行政機關引導“互聯網+”背景下環境保護多元化治理機制

華北電力大學 周逸飛

2013年召開的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，進一步構建生態文明制度，強調市場在配置資源中的決定性作用，進一步推進第三方參與環境問題治理，建立健全生態治理的市場化機制，以政府投資為基礎吸引社會資本的投入。2015年國務院發布的《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》明確要求，發揮企業的主體作用，大力推進社會經濟各領域與互聯網的深度融合，轉變政府服務模式。將互聯網與環境保護融合是順應時代潮流之舉，企業和社會公眾依托互聯網平臺參與環境治理，形成多元化的治理機制。值得注意的是，正確處理政府與市場的關系，在環境治理方面更加需要政府發揮引導作用，保障多元化治理機制的運行和發展。

一、“互聯網+”背景下多元化治理機制的構建需要行政機關引導

作為公共事務治理的新策略、解決公共問題的新機制，多元化治理機制中多元治理主體(包括公共部門、企業、社會組織和個人)在資源與利益相互依賴的基礎上共同參與決策[1]。從當前我國的實踐情況來看，環境保護多元化治理機制以企業為主體，同時也包括社會組織和公眾的共同參與，環保部門在大多數情況下并不是具體實施的主體，因而一些地方政府認為自身并不需要在其中發揮作用，曲解了“政府職能轉變”的本意。但是不管市場怎樣發展，其自身的逐利性和功能的局限性都決定了在環境治理過程中單純依靠市場發揮作用是不可行的。在市場不足以應對環境保護問題時，就需要行政機關發揮自身職能，對其進行引導。市場自身的局限性并不是政府進行引導的主要原因，由于環境問題的日益尖銳化,公眾環境意識的覺醒和民間環保組織的推動迫使政府有所作為[2]。從政府承擔的社會責任出發，政府不單是實施公權力的主體，也負擔著維護公共利益的社會責任[3]，因此，政府天然應當在環境問題的治理過程中發揮作用。我國的基本經濟制度也要求行政機關發揮引導作用，在社會主義市場經濟體制中市場發揮著巨大甚至是決定性的作用，但是其正常運轉離不開行政機關提供的基本條件，當多元化治理機制陷入市場自身存在的自發性、盲目性和滯后性等問題中時，就必然需要行政機關發揮引導作用。

隨著互聯網技術的發展，企業、社會組織和公眾對社會治理的各個方面都有了不同程度的參與。在環境保護領域，越來越多的企業看到了承擔社會責任對企業自身帶來的正面影響，以螞蟻集團發起的“螞蟻森林”互聯網公益造林項目為例，根據世界自然保護聯盟IUCN發布的數據顯示，截至2020年9月26日，“螞蟻森林”項目造林總數達到2.23億棵，與此相對應的是，“螞蟻森林”參與用戶超5.5億，其所創造的生態系統生產總值預計達到111.8億元人民幣。從上述數據不難看出，企業在積極參與環境治理、承擔社會責任的過程中也提高了用戶和社會公眾對其的認可。社會公眾只需要通過手機在相關App上進行簡單的操作，就可以在互聯網上種植虛擬的“樹”，再通過企業主體螞蟻集團、社會公益組織和其他企業合作在現實中種下對應的實體樹。公眾參與環境保護是環境利益主體多元化的反映，是社會主義民主政治的體現，也是可持續發展觀的當然要求[4]。2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》首次以專章形式對信息公開和公眾參與作出了規定，2015年7月環境保護部通過了《環境保護公眾參與辦法》，以部門規章的形式進一步對公眾參與作出了規定，穩步推進和保障公眾更好地參與環境保護工作。但是互聯網環保項目存在參與主體與實施主體不同、參與主體監督職能缺失等問題，現有“互聯網+”背景下環境保護多元化治理機制還不夠完善，亟待政府引導。

二、行政機關引導“互聯網+”背景下環境保護多元化治理機制的實踐現狀—以“螞蟻森林”項目為例

（一）地方政府引導社會環境保護項目進入本地區

傳統的公益項目中，捐贈人、公益組織、受捐贈人是常見的主體，但是當前互聯網環境保護項目涉及的主體有了極大的拓展，除了上述常見的三類群體外，還包括個人用戶、贊助企業和政府機構等主體的參與[5]。在“螞蟻森林”項目早期實施過程中，由主要捐贈主體螞蟻金服、中國綠化基金會和政府機構內蒙古林業廳自主決定在特定區域—阿拉善盟開展公益造林試點。地方政府因自身職能要求需要提供更多的環境公共物品，同時多數地方政府又存在較大的債務壓力，導致無法實現自身職能。多元化治理機制下的環境保護項目中實施主體多為企業和社會公益組織，地方政府應積極引導社會環境保護項目進入本地區，進而化解環境治理資金瓶頸，在不增加政府債務的基礎上實現生態治理職能和環境目標的雙贏。我國區域發展的不均衡和生態環境問題的區域性特征，使得統籌區域經濟發展和解決各地區生態環境問題難度較大，這就需要地方政府的創造性執行，提供必要的制度保障[6]。相較于傳統公益項目，多元化治理機制下的環境保護項目依托互聯網平臺，能夠及時、有效地將項目信息共享給社會公眾及政府機構，地方政府在結合本地區環境保護痛點問題的基礎上，通過對共享信息進行高效的整合、分析，決定是否引導特定環境保護項目進入本地區。

（二）政府內部多部門協調配合，高效引導多元化治理

生態治理工程是一項系統工程,涉及環保、農業、林業、牧業、糧食、旅游、國土、財稅、水利、扶貧、鄉鎮、同級政府、企業等諸多機構和部門，需要統籌規劃、協調配合, 才能確保工程的順利開展[7]。以“螞蟻森林”公益造林項目為例，金融、稅務、財政、發改等部門負責造林綠化資金的提供和支持；國土部門在整個項目的實施過程中同樣起到了極大的作用，在統籌規劃的基礎上合理對造林綠化用地進行安排，厘清造林地塊的權屬問題，避免發生土地糾紛；鐵路、交通、城建、水利等部門也要在本部門范圍內做好綠化規劃，將綠化用地的潛力充分挖掘出來，確保完成本部門責任內的造林任務；文化、宣傳部門要加大對多元化治理機制下環境治理成果的宣傳，利用好互聯網載體，提高全社會環境保護意識，推動社會公眾積極參與到環境治理工作中來。但是，各個部門的利益都有其獨特性，因此，如何協調各個部門的利益沖突，真正做到部門間的有效配合尤為重要。有些地方政府在治理生態過程中,各部門分工明確、界限分明,但在政績考核指揮棒下,由于部門分工不同而導致不同部門行政人員只管自己范圍內的事務,置其他部門的相關事務于不顧,從而形成部門壁壘嚴重[8]。對于地區政府來說，引入“螞蟻森林”公益造林項目，在完成本地區綠化指標的同時，還能解決項目所在區域貧困農民增收難的問題，以達到建立政績的目的。而對于項目所在地區的林草局而言，負擔著最大的責任和工作量，但是這些一線實施部門缺乏必要的資金，權利與義務極不平衡，難免會導致多部門配合效率低下，使環境保護項目的實施陷入被動的困境中。

環境保護的跨部門性決定了環境保護工作必須要求多部門協調配合、各司其職，只有地方政府多部門形成合力，才能高效引導多元化治理。因此，必須要明確各部門在多元化治理機制內的職能，合理分擔環境保護職責，做到多部門聯動，有效配合、相互協助。其次，必須嚴格規范各部門的行政行為，通過法律明確規定相關部門的協助義務，在必要時強制其配合其他部門進行職責內的作為。環境治理往往還具有跨區域的性質，當面臨需要多個地方政府協調解決時，就要求建立跨區域環境治理機制，為促進多方治理環境保護工作提供平臺。

（三）建立健全環境治理質量監管制度

在生態環境治理體系中,政府專業化環境監管機構仍然是多元化治理的核心,完善兼顧“科學、政治、法律”的環境監管體系,同時健全市場運行和社會參與機制,才能使生態環境治理體系有效運轉[9]。

互聯網背景下多元化主體參與的環境保護項目有一個非常顯著的特點，即參與主體和實施主體錯位。在“螞蟻森林”項目中，用戶只需要在日常生活中進行低碳減排行為便可在手機端的“螞蟻森林”獲得對應的“綠色能量”，積累足夠多的“綠色能量”即能種下一棵虛擬的樹。而項目的實際實施主體既不是基數眾多的用戶，也不是項目的發起主體螞蟻金服公司，林業主管部門在向螞蟻金服和中國綠化基金會進行項目申報后，將引入的項目再通過招投標的方式決定最終的項目實施單位。與傳統環境保護項目不同，“螞蟻森林”的參與主體與具體實施主體并不一致，甚至可以說沒有任何聯系，那么如何保障參與主體用戶以及捐贈企業的監督權力，就要求政府完善環境治理質量監管制度。一是要對項目實施單位制定嚴格的準入條件，在招投標過程中對項目承包企業進行嚴格的審核。政府應將環境保護項目的具體內容和要求告知相關企業，由企業據此制作相應的項目計劃書并交給林業主管部門，由林業主管部門委托專業的第三方機構對項目計劃書進行審核。二是要對項目實施情況進行全流程監督，以金塔縣2020年“螞蟻森林”項目為例，在項目竣工后，委托國家林業和草原局西北調查規劃設計院作為獨立第三方審核機構，對項目實施后3年內的林木成活率進行核查，除監督審查林木的成活率外，具體的驗收內容還包括實際造林面積和株數。環境保護項目的監督具有時間跨度性，例如，綠化造林的跟蹤調查工作一般以三年為標準，在項目實施完成后，林業主管部門可以自行管理也可以委托專業機構開展撫育管理，工作，做好除草、防火、病蟲害防治等治理措施。當出現極端自然天氣等不可抗力因素時，要及時做好項目的補植補造工作，保證樹木的實際存活率。

建立健全環境治理質量監管機制要充分利用好互聯網平臺，互聯網的即時性、互動性和個體參與性使得全方位監督成為可能。政府要積極構建信息共享平臺，做到監督信息的公開化及透明化。信息共享平臺能為各監督主體提供即時、高質量的監督信息，以確保監督行為是在對所有情況熟知并認真考量后作出的，有利于提升監督行為的科學性[10]。與傳統的監督方式不同，借助信息共享平臺能保障監督行為的有效性，所有上傳至互聯網的信息都會留下具體的痕跡，使片面監督和低效監督的問題得到了很好的解決。但是，無論何種監督方式，政府都應保障監督信息獲取的完整性，將項目實施前監督、項目實施中監督及事后監督都囊括進質量監管機制內。

充分發揮社會公眾的力量。依托互聯網載體，基數眾多的參與用戶只需通過身邊的移動設備就能即時獲取信息，并且實時表達自身對監督情況的反饋。在大數據時代，任何人的聲音都可以被聽到，公眾個體的意見權得到了有效保障。促進環境治理與互聯網的結合是社會發展的必然結果，二者的結合必將有效提升政府的環境治理能力[11]。環境治理現代化作為一項公共事務，其第一要素是人，即公眾[12]。公眾廣泛而有效地參與應貫穿環境治理的每一個環節，人民群眾日益增長的美好生活的需要也使得公眾要求參與環境治理的呼聲前所未有的高漲，環境治理問題歸根到底要落實到每一個具體的個體之上。

三、結語

環境為人們的生存和發展提供了必要的條件，環境問題直接影響著人們生產生活的方方面面，政府在履行生態治理職能時，必須承擔起應盡的社會責任，從長遠的角度為公眾謀求利益。在環境問題日益嚴峻的當下，傳統的環境治理機制已不足以應對新的情況和新的變化，互聯網技術的飛速發展為環境保護多元化治理機制的構建提供了前所未有的機遇，同時也不可避免地帶來了新的挑戰。政府引導“互聯網+”背景下環境保護多元化治理機制勢在必行，不僅要加強對各主體參與環境治理的引導，更要從多層次、多領域為多元化治理機制的構建提供制度保障，不斷提升自我職能的實現水平，引導多元化治理機制充分發揮作用，為我國環境治理找到一劑新時代良方。