競爭性采購裝備合同監管創新方法體系之（四）
——焦點附加法

楊建強 任意 汪婭 李思 劉勝通

引言

隨著我國社會主義市場經濟體制不斷完善和裝備建設軍民融合深度發展，裝備采購合同的權威性、規范性、約束性日益凸顯，合同訂立履行和監管水平直接影響我軍裝備建設的質量和效益。2018年合同監管運行機制建立運行，2022年軍隊裝備采購合同監督管理暫行規定正式發布，對合同監管力量體系進行了全面重塑，增強了裝備采購合同監管的獨立性有效性。

目前裝備采購領域絕大部分采取的都是競爭性采購方式，而競爭性采購的具體表現形式多種多樣，如實物競標、方案競標、科研訂購一體化招標、競爭性談判等等。不同形式的競爭性采購的合同履行特點各有不同，產生的問題和難點也各不相同，這就給軍事代表的合同監管工作提出了挑戰。

1 競爭性采購裝備合同監管創新方法體系簡介

針對當前軍事代表在競爭性采購裝備合同監管工作中存在的問題和難點，經過調研、分析、總結和比較借鑒，課題組緊貼任務實際創造性的提出了15種單項監管方法（追溯歷史法、狀態核查法、能力評估法、焦點附加法、動態更替法、多項選擇法、節點激勵法、聯合監管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結算法、交叉評價法）和5 種系統監管方法（分級監管法、分類監管法、分階段監管法、分層次監管法、分模式監管法）構建的合同監管創新方法體系，確保了以質量為核心的合同監管工作的創新開展。本文介紹單項監管方法之焦點附加法。

2 焦點附加法的提出背景

目前競爭性采購兩種典型類型為分階段和分層次競爭。分階段競爭性采購最常見的為科研和訂購兩種，科研監管和訂購監管要求各有不同，對于經歷不同策略競爭擇優過程的合同監管又各有特點。

對于科研采購，一般有以下四種策略：

策略1：競爭擇優后確定唯一的中標單位直接簽訂科研合同；

策略2：競爭擇優后確定多家中標單位同時簽訂科研合同，技術狀態要求統型；

策略3：競爭擇優后確定多家中標單位同時簽訂科研合同或僅簽訂研制協議，在正式研制階段多家中標單位也開展全過程競爭，根據競爭結果允許最后淘汰或變更研制合同層級（如由研制系統變為僅研制部分配套）；

策略4：競爭擇優后確定多家中標單位簽訂科研合同的同時，又確定一定數量的非中標單位作為跟研單位。

對于訂購采購，一般有以下四種策略：

策略1：新產品競爭擇優后先進行科研鑒定再簽訂購合同；

策略2：新產品競爭擇優后技術狀態確認完直接簽訂購合同；

策略3：對已鑒定定型產品進行競爭性談判后直接簽訂購合同；

策略4：對軍選民用產品競爭擇優后稍加改進技術狀態確認或成熟貨架產品競爭擇優后直接簽訂購合同。

表1 給出了不同階段不同競爭采購策略下合同監管總體狀況。

分層次競爭性采購一般可分為系統、分系統、單體及以下（設備、部件組件、元器件、原材料）三個層次，對應的合同為軍方直簽合同和配套合同，合同監管工作各有特點。而對于總體單位組織的配套產品競爭性采購，軍事代表還要根據合同或上級要求監督總體單位組織的競爭擇優過程，這項工作實際上是上級賦予總體監管軍代室的臨時任務。參照裝備采購部門組織的招投標過程開展，配套監管軍代室(若有)一般不參與。競爭擇優結束并簽訂合同后，配套監管軍代室才介入開展合同監管；若無監管軍代室，則由總體監管軍代室按供方管理。表2 給出了不同層級合同監管總體狀況。

表1 不同階段合同監管總體狀況

以上只是分階段和分層次兩種競爭性采購類型下的合同監管總體狀況，具體監管時因實際情況不同而狀況不同。而不同類型的競爭性采購參與主體（如國企、研究所、民企）和不同特點的采購裝備（如不同專業、不同用戶、不同狀態），合同監管工作實際開展時具體問題又各有差異。

冰層與閘門牢固結凍后，當氣溫升高時，閘門將受到靜冰壓力影響；當水位升降時，冰層會產生上抬力或下拉力，特別是兩種力同時反復發生時，將導致閘門產生變形，閘墩產生裂縫。每當冬季來臨，我國北方寒冷地區的水庫都存在冰壓力對閘門產生破壞的現象。所以必須采取防冰措施，以盡量避免和減少閘門前的冰壓力，確保閘門安全越冬。

作為軍事代表合同監管工作開展的依據，合同監管協議對于以上具體問題的出現如何去解決一般沒有特殊的約定。目前合同監管協議大多是通用模板，監管工作事項內容描述都是標準框架類用語，相關監管工作要求的協議條款沒有針對性，對于實際遇到的問題，委托方想要提出的監管工作具體要求和受委托方想要提出的監管工作具體建議無法體現。監管協議往往最終流于形式，很難有效指導合同監管工作有效開展。

3 焦點附加法的設計思路

基于以上考慮，有必要在開展合同監管工作之前進行深度策劃和風險評估，在監管協議中明確注明需關注的地方，用于解決競爭性采購合同監管重點不突出問題。

方法內容：按照合同監管準備階段識別的合同監管風險、監管重點、監管難點等焦點問題，形成合同監管工作焦點庫，以附加焦點內容條款的形式，在監管協議中明確需開展的具體工作內容。

開展方式：在正式合同監管協議形成前，合同監管委托方和受委托方均對合同監管工作進行充分評估，雙方充分溝通后達成一致，形成書面的監管協議內容。

開展時機：簽訂監管協議時。

4 焦點附加法的實施流程

可分為匯總焦點問題、確定監管內容、協議雙方溝通、形成附加條款、簽署監管協議五個步驟。

匯總焦點問題：從監管任務背景、裝備具體情況、合同條款內容等方面，梳理并匯總合同監管風險、監管重點、監管難點等焦點問題，形成焦點問題庫。

提出監管內容：根據匯總的焦點問題，提出相應的監管工作內容。

表2 不同層級合同監管總體狀況

協議雙方溝通：委托方和受委托方就合同監管中存在的焦點問題及雙方提出的監管工作內容進行溝通。

形成附加條款：根據溝通的結果，形成監管協議附加焦點條款，在協議內容中作為單獨的章節，比如：（1）根據統型工作要求，產品需要滿足如下：xx 系統接口需滿足xx 標準的要求，xx設備需采用xx 廠家的xx 型號產品，xx軟件操作界面需按照xx 的統型方案設計結果；（2）根據評審通過的設計方案，核心器件xx 需同時進行國產化替代，可有以下x 種備選方案：xxx、xxx；（3）和競標階段相比，檢驗項目xx 若條件不具備，經評審后可采用以下等效方法：xxx；(4)為確保最終用戶的使用體驗感，不同批次產品需關注xx 指標、xx 指標的質量一致性差異，并在質量證明書中注明；（5）根據產品的既定用途，需關注以下xx、xx指標實戰化邊界條件的滿足情況；（6）根據以往交付情況，需對產能受限的配套產品xx、xx的進度控制工作采取應對措施；等等。

簽署監管協議：委托方和受委托方在監管協議上簽字并蓋章。

5 需要注意的問題

該方法可在合同監管準備階段實施追溯歷史法、狀態核查法、能力評估法的基礎上應用，經過前三種方法的實施，可充分暴露合同監管風險和可能存在的問題，成為焦點條款的形成依據。對于受委托方，在合同監管準備階段確定的可接受的監管任務，分析其風險、重難點、棘手點等焦點問題，提出相應的監管工作處理建議；對于委托方，分析總體合同監管任務的特點和要求，分解到需委托的配套監管任務中的焦點問題，提出相應的配套監管工作具體要求。雙方溝通后，在符合合同監管相關規定和原則的前提下，將這些問題和應對措施顯性化，既突出了合同監管工作的重點，也規范了合同監管工作開展，同時也是從工作程序上對委托方和受委托方的保護。

6 結論

作為競爭性采購裝備合同監管創新方法體系的第四種單項監管特性方法，焦點附加法適用于合同監管準備階段。此方法的運用可以在識別監管風險的基礎上，通過規范監管協議的簽訂，有效監督風險管控措施落實，從而提高合同監管質效。