防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”背景下受污染耕地風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策探討

汪潔

(浙江省耕地質(zhì)量與肥料管理總站，浙江 杭州 310020)

土壤是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的寶貴自然資源。當(dāng)前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，保護(hù)耕地安全的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務(wù)越來越艱巨[1]。現(xiàn)階段黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)問題，提出要扎緊耕地保護(hù)的“籬笆”，守住1.2億hm2耕地紅線，既要嚴(yán)格防止耕地“非糧化”，又要堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”[2]。而浙江省耕地資源缺乏，耕地總量不足200萬hm2，人均耕地僅0.03 hm2左右[3]。在此形勢(shì)下，每一分耕地都顯得尤其珍貴，加強(qiáng)受污染耕地的風(fēng)險(xiǎn)管控已成為現(xiàn)階段工作的熱點(diǎn)與難點(diǎn)。

1 基本現(xiàn)狀

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視土壤環(huán)境保護(hù)工作。2016年5月國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》[4]，緊緊圍繞讓老百姓“吃得放心”這一核心目標(biāo)，按污染程度將農(nóng)用地進(jìn)行分類管理。2017—2018年，組織開展農(nóng)用地土壤污染狀況詳查[5]，基本掌握了污染狀況，也為耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分奠定了良好基礎(chǔ)[6]。2019年1月國家出臺(tái)《土壤污染防治法》[7]，彌補(bǔ)了法律層面的空缺，特別強(qiáng)化了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)制度，明確了責(zé)任對(duì)象。2020年，隨著國務(wù)院辦公廳分別于9月和11月發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》[9]和《關(guān)于防止耕地“非糧化” 穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》[10]，使受污染耕地風(fēng)險(xiǎn)管控形勢(shì)變得越發(fā)嚴(yán)峻。其中，涉及糧食生產(chǎn)功能區(qū)要全部種植糧食或補(bǔ)充新功能區(qū)保證糧食種植面積不減少，涉及永久基本農(nóng)田則不能調(diào)整為超出農(nóng)田屬性外性質(zhì)的地或補(bǔ)充新農(nóng)田保證質(zhì)量不降低，對(duì)受污染耕地的風(fēng)險(xiǎn)管控提出更高要求。

2 主要問題

2.1 結(jié)構(gòu)調(diào)整遇到矛盾

浙江省“七山二水一分田”的地理特性使得能用于補(bǔ)充耕地的面積少得如大熊貓一般珍貴[11]。屬于糧食生產(chǎn)功能區(qū)及永久基本農(nóng)田性質(zhì)的受污染耕地，其種植結(jié)構(gòu)調(diào)整工作顯得較為困難，尤其是原種植水稻區(qū)治理難度更加突出。既要防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，又要達(dá)到可食用農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)，往往難以找到有效突破口。

2.2 保障措施不夠穩(wěn)固

2018年以來的自上而下的機(jī)構(gòu)改革大潮仍未平息，部分地區(qū)因機(jī)構(gòu)改革、部門調(diào)整、人員調(diào)動(dòng)等系列動(dòng)態(tài)，在工作組織、協(xié)調(diào)、掌握和督促上存在一定程度的弱化趨勢(shì)，難以持續(xù)有效保障農(nóng)用地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)到位。此外，各地污染程度和耕地面積相差較大，資金使用不平衡，個(gè)別地區(qū)資金缺口大。

3 對(duì)策建議

3.1 強(qiáng)化管理，抓實(shí)抓細(xì)各級(jí)責(zé)任落實(shí)

省級(jí)有關(guān)部門和各地地方政府要統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化憂患意識(shí)，堅(jiān)持“市負(fù)總責(zé)，縣具體負(fù)責(zé)”，由一把手負(fù)責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，全面梳理，查漏補(bǔ)缺，突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)作物，高質(zhì)量推進(jìn)工作，形成省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合、屬地為主的整改工作格局。

3.2 主動(dòng)出擊，及時(shí)啟動(dòng)類別劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整

耕地土壤質(zhì)量類別劃分并不是一勞永逸的事情，隨著土地利用性狀變更和土壤環(huán)境質(zhì)量變化情況而變。

3.2.1 關(guān)于新增農(nóng)用地

根據(jù)自然資源部“第三次全國土地利用調(diào)查”土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整農(nóng)用地范圍，并嚴(yán)格按照耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分方案中“詳查范圍外增補(bǔ)單元”的劃分流程實(shí)施。

3.2.2 關(guān)于新增受污染耕地

由于突發(fā)事件導(dǎo)致的新增受污染耕地在確保切斷污染源的條件下，參照農(nóng)用地土壤污染狀況詳查要求，重新開展土壤環(huán)境質(zhì)量狀況評(píng)估，并按類別劃分流程判定所屬類別。

3.2.3 關(guān)于已治理修復(fù)耕地

根據(jù)土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測(cè)結(jié)果，符合安全標(biāo)準(zhǔn)的，原則上調(diào)整為優(yōu)先保護(hù)區(qū)。若有種植主糧作物的，應(yīng)在采取安全利用措施的基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)測(cè)頻率，分別于作物生長(zhǎng)的前、中、后期協(xié)同檢測(cè)，視檢測(cè)結(jié)果調(diào)整安全利用措施，確保作物質(zhì)量安全，盡量避免再次回調(diào)。

3.3 嚴(yán)守紅線，平衡特殊區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整

3.3.1 關(guān)于糧食生產(chǎn)功能區(qū)

按照先補(bǔ)后調(diào)原則進(jìn)行調(diào)整，補(bǔ)入面積不少于調(diào)出面積，質(zhì)量應(yīng)達(dá)到糧食生產(chǎn)功能區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整到位后，縣(市、區(qū))政府按照相關(guān)規(guī)定組織驗(yàn)收，并將驗(yàn)收結(jié)果逐級(jí)上報(bào)省級(jí)備案。對(duì)于未通過補(bǔ)劃審核的區(qū)域，仍保留糧食生產(chǎn)功能區(qū)的功能，直到審核通過，優(yōu)先種植重金屬低積累糧食品種，由當(dāng)?shù)卣饕?fù)責(zé)對(duì)超標(biāo)糧食的專儲(chǔ)專收。

3.3.2 關(guān)于永久基本農(nóng)田

嚴(yán)格按照國家規(guī)定，原則上不改變永久基本農(nóng)田現(xiàn)狀，不調(diào)整為發(fā)展林果業(yè)或挖塘養(yǎng)魚等。因地制宜選擇改種符合要求的非食用作物和經(jīng)濟(jì)作物。

3.4 多措并舉，選用適宜當(dāng)?shù)卣{(diào)整措施

根據(jù)《土壤污染防治法》“誰污染，誰治理”的原則，造成土壤污染的單位或個(gè)人承擔(dān)治理與修復(fù)主體責(zé)任。責(zé)任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個(gè)人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。責(zé)任主體滅失或不明確的，由土地所在地人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任[7]。各縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)形成污染地塊責(zé)任清單，與責(zé)任單位或個(gè)人簽訂承諾書，督導(dǎo)其因地制宜、治用結(jié)合、分類施策，落實(shí)嚴(yán)格管控措施。

3.4.1 集中流轉(zhuǎn)

對(duì)于地塊小、散戶多的地方，建議由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任書，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為責(zé)任主體，深化土地流轉(zhuǎn)與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的有機(jī)結(jié)合，開展村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)承包土地流轉(zhuǎn)，通過轉(zhuǎn)包、入股、合作、租賃等方式，有序推動(dòng)相關(guān)地塊的使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中[12]。

3.4.2 客土改良

對(duì)于高背景值污染地塊，若地勢(shì)低洼且原耕作層不能再利用的，則可以使用客土改良法，獲取優(yōu)質(zhì)土源土方回填，對(duì)污染地塊進(jìn)行改良，覆蓋上無污染清潔土壤，同時(shí)完善排灌設(shè)施，避免再次污染[13]。

3.4.3 產(chǎn)業(yè)補(bǔ)位

結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，將種植結(jié)構(gòu)調(diào)整為瓜、竹、柚、茶等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)加強(qiáng)檢測(cè)，保障安全生產(chǎn)。

3.4.4 土壤調(diào)理

對(duì)于保留種植農(nóng)作物的污染土壤，摸清底數(shù)，根據(jù)污染特點(diǎn)通過選用低積累品種，增施土壤調(diào)理劑、有機(jī)肥等針對(duì)性較強(qiáng)的措施降低土壤重金屬有效性，減少作物對(duì)重金屬的吸收積累，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

3.4.5 專儲(chǔ)專收

監(jiān)測(cè)到超標(biāo)糧食時(shí)，由縣級(jí)政府主導(dǎo)，糧食、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、物價(jià)部門共同確定收購價(jià)格進(jìn)行定點(diǎn)收購，按照“分類儲(chǔ)存、定向銷售、全程監(jiān)管”原則，確保“應(yīng)收盡收”。

3.4.6 加密監(jiān)測(cè)

充分利用各類科研項(xiàng)目和各級(jí)相關(guān)資金，在重點(diǎn)區(qū)域加密布點(diǎn)，密度應(yīng)超過每13.3 hm21個(gè)點(diǎn)，同時(shí)加大檢測(cè)頻率，為及時(shí)調(diào)整措施提供依據(jù)。

3.4.7 退耕休耕

符合條件的污染耕地可實(shí)行退耕休耕模式。利用超積累植物移除土壤中重金屬，配套深翻耕、旋耕開溝、種植豆科綠肥等措施，確保休耕但不棄耕、不拋荒。

3.5 深化治理，加強(qiáng)污染防控減產(chǎn)減排

3.5.1 嚴(yán)格源頭防控

一是嚴(yán)格控制在優(yōu)先保護(hù)類耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等排放重金屬、持久性有機(jī)物和揮發(fā)性有機(jī)物的企業(yè)。現(xiàn)有相關(guān)企業(yè)要采用新技術(shù)、新工藝，實(shí)施提標(biāo)升級(jí)改造。對(duì)工藝技術(shù)落后的企業(yè)責(zé)令其限期整改、轉(zhuǎn)產(chǎn)或搬遷。設(shè)置隔離防護(hù)帶，禁止新、改、擴(kuò)建土壤污染高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)項(xiàng)目，完成防護(hù)帶內(nèi)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)項(xiàng)目的關(guān)停搬遷工作。二是開展耕地土壤污染成因排查與分析。結(jié)合科研院所合作項(xiàng)目、專業(yè)技術(shù)人員研究項(xiàng)目等，選擇典型重度污染區(qū)塊，深入源識(shí)別和源解析研究，以點(diǎn)帶面排查和分析各區(qū)塊污染成因。

3.5.2 持續(xù)末端減排

針對(duì)受污染耕地種植產(chǎn)生的秸稈，采用秸稈能源燃料化、原料化等綜合利用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)秸稈移除和無害化處置。深入實(shí)施肥藥減量增效行動(dòng)，推進(jìn)“肥藥兩制”改革，降低不合理農(nóng)藥、化肥的使用。加強(qiáng)畜禽糞污、沼液、農(nóng)膜、肥藥廢棄包裝物的無害化處理和資源化利用。強(qiáng)化有機(jī)肥質(zhì)量檢測(cè)，嚴(yán)禁重金屬超標(biāo)的有機(jī)肥和沼液施入農(nóng)田。持續(xù)完善生態(tài)攔截溝渠系統(tǒng)。

3.6 規(guī)范有序，完善工作臺(tái)賬系統(tǒng)管理

各縣(市、區(qū))建立相關(guān)工作臺(tái)賬，對(duì)工作推進(jìn)過程中涉及到的政策文件、請(qǐng)示報(bào)告、勘查記錄、經(jīng)費(fèi)撥付、項(xiàng)目實(shí)施等重要書面材料進(jìn)行臺(tái)賬式管理。各市同步建立臺(tái)賬式管理，除屬地臺(tái)賬外還應(yīng)有管理監(jiān)督類資料。

3.7 依托科技，建立分類管控長(zhǎng)效機(jī)制

3.7.1 搭建信息化管理平臺(tái)

依托技術(shù)支撐單位，以高精度的遙感影像為背景，疊加類別劃分相關(guān)的數(shù)據(jù)(包括土壤點(diǎn)位數(shù)據(jù)、農(nóng)產(chǎn)品點(diǎn)位數(shù)據(jù)、詳查單元、污染源信息、耕地質(zhì)量類別)，以及土壤類型、土地利用、作物種植等多源、多專題信息。通過提供便捷的耕地土壤環(huán)境質(zhì)量信息多樣化查詢、匯總統(tǒng)計(jì)與分析功能，以及數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)入庫和更新管理，為耕地土壤環(huán)境質(zhì)量管理提供系統(tǒng)支持。

3.7.2 制定分類管控方案

進(jìn)一步抓實(shí)抓細(xì)受污染耕地安全利用和管控工作，逐步建立受污染耕地分級(jí)、分類、分區(qū)管控體系，提煉推廣先行市典型經(jīng)驗(yàn)做法，構(gòu)建完善可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的分類管控模式，科學(xué)指導(dǎo)全省農(nóng)用地分類保護(hù)、安全利用與管控工作的開展。

3.7.3 建立管控技術(shù)體系

加強(qiáng)治理效果評(píng)價(jià)，總結(jié)提煉一批成本低、效果好、易推廣的治理修復(fù)模式，形成一批適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的邊生產(chǎn)、邊治理、可推廣的農(nóng)田土壤重金屬污染治理模式和示范樣板，為全面開展耕地土壤污染治理與修復(fù)工作提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

3.8 加強(qiáng)培訓(xùn)，提高工作團(tuán)隊(duì)業(yè)務(wù)水平

3.8.1 大規(guī)模普適性培訓(xùn)

召開省級(jí)規(guī)模培訓(xùn)會(huì)，以重點(diǎn)縣的縣級(jí)及以下農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、規(guī)模種植戶、流轉(zhuǎn)承包大戶、相關(guān)農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體為主要培訓(xùn)對(duì)象，輻射帶動(dòng)相關(guān)縣級(jí)部分人群，培訓(xùn)內(nèi)容包括相關(guān)政策講解、措施介紹、工作要求、注意事項(xiàng)、典型交流、答疑解惑等。

3.8.2 多層次針對(duì)性培訓(xùn)

一是市、縣級(jí)相關(guān)專技人員做好對(duì)基層農(nóng)技人員的培訓(xùn)與省、部級(jí)要求的傳達(dá)；二是基層農(nóng)技人員做好對(duì)各類農(nóng)戶、責(zé)任主體的培訓(xùn)和督導(dǎo)；三是省級(jí)專家團(tuán)隊(duì)結(jié)合日常基層服務(wù)活動(dòng)對(duì)口幫扶重點(diǎn)難點(diǎn)地區(qū)。

3.9 加大投入，統(tǒng)籌整合財(cái)政資金使用

充分合理利用好已撥付的中央資金。中央資金短缺的地區(qū)可充分發(fā)揮中央和省級(jí)土壤污染防治、耕地保護(hù)補(bǔ)助等專項(xiàng)資金的引導(dǎo)作用，加大地方財(cái)政配套力度，結(jié)合安全利用各類項(xiàng)目，聯(lián)合專家團(tuán)隊(duì)，融合科研院校資源等統(tǒng)籌合理安排。