政策執行審計綜述

薛鑫

當前，國防和軍隊改革不斷深化，軍隊黨風廉政建設和反腐敗斗爭扎實推進，軍事經濟資源配置和管理要求越來越高，對軍隊審計工作提出了新的更高標準。在軍隊政策執行過程中，為防止權力被濫用或異化為少數人謀利的工具，必須對政策執行情況及政策目標的實現進行監督和檢查。另外，政策執行是實現管理職能的關鍵環節，政策的執行效果直接關系到軍事經濟的健康運行軍隊戰斗力的提高。因此，政策執行審計是一個不容忽視的重要領域。

一、軍隊關于政策執行審計的研究

軍隊政策對軍事資源使用具有導向性作用，如何使得這些政策執行能夠真真切切提升軍事資源使用效果，是當前審計工作面臨的巨大挑戰。

（一）軍隊政策執行審計的關注點

一是政策傳遞環節。合理嚴謹的審計工作實施過程才會產生高質量的審計結果，因此加上審計過程非常有必要。在審計工作開展過程中，內容覆蓋面較為廣泛，也受到許多因素的影響，但重點關注的應是政策的執行和實施過程。

二是政策傳導機制。從政策執行實踐看，影響政策效果的原因往往既不是政策本身的不合理，也不是各部門執行走樣，而是政策發生作用的機制條件不完全具備、傳導過程中存在障礙。因此，在政策執行審計中，要全面分析政策的作用機制和傳導機制，明確傳導機制相關環節及其相互關聯性(特別是利益關聯性)。只有掌握了政策傳導的因果關系，才能發現傳導(特別是利益傳導)上的阻隔，提出科學合理的對策與建議。

三是政策間的協調性。政策執行審計要研究多項政策間的相互關系，結合實際情況具體研究分析多項政策間互相支撐、協調或相互矛盾、不協調的具體原因，為健全完善相關政策找到思路。

（二）軍隊政策執行審計特點

一是相對性。軍隊在進行政策制定審計時，還根據有關軍事政策、制度、法規和標準，對某項或某幾項軍事政策進行審計?？梢?，其審計評價不可能具有超然的客觀性，且自始至終存在一定程度的相對性。政策措施跟蹤審計需要審計人員在深入理解政策內涵的基礎上，跳出傳統審計思維框架，制定科學有效的實施方案。但是在實踐過程中，因政策措施跟蹤審計對象較為抽象，涉及的部門廣、內容多，容易存在審前調查不充分、深度不夠的問題，造成審計重點不突出。主要體現在對政策的目的和意義未充分把握，調查內容、方法以及收集資料存在隨意性和盲目性，未對政策落實涉及部門的職責、具體措施、業務流程等特點特征進行仔細研究，造成審計實施方案制定不科學，審計目標、審計步驟和審計方法不明確，不能有效指導審計具體實施。

二是時效性。一項新政策的探索實踐，盡管在出臺之前有關部門已經進行了詳細的調查論證，但仍需要審計跟進監督政策落實情況，評估政策執行，防止部門權益政策化，為政策制定者提供客觀有效的建議。對于影響軍隊建設的熱點、難點問題，一旦有關政策頒布實施，審計機構只有在第一時間跟進，及時發現傾向性、苗頭性問題，及時提出有效的對策建議，政策執行審計才有意義。

三是持續性。政策執行情況審計目標、審計范圍、審計內容、審計方式等都會根據政策執行階段的深入而有所調整變化，前一階段是后一階段的基礎，后一階段是對前一階段審計成果和審計整改情況的檢查，也是對新一階段政策執行情況的新的持續監督和評價。依照中央政策的目標和效果作為評價相關的依據是我軍審計部門的基本職責，也能體現出軍隊工作的有法可依、有章可循。一項政策從制定到貫徹到評估效果，往往需要很長的時間過程才能完成，在審計決策中，無論是在政策醞釀過程還是政策制定完成后的過程，都建立在有限的視角，基于有限的審計資源，更多的是以當下的實際情況選定評價依據，在審計結果的相關評估上也難以避免會有較大的篇幅和空間局限性。這些特點是由于軍事政策審計的風險性所決定的。

二、國內關于政策執行審計的研究

（一）政策執行審計的必要性

劉家義指出，國家治理中一個不可或缺的部分就是國家審計，國家審計實際上就是一個內生的“免疫系統”。審計機關進行政策執行審計，可以促進國家治理，可以重新將審計的功能進行認識與定位，可以更好的將審計工作進行提升，履行審計的監督職能。蘇孜、何延平指出，政策執行審計主要有三個方面的目標，第一是使得國家政策能夠得以順利執行并能夠取得預期的政策效果，第二是使政策更具有科學性和協調性，第三是通過政策執行審計的手段，切實發揮審計的免疫功能。馮均科指出，政策執行審計可以全面促進政府履行公共受托經濟責任?，F階段，我國應充分利用好政策執行審計的方法，使得相關的政策能夠得到有效的落實。葛夢彬指出，通過政策執行審計的實踐，可以提高國家治理水平，這也是當前國家審計的新要求，政策執行審計可以有效保障國家治理的水平。

（二）政策執行審計內容與審計方法

牛靜指出，政策執行審計的一個誤區就是僅關注相關落實部門采取了哪些行動進行落實，以及落實的成效，忽視了政策落實情況中審查出的問題，以及這些問題是否存在違法違規、偏離政策預期等事實。王慧認為，在政策執行審計中，具體的審計重點和審計內容應視政策措施的不同而不同，不能一刀切，而應根據政策的特點制定符合的審計計劃。王慧指出，政策落實情況應深入分析政策的特點，根據政策的特點因地制宜的列明審計內容，整體應注意對國家經濟發展的影響。蘇孜、何延平指出，在政策執行審計中，“政策-項目-資金”應當作為審計的主線，政策落實的具體體現歸結到底還是要看配套項目的建設成果、資金的運用能力，因此政策執行審計的內容還是應當以具體的項目和資金為審計對象。

徐震認為，在政策執行審計中，應當根據定量分析需要的數據搜尋審計證據，但是也不能完全忽略定性分析，應當根據定性分析，判斷審計項目的性質。在這個過程中，可以主要采用問卷調查法與大數據分析法，全面細致的評價相關部門對政策的落實情況。王慧指出，在政策執行審計中，應當綜合運用各種方法，例如座談訪問法、問卷調查法、詢問法等等，同時還可以在一定程度上借鑒績效審計的方法。在審計過程中，不僅可以采用現場審計的方法，還可以采用非現場的方式進行審計，這樣可以大大減少人力資源投入。朱智鴻指出，現階段政策執行審計中，應當運用新手段新技術，才能適應現階段的審計項目的特點。

（三）政策執行審計實踐中的問題與對策

齊序波指出，目前我國政策落實情況中還存在一些問題，比如說審計方法比較傳統，缺乏對政策本身的審計，不夠重視政策執行績效的審計。針對相關的問題，齊序波還指出，可以通過合理進行政策執行績效的評價、客觀的評估政策本身等方式解決。李莉認為，根據我國政策落實跟蹤審計現階段的實踐來看，應當要盡快制定政策執行審計的辦法，只有這樣才能更好的促進政策落實跟蹤審計的實踐開展。嚴暢認為，我國政策落實跟蹤審計的實踐項目現階段開展的數量還不多，在審計過程中還存在一些普遍存在的問題，比如說審計人員的能力不夠完全匹配等等。審計機關可以參考政策績效評估方面的經驗，并積極探索有效的審計方式方法來解決這些問題。李莉認為，根據我國政策落實跟蹤審計現階段的實踐來看，應當要盡快制定政策執行審計的辦法，只有這樣才能更好的促進政策落實跟蹤審計的實踐開展。尹樹偉認為，政策執行審計中，審計人員應做到以下幾個方面：審計結果正反結合、審計方式條塊結合、審計期間長短結合、審計內容粗細結合、審計原則剛柔結合。付明明指出，現階段政策執行審計中，還存在審計機關思想落后，人手不夠、上下協調不夠暢通等問題，應從培養審計人才、加強審計質量，打通上下級交流渠道入手。

三、國外關于政策執行審計的研究

（一）政策執行審計的必要性

David·M·Walker 指出，通過政策執行審計的實踐，審計機關可以根據本次審計的情況，審計發現的問題，為政府制定決策提供一定的建議，國家審計可以促進政府決策的科學性。WILLIAM N，DUNN 指出，政策執行審計的實踐中，可以進一步促進公共服務的提供，可以使公共政策落實的質量和效率都有進一步的提升。Kamil、Omoteso 認為，通過對政策落實情況進行跟蹤審計，可以使那些之前不被重視的問題重新被重視起來，通過法律等手段給問題更好的解決對策。政策執行審計可以使得各個利益群體行動起來，可以檢查出政策在運行中存在的一些阻礙因素，幫助國家查找政策在實際落實中存在的問題及問題的成因。通過對問題成因的分析，促進下一步的政策完善。對政策落實情況跟蹤進行審計，可以促進政策的完善。

（二）政策執行審計的方法

美國審計署指出，政策執行審計在審計方法上十分豐富，可以多種審計方法共用，比如說一次性與多次連續相結合進行審計，定時定點與不定期相結合進行審計。如果政策的落實具有明顯時效性，在進行跟蹤審計時，就應當注意及時性。若落實情況本身具有明顯的階段性，那么在進行審計計劃時，就一定要考慮審計的階段性。Nancy·Shulock和Steve·Boilard 發現美國在對SCHIP政策進行跟蹤審計時，采取了一種有特色的審計方法，這種審計方法類似于回訪法，發現使用這種方法可以更好的落實相關的審計建議，使得政策可以更高效的落實，并針對修改后的政策進行二次審計、三次審計等等。

（三）政策執行審計的現狀

美國審計署進行了一次關于傳染病防治能力的政策執行審計，對該項政策的落實情況進行了檢查。在審計實踐中，主要將審計的重點放在了政策的協同性、對傳染病的應急處理能力、相關部門的協調程度以及相關的信息建設系統等方面。該項目政策執行審計為期4 年，在這期間，美國審計署一共對公眾發布了10 多份的審計報告和4 份證詞，指出了本次審計實踐中的一些問題，比如說審計整改與問責機制仍須加強，對政策實施部門的監督仍須進一步加強等。

2011 年，法國審計院強化了審計法院在對于公共政策的作用和影響，并在2013年出版了年度公開審計報告，共計收錄了十多份有關政策評估的調查結果，涉及到了醫療衛生、高等教育、行業援助、就業計劃等等多方面領域，進一步明確了法國審計員對于“公共政策評估”具有相關的職責。

四、對已有研究的評述和思考

通過對上述文獻的閱讀和分析發現，國外很早就開始針對國家政策開展審計評價，并且在美國，開展公共政策審計的最主要方式就是執行審計，因此國外對于政策執行審計的研究，主要是針對具體的審計項目來探究審計技術和方法上的優化以提高審計效率，或者是分析審計質量、審計效率與眾多因素的關系等內容，而且由于其實踐經驗豐富，目前的研究較少把關注點集中在如何構建系統化的審計管理框架這一問題上。

在國內政策制度審計概念出現的幾年間，有部分學者對政策執行審計領域進行了重點關注，但是還可以從其他角度來進一步研究這一課題。

（一）審計管理體系方面。近幾年關于政策執行審計的研究大多出自于審計機關的審計實務人員，經過對這些文獻的閱讀后我們發現，這些研究更多是分析審計實踐中存在的問題，然后針對具體情況提出解決思路和方法，較少有對審計管理問題的關注，沒有形成系統化的審計管理體系。

（二）政策跟蹤方面。目前關于政策執行審計的研究，對于該項目的后續跟蹤階段關注不足，政策制度審計的一大特點就是需要在政策執行的全過程中做到實時矯正和關注，如果缺乏后續跟蹤階段的審計投入，那么就同其他審計項目沒有本質區別，也難以通過該項目達到服務于國家和軍隊治理這一目標。

（三）審計實施方面。目前對于這一項目的研究盡管提到了其覆蓋面廣、審計重點難點難以把握這一情況，但是從政策上和實際操作上的應對方法仍顯不足，實踐上仍舊需要更加細化的規定。

（四）政策評價方面。目前的研究中，普遍認為政策執行審計需要關注政策執行過程中發現的問題以及潛在的制度障礙，揭示問題背后的原因，推進政策落地。但是審計管理中，在效果評價時缺乏對于制度機制的評價和對于政策貫徹落實情況的評價的區分，往往把二者一概而論，難以分析問題產生的根本原因。

（五）審計成果方面。目前對于這一項目的研究，很多文獻仍舊認為審計成果應當體現在審計問題整改上，然而從效益上來說，這一項目應該更加關注政策貫徹落實過程中對問題的預防和糾正，要達到的目的是保證政策的有效實施、推進政策落地，因此審計成果的體現往往與最終的政策執行情況更為密切，防患于未然才是這一審計項目的初衷所在。