鄉村振興戰略中生態治理：理論邏輯、現實困境與行動方略

朱國芬

當前，鄉村振興和生態治理已經成為我國現代農業、農村發展的主題詞、高頻詞。鄉村作為“全面建成小康社會的密碼攜帶者”，良好的生態環境是其振興和繁榮的先決條件和內在要求。工業化、城鎮化的快速推進，在給我國農村經濟社會發展帶來巨大發展空間的同時，也給鄉村社會結構和生態環境帶來了嚴峻的挑戰，環境污染風險日益加大。環境破壞如同附著在我國鄉村肌體上的“毒瘤”和“病灶”，制約著我國美麗鄉村建設的進程。

一、鄉村振興戰略中生態治理的理論邏輯

習近平總書記指出，“要推動鄉村生態振興，堅持綠色發展，加強農村突出環境問題綜合治理……讓良好生態成為鄉村振興支撐點。”實施鄉村振興的前提和關鍵是要采取合理的措施解決農村生態環境問題，基礎和支撐是選擇合理的途徑，建設環境優美、生態宜居的良好生活環境。農業農村現代化的鄉村振興，生態治理是關鍵。

（一）鄉村振興戰略的概念及生態意蘊

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大戰略部署，是新時代解決好“三農”問題的“總抓手”，也是近百年來中國社會探尋鄉村自身價值的當代回應。實施鄉村振興戰略就是要堅持農業農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，進一步調整理順工農、城鄉關系，在要素配置上優先滿足，在資源條件上優先保障，在公共服務上優先安排，加快農業農村經濟發展，加快補齊農村公共服務、基礎設施和信息流通等方面短板，縮小城鄉差距。

1.鄉村振興是一個全領域振興的復合概念。實現鄉村振興歸根到底就是要實現農業農村的現代化，即實現農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。這既是鄉村振興的標志，更是鄉村振興的目標。要實現這個目標，其主旨就必須以綠色發展為導向，在發展鄉村經濟的基礎上，全面提升鄉村文化、治理、生態等在內的發展水平，真正做到農業強、農民富、農村美。其中，生態振興是鄉村振興的重要支撐。生態宜居的美麗鄉村已不再僅僅停留在原有的單一化的“村容整潔”格局，而是要蝶變成以低碳、綠色和可持續為導向的“生產、生活、生態”一體化的全領域復合型“村鎮”，即實現生產場域的低碳發展、生活家園的綠色共建和生態環境的美麗宜居。

2.鄉村振興是一個全方位振興的綜合概念。實現鄉村振興既包括鄉村的經濟、政治、文化的振興，還包括治理體系的創新和生態振興，是一個全方位振興的綜合概念。其中，實現鄉村生態振興，努力打造生態宜居、整潔有序的美麗鄉村，是實現鄉村振興戰略的總要求之一。鄉村經濟產業的壯大、鄉村政治組織的完善、鄉村優秀文化的復興、鄉村振興主體的培育等都與鄉村生態環境的保護和鄉村人居環境的改善息息相關。唯有堅持人與自然和諧共生，堅持綠水青山就是金山銀山，堅持和貫徹綠色發展理念，才能真正解決經濟發展和資源環境之間的矛盾，化解文化繁榮與生態文明的沖突，改善生態治理與社會建設的關系，把生態振興融入經濟、政治、文化、社會發展的各方面和全過程。

3.鄉村振興是一個全要素振興的融合概念。實施鄉村振興戰略，就是要從產業、生態、鄉風、治理、生活等五要素凸現我國鄉村生態文明建設的關鍵和重點，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。鄉村產業興旺本身就蘊含著生態底色，就是要堅持探索中國特色的鄉村綠色可持續發展道路，引導和推動現代循環農業產業體系的形成，保持農村經濟的旺盛發展活力，促進現代生態產業發展，建設生態宜居綠色家園，真正滿足人民群眾對更高品質生活的向往，實現物質財富創造與生態文明建設互融互通。同時，生態文明是鄉風文明的組成部分和重要體現。倡導健康文明的新風尚，培育綠色生活和消費方式，不斷提高鄉村社會的生態文明程度，是繁榮鄉村文化、推進鄉風文明的重要組成部分。另外，農村資源環境和人居環境的良好治理是實現鄉村有效治理的重要內容。打造生態宜居的美麗鄉村必須統籌山水林田湖草系統治理，加強農村突出環境問題的綜合治理，讓良好生態環境成為鄉村振興的支撐點。

（二）實施鄉村振興戰略亟需良好的生態治理

鄉村振興的實現，生態治理是重要內容。治理源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱；現在引申為“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。生態治理指的是運用生態學原理對有害生物與資源進行的宏觀調控和管理。鄉村生態治理是鄉村振興戰略的重要內容，它是滿足農業農村現代化建設的需要、滿足農村經濟發展的需要、滿足農村良好人居環境打造的需要。

1.鄉村生態治理是實施鄉村振興戰略的“切入點”和“突破口”。鄉村振興，生態宜居是關鍵。以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，整合各種資源、動員各方面力量、強化各項舉措開展農村人居生態環境的整治行動，是落實國家鄉村振興戰略規劃，全面提升農村人居環境質量的引擎，也是提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的基礎性和關鍵性要素。

2.鄉村生態治理是實施鄉村振興戰略的“手段”和“路徑”之一。實施鄉村振興戰略，是要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。而作為實施鄉村振興戰略重要任務之一就是要建設生態宜居的現代農村。生態宜居是鄉村振興的重要標志，就是要加強農村資源環境保護，大力改善水電路氣房訊等基礎設施，統籌山水林田湖草保護建設，保護好綠水青山和清新清凈的田園風光。這充分凸現鄉村生態治理在鄉村建設中的重要位置。

3.鄉村生態治理是實施鄉村振興戰略的“關鍵”和“保證”。實施鄉村振興戰略，是加快農業農村現代化、提升億萬農民獲得感幸福感、鞏固黨在農村的執政基礎和實現中華民族偉大復興的必然要求。良好的生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路，根據不同地區自然資源稟賦與經濟發展水平差異，守住生態保護“紅線”，推動鄉村自然資本加快增值，讓良好生態成為鄉村振興的支撐點，實現百姓富、生態美的統一。要建設好、維護好農村良好生態環境，就離不開科學推進對一些鄉村“臟、亂、差”生態環境的綜合整治。

二、鄉村生態治理的現實困境

鄉村生態治理是實施鄉村振興戰略的重要內容，事關農業的綠色發展，事關農村的生態文明、事關農民的長遠福祉，事關美麗中國建設。鄉村是人與自然關系最密切的區域，是生態涵養的主體區，“中國要美，農村必須美，美麗中國要靠美麗鄉村打基礎”，要建設美麗鄉村，統籌山水林田湖草系統治理，加快推行鄉村綠色發展方式，“因地制宜搞好農村人居環境綜合整治，盡快改變農村臟亂差狀況”。因此，加大力度開展鄉村地區的環境治理，解決鄉村生態問題刻不容緩。

鄉村環境的持續改善、生態的不斷優化，生態建設是基礎、前提，生態治理是根本、保障，是實現生態環境可持續發展的唯一選擇。盡管鄉村振興戰略的實施在一定程度上推動了人們對生態保護和環境治理的關注和重視，給鄉村建設中的生態治理創設了良好氛圍，但受城鄉二元結構體制和農民自身環保認知等限制，生態系統本身的復雜性和生態環境問題的嚴峻性，生態治理體制、機制和方法等缺乏創新和深度完善，致使在實踐中出現生態治理的力度和廣度滯后于鄉村經濟發展的速度，許多生態治理目標、任務難以“落地生根”，不同程度地遲滯了生態治理工作的進程、削弱了效果。主要體現為：

（一）農村生態系統的復雜性和生態環境問題的嚴峻性所帶來的治理難度

鄉村生態系統是一個結構復雜、功能多樣的人工、半人工生態系統，由鄉村的人口、環境、生物、建筑、農具、科技和文化等組成生態—經濟—技術復合系統，主要包括鄉村所處的自然環境、鄉村內部環境以及基于此的鄉村生產生活方式三個層面。在鄉村自然生態系統方面，災種多、頻率高、災面廣、災損重的自然災害會對鄉村生態系統造成嚴重破壞和重大損失。在鄉村內部生態環境方面，一些鄉村居民無序建房造成的生態破壞，修路、架橋、建廠、開采礦山等造成村莊周邊環境破壞，亂砍濫伐亂挖造成植被破壞、水土流失等，都會破壞鄉村生態系統。在鄉村生產生活方式方面，一些鄉村生活垃圾、人畜糞便、作物秸稈等“廢物”沒有得到應有的“無害化”處理和“資源化”利用，既造成資源浪費現象，又污染了鄉村生態環境。一些鄉村“系統內”的生活垃圾、畜禽糞便等造成的污染；鄉村“系統外”的作物秸稈、工業“三廢”等造成的污染；農業生產中過量使用化肥、農藥等化學投入品造成的農業面源污染等，形成了點源污染與面源污染共存，生活污染和工業污染疊加，水體污染與土壤污染交錯，生態破壞與環境污染耦合，資源浪費與生態風險繼起。這些嚴峻的污染現實導致了部分鄉村生態治理的艱巨性。

（二）一些地方農村生態綜合整治政策落實不到位導致治理存在障礙

在相當長的一段時期，我國的生態環境綜合整治重點集中在工業點源污染為主，農村生態環境治理一度處于相對松散狀態。黨的十八大以來，有關部門陸續頒布了一系列農村環境保護政策和管理辦法，對各級政府在農業農村環境保護和治理方面做出了較為全面的規定，但由于農村生態環境綜合整治是一項長期艱巨的工程，排污主體責任不明確、治污主體缺失、監測監管能力不足、排污標準與政策法規不完善等問題依然存在。我國農村生態環境綜合整治的長效管理體制不夠完善，監測、處理、獎懲、問責等一系列政策措施落實不夠到位。首先，農村生態綜合整治中的縱向分級、橫向分散的行政體制使得部門、地區之間職能存在交叉、溝通協調機制尚不健全、多頭治理、職責不明、部門“間隔”等問題依然不同程度地存在。其次，一些地方對于公眾參與生態治理的依據、方式、程序等尚未建立起一套明確、細致、有效的制度和法規規范，也缺乏實際可操作性。少數地方業已建成的環保設施，也存在著運行維護職責界限模糊、管護人員不足及資金短缺等問題，使環境綜合整治工作難以奏效。最后，農村環境綜合整治資金主要依靠政府財政投入，一些地方沒有引進市場機制，沒有充分發動群眾、發揮農村居民的積極性。

（三）一些地方農村環境治理的技術、設施不足導致治理效果不夠理想

近年來，隨著鄉村振興戰略的深入實施，國家和地方對農村生態環境治理的高度重視，治理舉措的不斷完善，垃圾分類與存放、垃圾清運與處理、污水管道建設與處理等生態保護設施有了明顯改善。但與鄉村生態環境治理的巨大壓力和龐大需求相比，保障機制不健全、治理資金不足的問題仍然存在。一方面，長效保障機制不夠健全，缺乏強制性、技術性標準、規范和模式，對市場主體的保障和引導不足。如農村治理所需要的鄉鎮和村莊生活垃圾處理技術模式、生活污水處理技術模式、小型畜禽養殖糞便資源化和無害化技術模式、農作物秸稈綜合利用技術模式等都不夠完善，收費機制還不健全。另一方面，一些地方治理資金投入不足，污染治理設施建設投融資渠道單一，資金投入和運行模式以政府財政和村集體補貼為主，社會資本和市場主體參與的投入運營比率不高，遲滯了農村環境治理的市場化進程，一定程度上降低了我國鄉村治理的效率。

（四）一些地方農民生態意識淡薄、認識不深導致治理動力不足

我國農村環境宣教工作相對薄弱，加之隨著大量年輕勞動力外出就業，留守在農村的農民總體文化層次不高，生態意識和環保法制觀念相對淡薄；另外，農民生活物質條件有限，大多數人都埋頭忙于生計，對生態環境保護有時無暇顧及，從而導致在遇到相應問題時一些民眾呈現冷漠態度，遇到政府宣傳或治理工作參與熱情不高，實踐動力不足。在農業生產中，部分群眾追求短期的經濟效益，缺乏專業的技術支持，加上自身意識的缺乏，忽視了社會和生態效益，產生資源浪費和生態破壞。此外，廣大農村地區還存在一些不環保的生產生活消費行為，比如使用不可降解的塑料薄膜和塑料制品、過量施用化肥農藥、生活垃圾隨意丟棄、秸稈焚燒等。

三、破解鄉村生態治理困境之策

黨的十九大報告提出全面實施鄉村振興戰略后，中共中央、國務院出臺了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確指出要加強農村生態環境綜合治理，推進綠色鄉村發展。鄉村生態治理過程是一個漫長艱辛、曲折前進的過程，需要從理念、關系、體制和模式等多方面采取切實有效的措施。

（一）創新鄉村生態治理理念

為鞏固美麗鄉村建設成果，助推美麗中國的實現，在鄉村生態環境治理過程中必須做到治理理念上的與時俱進，不斷提高治理生態環境的效力。如在實踐治理理念的創新上，可以引入第三方治理機構，這樣可有效緩解農村環保資金的不足，同時也可帶來循環經濟、清潔生產、生態農業等先進的治理技術。像在處理秸稈問題上，可為村民提供大型粉碎機，把秸稈粉碎后掩埋到土壤里，這樣既可疏松土質又可使土壤得到充足的養分。在培育科學治理理念上，要不斷提升村民對農村生態環境保護重要性的認知程度。讓村民發揮其主體作用，實現對農村生態環境保護最真切的行動表達。

（二）構建鄉村生態善治體系

鄉村生態治理現代化是突破當下農村生態治理困境的路徑，其最終目標在于實現鄉村生態善治，營造生態宜居的鄉村空間，促進農村經濟社會的可持續發展。善治既是鄉村公共利益最大化的社會管理過程，也是鄉村治理效益最優化的實現邏輯。所謂的鄉村生態善治本質上是生態自治、生態法治和生態德治的有機結合，是“三治合一”的鄉村生態治理體系。生態自治就是積極發揮農村自治組織的生態環境治理作用，引導村民自覺參與農村生態環境保護和治理事務；生態法治就是營造農村生態法治環境，在自治和德治的基礎上加強法治建設，這是健全鄉村生態治理體系的硬性保障；生態德治就是發揮生態道德的引導和約束作用，通過喚醒村民的生態道德意識、培育村民的生態道德情感、規范村民的生態道德行為而實現生態自治。直面當下部分鄉村生態治理難度大、治理障礙多、治理效果不佳、治理動力不足的現實困境，我們必須從善治的角度重新審視中國鄉土社會實際，明確政府、村民及其他社會組織各自的生態責任，遵從生態善治邏輯構建鄉村生態善治關系。

（三）完善鄉村生態治理體制

2015 年9 月21 日，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出：“建立農村環境治理體制機制，引導人民群眾樹立環保意識，完善公眾參與制度。”鄉村生態治理，要健全監督管理體制，完善農村生態環境治理法律體系。首先，建立健全農村環境治理監督機制。農村環境治理過程中，應加快農村生態環境治理監督能力建設，健全以政府為主導、公眾參與的環境治理監督機制，發揮農民主體性作用。政府需要完善環境污染監測體系，從環境污染源入手，對垃圾處理、污水排放、化肥污染等問題定期做好監測和預防。同時，政府應建立健全農村生態環境監督隊伍，培養高水平高素質的農村生態環境監督隊伍。其次，建立健全農村生態環境治理管理體制。加強政府及有關部門對農村生態環境的管理和監督，促使管理形成常態化。建立健全農村生態環境治理的專門機構，盡管在一些農村地區建立了民間環保組織，但發揮作用有限，因此需要建立專門的環保機構，保證農村環境治理正常有序進行，促進農村環境管理體系的完善。最后，完善農村生態環境治理法律體系。從適用性角度出發建立健全農村環境治理法律體系，有針對性制定農村環境污染綜合治理法律，完善相關法律的具體內容，加大對農村環境治理執法力度。同時，要完善對群眾的環境利益補償機制和環境信息公開機制，通過完善農村環境保護法律體系進一步保障農民參與環境治理的權利，從法治層面建立起農村環境治理和保護制度。

（四）探索鄉村生態治理模式

面對日益嚴峻的生態環境問題，我們在治理模式上應有所創新。傳統單一的政府—權力型治理模式和市場機制型治理模式遠不能解決當前比較嚴峻的生態問題。在當下，我們應將我國實際的生態問題與多中心治理的理論相結合，將多中心治理理論引入生態文明建設中，構建一個由政府、市場和社會等多元主體組成的多中心生態治理模式，打造多元共生的生態系統，真正做到全面協調、多中心治理，確保生態文明建設穩步推進。多中心治理模式是對單一主體治理模式的突破和修正，集眾所長，以制度供給、可信承諾和監督三個方面為切入點，構造政府主導、市場和公民共同參與的生態文明建設模式。當然，多中心治理下的主體之間也會存在矛盾沖突，導致治理工作面臨一些新問題。因此，如何充分考慮各主體之間的利益關系，充分發揮各類治理主體優勢，采取相應的管理體制和工作機制，構建多元化、多層次，全方位參與生態治理模式，是在發展中需要進一步推動解決的問題。