我國健身休閑產業政策的脆弱性分析與研究

王明偉 吳香芝

（1.中國礦業大學體育學院 江蘇 徐州 221009；2.江蘇師范大學體育學院 江蘇 徐州 221116）

前言

2016年在《關于加快發展健身休閑產業的指導意見》以前，已經有一些體育改革政策、體育產業政策和經濟發展政策中涉及到體育健身休閑產業，并對我國健身休閑產業起到了重要影響作用。到目前為止，我國已經形成了健身休閑種類繁多、經營管理模式多樣、多種項目各具特色的健身休閑產業發展狀態。《體育及相關產業分類（試行）》（2008）規定了體育健身休閑業的經濟代碼,并作為體育產業的一種細分業態確定了下來。但是在相關研究成果中，體育健身休閑產業政策的研究主要分布在體育產業政策或者體育健身休閑產業的研究中，對體育健身休閑產業政策的專門研究很少。分析我國健身休閑業政策發展過程，審視發展特點，正視其自身存在的脆弱性，并提出優化的對策和建議，對優化我國健身休閑業政策體系，完善體育健身休閑產業政策執行過程，優化體育健身休閑產業政策執行效果具有重要實踐價值。

1、健身休閑產業政策發展歷程

1993年推出的《國家體委關于深化體育改革的意見》確定了體育可以通過市場手段發展的思路，對健身休閑產業化的啟動起到了積極影響作用；1995年發布的《體育產業發展綱要》強調了我國發展體育產業的必要性和緊迫性，在當時體育市場發展初期為健身休閑業提供了發展依據和發展方向，并且因此在我國大、中型城市立即掀起一股健身熱的現象，并不斷蔓延到中小城市；《關于加強體育市場管理的通知》（國家體委，1994）和《關于進一步加強體育經營活動管理的通知》（國家體委，1996）都分別規定：“從事體育健身、體育娛樂等體育市場活動的經營主體必須具有相應的資格條件，且必須得到體育行政機構的審批方可開展經營活動”，對我國體育健身休閑市場起到了規范作用。健身休閑產業發展政策發展初期，也是我國健身休閑產業發展的試探期，國家對健身休閑產業保持比較謹慎的發展態度，在政策設計上體現出要放開健身休閑市場，但是又擔心放開過度而采取了嚴格管制的態度。因此設計的政策體現出既鼓勵體育健身休閑產業發展又采取嚴格審批的管理方式。

我國社會主義市場經濟和體育產業化發展到2000年之際，政府對市場的嚴格管制模式開始松動，針對國家對市場管制過多的現象進行了行政改革。隨著2003年《行政許可法》的頒布，小政府大社會的行政管理思路開始在社會主義市場中得到實踐，政府對體育市場的管理方式也得到了轉變。許多體育行政審批項目被取消，其中就包括經營一般體育健身休閑事項的行政審批，健身休閑產業政策相關內容由原來的保守性管制轉變為開放性的寬松管理方式；另一方面，市場介入公共體育服務的政策也充分體現了出來。《全民健身條例》（2009），明確提出公共體育場地可以通過市場手段為人們提供健身休閑服務。《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見》（2010）指出要重點發展健身休閑業。國家“十二五”期間又強調了重視群眾體育和體育公共服務的戰略部署，為健身休閑業的發展開拓了廣闊空間。這些內容在一定程度上都表明國家對健身休閑產業不僅進行簡政放權而且轉向了國家應該對健身休閑產業進行扶持的態度，同時強調了健身休閑業不僅是體育產業發展的重要任務，還是滿足人們的健身需求、解決政府公共體育服務供給不足的重要途徑。

我國體育產業領域長期存在健身休閑服務供給不足和健身休閑消費不足并存的現象，不僅成為我國體育健身休閑產業的瓶頸，而且對我國體育賽事產業和群眾體育參與也產生了阻滯作用。我國對體育公共服務或者群眾體育服務，乃至體育用品業進行的傾斜扶持政策均早于對健身休閑產業的扶持，而從產業發展視角對健身休閑產業進行扶持的政策是在《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見》（2010）之后開始的，隨之《體育產業“十二五”規劃》（2011）提出“要以發展體育健身休閑業為先導，加大扶持力度，完善產業政策體系，實現可持續發展”，之后的體育健身休閑產業才真正得到扶持。健身休閑產業的扶持首先在江蘇得到落實，江蘇省首先開始落實體育產業引導資金，不論是在省級和市級范圍內，均有健身休閑產業項目得到資助。隨后在浙江、北京、上海等地區也開始有健身休閑產業得到扶持發展資金。盡管之前有一些體育產業扶持政策，但是涉及到健身休閑產業的成分相對較少，而主要集中在體育用品和體育賽事領域，健身休閑產業被扶持的力度至今也不及體育用品業和體育賽事產業。

2、健身休閑產業政策特點

我國體育事業開始產業化發展初期，政策對健身休閑產業采取了放開管制并存的態度，然后過渡到放松，接著又采取了扶持的態度。時間節點主要為1993年和1995年的放開政策、2003年的扶持政策、2010年和2014年的扶持政策。1993年國家開始放開體育市場，但是同時又擔心市場混亂而立刻采取了嚴格管制態度。分別在1994年和1996年制定了比較嚴格的管理體育經營活動的政策文件，分別指出各級政府體育行政機關，及中央和地方的體育局或者文體局是體育行政管理機關。在當時的歷史條件下，健身休閑產業經營主體只有經過體育部門批準才可以獲得經營資格。一直到2003年《行政許可法》的出臺后,開始有相關政策文件為體育健身休閑經營活動松綁，除特殊體育項目外，體育健身休閑產業經營的前置審批全部被取消。健身休閑產業得到了前所未有的發展空間，當時全國健身會所和健身休閑度假機構數量一度增多。十來年之后，健身休閑產業進入了發展低谷期，全國大小城市頻繁出現健身休閑會所的倒閉現象。隨后健身休閑產業進入被扶持的階段，主要體現在2010年的 《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見》（國務院辦公廳），提出政府可以通過安排補助資金等方式促進體育產業發展。在之后的《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（國務院，2014），以及為了落實體育產業政策而制定的各種若干政策文件中出現了一些扶持健身休閑產業發展的政策內容。受2020年新冠疫情影響，很多稅費減免政策也輻射到了健身休閑產業。

健身休閑產業政策執行效果在政策初步發展時期和政策轉型階段體現出不穩定的狀態，而在政策扶持階段體現出穩定狀態。政策初步發展時期效果不穩定的主要原因為：首先，是體育市場放開和管制并存，同時面臨著國有體育資本與社會資本的不同運作機制，加上市場體制不夠健全的現實情況，早期相關政策對健身休閑產業的影響作用并不穩定。隨著社會的發展，政府放管服不斷推進、產業發展愈加成熟、經營企業市場規范意識提高，而且出臺了健身休閑產業專門政策，健身休閑產業投資與經營行為愈加科學和理智，健身休閑產業政策執行效果體現出比較穩定的狀態。

3、我國健身休閑業政策的脆弱性

3.1、政策設計的脆弱性

我國健身休閑產業政策的設計在社會主義市場經濟制度確定之后才有所涉及，而且一直到2016年才出臺了一部比較完整的健身休閑產業政策文件。健身休閑產業政策的設計一直附屬在服務業政策、文化娛樂業政策、體育產業政策、群眾體育政策文件中。早期健身休閑產業發展的設計方面，通常是一種鼓勵性態度，缺少具體的落實方案。發展目標的設計也比較模糊，通常因此而難以在實際操作中有效發揮作用。健身休閑產業政策設計的脆弱性是由健身休閑產業在社會發展中的必要性決定的，與我國經濟發展模式和體育事業發展需求密切相關。在以解決溫飽問題和樹立國家國際地位的社會環境下，主要以積累財富為主和獲得競技體育成績為主，體育健身休閑生活并不被鼓勵，也難以設計非常明確的健身休閑產業發展目標和具體的體育健身休閑產業發展模式。而在小康生活和休閑生活方式的提倡過程中，盡管健身休閑受到重視，但是我國體育事業對健身休閑產業發展的要求依然不及競技體育、學校體育和群眾體育。盡管在過去的十多年中，體育產業發展受到高度重視，體育產業發展呼聲高漲，但是健身休閑產業所受到的重視程度都不及賽事產業和體育用品業受到的扶持力度大。因此在長期的健身休閑產業政策的設計過程中，并沒有在相關政策文件內容中體現出較大的分量。我國健身休閑產業政策設計的脆弱性還體現在全國性政策的設計難以適應我國不同地區的社會發展環境和不同健身休閑項目的具體需求。通常情況下，在地方政策的制定過程中，為了節省政策制定成本，依然將健身休閑產業政策的設計與其他政策一并設計，而且也難以對不同項目分別設計。

3.2、政策執行的脆弱性

政策執行是政策發揮作用的關鍵環節，是達到政策目的的必然環節。但是在健身休閑產業政策的執行過程中，常常達不到加快健身休閑產業發展的目的。在健身休閑產業政策初期落實以來，公共體育資源的產業化運作躡手躡腳，系統內部資源的開放和開發始終受到限制。在健身休閑產業政策大幅松綁、相關稅費減免和補貼政策開始落實時，健身休閑產業又出現了盲目投資，導致很多健身休閑企業類型經歷急劇增長又快速跌落的現象。經歷了快速增加和快速倒閉的健身休閑會所盡管已經享受到各種各樣的優惠政策，但是由于場地和人工成本的不斷攀升，多數會所的經濟效益并不理想。保齡球、臺球和高爾夫等健身休閑企業經歷暴漲后的跌落，到目前為止依然萎靡不振。在目前健身休閑產業可以享受來自全民健身、體育產業、服務業、中小企業、創新產業等眾多優惠政策，但是很多優惠最終要落實到地方政府的財政支出，最終因為受地方政府財政能力、經濟發展規劃、地方官員的重視程度等因素的影響而獲得優惠的機會非常少，只有極少數企業能夠獲得。

3.3、政策監管機制的脆弱性

在我國健身休閑產業政策開始初期，也是體育事業通過市場化手段開始的時期，國家為了防止不良市場行為對體育事業的危害而采取了比較嚴格的管理方式。但是由于缺乏監管制度，依然有很多規避政策的行為，一方面體現在體育公共資源不能有效創造價值，也不能充分為人們提供健身休閑服務，另一方面體現在社會資源進入健身休閑市場的門檻過高，很難進入體育健身休閑市場。而在2000年以后，我國體育市場開始大幅度放開，健身休閑經營的前提性審批取消、相關稅率普遍降低，健身休閑產業得到迅速發展。但是由于沒有及時跟進相關的監控措施，出現了盲目投資的現象，最終導致健身休閑服務供給持續上升，而健身休閑企業又持續倒閉共存的現象。而且出現了很多健身休閑企業與消費者之間的糾紛事件，還有一些高危型健身休閑企業的人身傷亡事件。到目前為止，健身休閑市場機制基本健全，健身休閑產業中的各類糾紛的處理方式也有了有效解決的途徑，健身休閑產業進入了被扶持的階段。而在扶持資金的申請和使用方面依然存在監督問題，盡管在2014年之后接連出臺了多部與體育健身休閑產業相關的政策文件，但是地方性配套措施跟進不夠。經過對我國若干地區健身休閑產業扶持資金的調查發現，在健身休閑產業政策扶持方面容易通過規避政策風險產生官商勾結的腐敗現象。在調查過程中還發現在反腐倡廉工作中，由于一些體育行政官員被涉及而導致一些健身休閑產業的財政補貼政策被叫停，出現了相關人員的“怠工”現象。實際上則是政策監督機制不健全，行政執法風險系數偏高而導致的結果。

4、優化我國健身休閑產業政策的建議

4.1、遵循健身休閑產業政策發展規律，有效發揮政策執行效果

在我國健身休閑產業政策的整個發展過程中，在對市場的干預方式、政策效果、政策表現形式等諸多方面體現其發展的規律和特點，同時也客觀反映了在演變過程中的脆弱性。目前健身休閑產業政策受國家經濟、體育強國建設、冬季奧運會等諸多方面的影響而處于快速增加的趨勢。但是健身休閑產業政策的執行效果依然依賴于與之相關的稅費政策文件，以及健全的政策執行監督機制。各級政府在不僅要設計具有執行力的融合性政策文件，還要提高政策執行監督水平，防止健身休閑產業政策腐敗和政策怠工，以達到健身休閑產業政策的良好效果。

4.2、順應健身休閑產業發展環境，滿足健身休閑產業發展需求

健身休閑產業發展是一個逐漸提高的過程，經濟發展水平越高，健身休閑需求越高，市場空間也越大。在設計健身休閑產業政策時，不能刻意拔高健身休閑產業的位置，應該根據各地區的經濟發展水平，設計適合當地經濟發展的健身休閑產業政策。不同的健身休閑產業類型對當地文化、旅游、人口密度、消費偏好等資源的需求程度也不同，要根據健身休閑產業的不同項目需求，與當地其他產業有效融合，有針對性地設計健身休閑產業發展方案。在政策的執行過程中，也應該考慮當地財政能力，根據當地健身休閑產業的實際需求有所為有所不為地落實我國健身休閑產業政策。