特困人員兜底保障。同時，一些鄉村充分利用閑置的學校、廠房、集體房產等資源，依托村級黨組織、村民自治組織、村老年協會等，建設農村互助養老設施（幸福院）8000多個，為農村老年人提供助餐、文體活動等基本養老服務。

（四）農村養老服務模式不斷創新

近年來，全省各地在保障農村高齡、特困、失能、留守老人關愛服務方面積極實踐，探索出了既符合河南省情又具有地方特色的農村養老服務發展新模式，如南陽市的“四集中”模式，周口市太康縣的“五養模式”，信陽市新縣箭廠河鄉的“戴畈養老模式”等，多次得到國家部委肯定和主流媒體宣傳報道。

二、河南省農村養老服務存在的問題

雖然河南省在農村養老服務方面做了大量工作，但與農村養老需求還有一定差距，存在一些困難和亟待解決的問題。

（一）農村養老服務缺乏系統性長遠規劃

一是農村養老尚未作為農村有效治理的重要載體和重要內容列入各級黨委政府重要議事日程，多數地方的養老服務仍是兜底性、救助型的，沒有按照“積極應對人口老齡化國家戰略”、適應鄉村振興戰略需要的高度來進行謀劃，與鄉村振興有效銜接不到位。二是目前的省級國土空間布局規劃和各地的村鎮用地發展規劃都沒有農村養老服務設施專項規劃，缺乏長遠安排。三是農村養老服務政策尚未進行系統整合，與養老服務相關的指導性文件分散于多個部門，組織保障、資金資源等相關制度沒有進行統籌設計，解決農村養老重點難點問題的合力尚未形成。

（二）農村養老服務有效供給不足

由于傳統城鄉二元結構的影響，農村養老服務設施欠賬多，養老服務人才嚴重不足，居家和社區養老短板比較突出。一是供需矛盾較為突出。河南省農村養老機構床位約20萬張，其中約13萬張為特困供養機構床位，多數未對社會老年人開放，總量不足和結構性矛盾并存。二是服務功能較為單一。農村特困供養機構服務水平有限，能自理的特困老人不想來，不能自理的不敢收，社會老年人住不進來，導致床位空置率高。三是養老服務仍然滯后。一些農村幸福院等設施內基本的棋牌娛樂、看書聽戲、練習廣場舞等功能尚不完備，農村老年人特別是大量空巢、留守老年人急需的助餐、助潔、助浴等日間照料服務難以提供，居家巡訪和上門服務更為欠缺。四是人才缺口較大。鄉鎮敬老院工作人員總體配比不足，因沒有穩定的經費保障，導致護理人員流動性大，服務質量不高，更談不上專業化的人才隊伍。

（三）農村養老多元投入機制尚未健全

一是財政投入保障不足。近年來河南省發展農村養老服務體系主要依靠彩票公益金支持，大部分地方缺乏穩定的財政經費保障機制，如農村幸福院等互助養老服務設施只有一次性建設補助資金，缺乏硬件設施維修改造資金和日常運營維護資金；政府購買服務資金沒有剛性制度保障，缺乏長效機制。二是社會資本參與度不高。由于農村養老服務盈利空間有限，社會資本缺乏參與積極性。目前農村養老服務設施大多是公辦公營。三是農村幸福院普遍未找到可持續的運營模式，農村老年人就餐、就醫等問題仍然較為突出。特別是遠郊區在農村養老服務模式系統創新探索方面力度還不夠，制度化的成果還比較少。

（四）農村養老支付能力較低

一是農村養老保障基礎收入較低。農民財產性收入不足，可支配收入較少，據調查，六成農村老年人每月消費支出在300元至1000元之間，現有各類收入收不抵支，且近年來基礎養老金與農村居民人均消費支出的差距越來越大，基本養老服務支付能力較弱。二是老年人的供養直接受子女的經濟收入的影響,缺乏穩定性并且具有一定的風險。三是受孝道文化作用減弱等因素的影響，部分年輕一代責任感不強，一些農村老年人無人照護，精神無所依托，給居家養老帶來困擾。

三、推進河南省農村養老服務發展的對策建議

破解農村養老難題，關鍵在于厘清政府、社會、家庭的分工，促進政府主導、社會參與、家庭贍養三者形成有機整體，讓農村老年人老有所養、住有所居、弱有所扶。

（一）提高政治站位，深刻認識農村養老是事關實現鄉村振興的大事

農村養老問題事關全體農村老年人及其家庭幸福生活，事關農村社會和諧穩定，事關黨在農村執政根基的加強與穩固。推進農村養老服務，是貫徹習近平總書記有關重要指示批示精神的具體體現，是實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要舉措，是實施鄉村振興戰略的重要要求，是堅持以人民為中心、共建共治共享的應有之義。要將農村養老作為鄉村振興戰略的重要內容，納入鄉村振興戰略的實績考核指標，加快補齊農村養老服務短板，全面構建兜底服務、基本服務、普惠服務并存的農村養老服務體系，滿足廣大農村老年人日益增長的美好生活需要。

（二）建立健全農村養老設施網絡

一是要開展農村養老服務設施摸底調查，將養老服務設施配建納入鄉村振興戰略，納入區域經濟社會發展總體規劃以及各類空間性規劃。二是加快縣、鄉、村三級農村養老服務設施建設。以改建或擴建為主，建設縣級特困人員供養服務設施（敬老院），重點加強長期照護功能，增設失能人員生活服務照護單元以及醫療護理、康復服務等醫養結合照護單元。繼續實施鄉鎮敬老院改造提升工程，推動一批鄉鎮敬老院轉型為區域養老服務中心（機構），支持鄉鎮區域性養老服務中心拓展面向社會老年人的全日托養、日間照料、上門服務、老年人能力評估、康復護理等功能。全面推動行政村因地制宜建設日間照料中心、鄰里互助點、農村幸福院、老年活動站等村級養老服務設施，鼓勵與村民服務中心、村衛生室等共建共享、功能融合。推動居家社區養老服務向自然村組延伸，提高養老服務可及性。三是促進醫養結合。積極推進醫療衛生與養老服務的有機融合，努力滿足老人養老、醫療需求。縣、鄉兩級特困供養機構、福利中心可根據服務需求和自身條件，采取協議合作、內設醫療機構、委托運營、與縣鄉醫療機構建立聯合體等方式，提升醫養結合服務能力，鼓勵農村互助養老服務設施與村衛生室毗鄰設置，或建立協議合作醫療服務。四是促進社會養老機構提質增效。聚焦高齡及失能失智老年人長期照護服務的剛性需求，重點扶持發展滿足基本養老服務需求、服務高齡及失能失智老年人的社會化養老機構，培育發展覆蓋農村老年人普惠養老需求的品牌化、連鎖化養老機構，提高養老機構對高齡及失能失智老年人的照護能力。

（三）強化政府支持保障，解決好痛點難點問題

一是要加強組織指導。將農村養老作為農村基層社會治理的重要內容，明確專人負責農村養老服務工作，在有條件的地方成立村級老齡工作或養老服務協會，指導發展互助式養老服務，促進群眾自我管理、自我服務。二是解決好“錢”的問題。落實城鄉居民基本養老保險待遇確定和正常調整機制，適時提高基礎養老金標準。建立政府對農村養老服務的公共財政長效投入機制。逐步提高農村老年人基礎養老金和福利性補貼、津貼標準，增強養老支付能力。完善政府補助、個人(子女)交費、慈善和社會捐助相結合的經費籌措機制。三是解決“地”的問題。鄉鎮政府組織編制鄉鎮國土空間規劃、村莊規劃時，要根據本地實際情況，按照上位國土空間規劃相關要求，落實鄉村地區養老服務設施空間布局和建設標準，在人口聚集地、中心村根據本地養老服務需求規劃養老服務設施。四是解決“房”的問題。秉承“最近就是最親”的居家養老理念，就近選擇老年人集中、距離較近的自然村或村小組來布局，可利用閑置的村委會辦公場所、小學、家族祠堂、村民房屋等作為農村養老服務中心建設場所。五是解決“人”的問題。積極引進、培養并打造適合本地發展的農村養老服務人才隊伍，重點加強管理人員隊伍建設，配齊配強院長。根據服務項目、覆蓋范圍、服務人數等情況，對農村互助性養老服務設施采取增設公益性崗位或政府購買服務方式，配備必要的管理服務人員，優先聘用建檔立卡貧困家庭人員、留守婦女、本地富余勞動力。建立和完善養老護理員職業等級認定和教育培訓制度，出臺完善養老服務從業人員激勵保障政策，建立與崗位績效掛鉤的考核激勵機制，逐步形成一支政治素質硬、文化水平高、管理能力強、富有為老服務情懷的管理服務隊伍。

（四）探索創新農村養老模式

一是有序發展互助式養老服務。建設一批村級鄰里互助點，建立農村留守婦女、低齡老年人為主體的養老服務志愿隊伍，幫扶看護高齡、失能老年人。二是探索加強農村老年人養老資金保障的方式方法。在穩步提高農民基本養老金水平的同時，積極探索推動農民宅基地、鄉村集體土地的權益收益或嘗試以地養老模式用于農村養老服務，切實提高農村老年人的養老服務消費水平。三是鼓勵進城務工人員回鄉創業，參與、發展農村養老服務，鼓勵村民依托自家居住地提供家庭式養老服務。推動養老與鄉村旅游、農產品開發等融合，發展特色養老服務。鼓勵養老基礎設施和生態環境較好的農村地區發展“候鳥養老”、田園養老等模式，吸引城市老年人到農村地區開展短期療養、農業休閑等活動，推動農村養老事業和產業協同發展。四是支持有條件的城鎮養老服務供給商與農村地區開展各類養老服務合作協作，推動體驗消費、異地養老等新型養老消費模式在農村地區的發展壯大以及養老服務品牌化、連鎖化、標準化。

（五）建立農村老年人關愛服務體系

一是大力弘揚傳統美德。把孝道納入和諧社會建設范疇，增強村規民約對家庭贍養義務人的道德約束，發揮孝親敬老典型的示范引導作用。二是發揮村委會對農村留守老年人關愛服務工作的基礎保障作用，建立信息共享和動態管理機制，制定完善農村老年人定期巡訪制度，常態化開展農村留守、困難老年人關愛服務。三是鼓勵公益性社會組織、社會工作者積極參與農村留守老年人關愛服務工作，關注他們的精神狀態和心理需求。四是在切實維護老年人的合法權益、提供更加全面的服務的基礎上，充分發揮能力強、有意愿的鄉賢、能人等在農村養老服務中的作用，提高其參與度，為農村養老貢獻力量。