財政對維護金融穩定的重要性

劉尚希

本文從財政與金融在支持經濟發展過程中發揮的不同作用說起，探討了財政是國家治理的基礎、金融是現代經濟的基礎等問題，認為財政在維護金融穩定上發揮著基礎性作用，討論了西方主要發達國家的財政是如何維護金融穩定的，并對我國財政在支持金融穩定方面提出政策建議。

財政是國家治理的基礎，金融是現代經濟的基礎

財政和金融，都涉及多個政府部門。金融本身涉及政府和市場的關系。財政是國家治理的基礎，包括財政部門，但不限于財政部門，譬如稅收屬于財政的范疇，自然也屬于國家治理的基礎之列。財政發揮基礎性作用，不僅僅是在某一個層面，而是整體性、全局性的國家治理，這意味著財政也是金融治理的基礎。

財政是整個社會的血液，與每一個社會細胞相關聯。每一個社會個體、每一個家庭、各個企業，也都是社會的細胞，都與財政收支和財政政策緊密相連，所以，財政是社會有機體的血液，如果沒有了財政，社會有機體就會分崩離析。金融是經濟的血液，整個現代經濟的有效運轉、持續穩定，毫無疑問都離不開金融。在市場經濟條件下，貨幣是第一推動力。金融是現代經濟的血液，故而可以說金融是現代經濟的核心，離開了貨幣和融資，經濟細胞就會凋亡，整個經濟也會死亡。財政是整個社會的血液，因此也是金融的血液，財政一收一支都在推動貨幣流轉和金融運行。財政作為國家治理的基礎，是整個社會的血液，社會的穩定、發展建立在財政穩定、可持續的基礎上。

財政和金融是互補的關系，但是處于不同的層次。財政是社會穩定、經濟穩定以及政權穩定的基礎，發揮著不可替代的作用。而金融對經濟的穩定是前置性的。金融作為現代經濟的核心，對經濟的穩定發揮著基礎性、牽引性作用。經濟危機往往是金融危機觸發的。從互補關系來考量，財政和金融相互支撐，共同為整個經濟社會的發展發揮穩定作用。財政政策涉及整個社會，調節經濟，也事關民生，比如政府提供公共服務就屬于民生范疇，為老百姓遮風擋雨。而金融的作用更多是在經濟方面，比如怎樣才能更好地促進融資、保障流動性、防止通貨膨脹，這些都是通過運用貨幣政策來實現的。

財政在維護金融穩定上發揮著基礎性作用

財政在維護金融穩定方面發揮著基礎性作用，主要體現在三個方面：第一，財政通過定價基準來穩定資本市場。比如希望了解美國貨幣政策效果如何，可以通過觀察10年期國債收益率曲線的波動來實現。由此可見，國債收益率曲線不僅是資本市場的風向標，也是整個資本市場的定價基準，因為國債是無風險資產，同時也是理想的流動性工具，資本市場需要無風險資產作為定價基準。第二，通過買賣國債來調節貨幣供應。貨幣供應是非常重要的金融操作之一，在美國等發達市場國家，通過在公開市場上買賣國債來調節貨幣供應量和宏觀流動性，從這個意義上來考量，財政對金融的穩定發揮著基礎性作用。我國的情況有所不同，很少通過直接買賣國債來調節貨幣供應，不過即便如此，國債在資本市場的運作、貨幣政策的操作上，仍然發揮著不可或缺的作用。第三，財政在金融救援方面發揮著兜底作用。從金融救援的角度來看，金融出了問題最終需要財政兜底。比如2008年美國出現了金融危機，不得不對金融機構進行救援，在救援方案獲得國會批準后，政府動用納稅人的錢，也就是運用財政資金來進行救援。除上述三個方面，財政也會關注非金融企業風險的金融化，在避免風險鏈條的蔓延方面，可以從源頭上發揮作用。

非金融企業風險的金融化

金融風險不僅僅反映在金融部門，金融風險的發源可能會在實體經濟領域。非金融企業的資產負債表如果出了問題，毫無疑問相關風險會轉移到金融機構，導致金融機構的風險增大，甚至可能衍生出系統性金融風險。比如一些地產企業資產負債表惡化，由于地產公司持有大量的銀行貸款，非金融企業的債務對應金融機構的資產，風險就會沿著資產負債表轉移，金融機構資產風險上升。很明顯，不良貸款的增加會對金融穩定構成威脅。而要對地產公司采取措施，往往離不開地方財政。

又比如房貸的“斷供”問題，業主買的是期房，房子沒到手，部分業主選擇“斷供”，這些都是源自金融之外的風險，又會延伸至金融領域金融機構，要對此進行有效防范，避免產生連鎖反應，威脅金融穩定。在這種情況下，地方政府的各個部門要進行協調、處理，需要財政支持。只有在金融風險發生前就從源頭上避免轉化蔓延才是關鍵所在。

風險的源頭在居民、在企業，監管部門往往力所不逮。從源頭從風險演化從風險控制的角度來分析，可以將風險理解為一個鏈條，避免風險鏈條的蔓延，財政可以從源頭上發揮作用。需要指出的是，地方財政狀況、地方投融資平臺運營情況，與金融密切相關，財政的健康狀況對金融的穩定發揮著重要作用。

西方主要發達國家的財政如何維護金融穩定

第一，在技術層面可采取的方法眾多，比如通過國債做好資本市場的基礎設施建設，讓資本市場實現良好的運轉，具體內容前文已有提及。第二，從政策層面考量，可以通過財政政策去維護經濟的穩定、社會的穩定，從而實現金融的穩定。從穩經濟來實現穩金融，這一點很關鍵。第三，通過對市場金融風險系統化、公共化過程的監管來實現穩金融。從國外經驗來看，財政對金融的監管職責有法律作為依據。不過在我們國家，財政對金融監管的作用相對薄弱，財政監管主要體現在對國有金融機構的財務監管，以及對國有金融資本的監管上。而在整體性、宏觀性的金融監管方面，我國財政發揮的作用并沒有發達國家那樣明顯。英國的情況是由財政來主導金融監管，負責金融法律體系和對金融監管機構進行再監管，金融監管機構與企業之間出現沖突，財政負責協調。

我國財政在支持金融穩定方面的政策建議

金融穩定立法非常重要，可以明確風險責任主體，從源頭上防范化解金融風險。具體可分為兩個層面：一個是市場層面的風險，由金融機構自行承擔；二是公共風險，超出了市場層面的金融風險就變成了公共風險，責任主體在政府。由此可見，要把微觀的市場金融風險和宏觀的公共性的金融風險進行區分，對應不同的責任主體，這一點相當關鍵。一旦責任主體發生錯位，本來應該由金融機構承擔的風險，轉為由政府承擔，這可能會產生逆向選擇和道德風險，進而可能導致風險不斷積累。風險是不斷演化的，要防范化解金融風險，首先需要分清風險演化過程中的不同風險責任主體，主體是金融機構還是政府，二者如何協同，這是金融穩定的一個大前提。政府的大包大攬，并不能實現金融的健康和穩定。

將金融風險責任主體在政府與市場之間進行界定之后，接下來要對政府部門之間，以及各部門的職責做出明確規定。比如在防范金融風險實現金融穩定的過程中，要對財政部門、央行、銀保監會、證監會以及發改委等部門之間的職責做出具體規定，避免在金融風險演化過程中出現要么大家都在等，要么一擁而上的局面。

中央與地方之間也存在責任主體的問題，也需要從法律進行界定，此外消費者也是金融風險的責任主體。比如消費者購買金融產品，需要承擔相應的風險，如果消費者沒有風險意識，那么會給政府帶來巨大的壓力。金融投資的風險意識在逐步增強，但是如何能讓老百姓對金融風險有更深的認知，則需要進行廣泛而深入的宣傳。消費者在做重要的金融產品購買決策之前，需要充分了解產品可能面臨的風險，也就是說相關金融機構在出售金融產品，需要對風險進行充分的揭示，要讓金融產品可能蘊含的風險高度透明化，金融機構這方面的責任要履行到位。如果責任履行不到位，風險不透明，消費者稀里糊涂地購買了產品，收益可能未達預期或者出問題，會引發群體性事件。金融活動涉及的利益相關者人數眾多，包括機構和個人，那么就需要從利益的角度去考慮相關各方所應當承擔的金融風險，首先要明確責任主體，在主體明確的前提下再把相關責任進行細化，并對責任履行情況進行有效監督。如果責任不清楚，監督也會失效，有可能會放大金融風險。金融風險是不斷衍生的，不斷轉化的，市場風險可以系統化、公共化，而系統性風險、公共風險也可以在市場內部化，一旦形成相互強化的循環機制，就會爆發金融危機。通過法律的實施細則來明確各類主體在不同風險情景下的風險責任，是實現宏觀審慎管理的關鍵。缺失風險情景的原則性規定往往是無效的。

此外，理順地方財政與金融之間的關系對于財政發揮支持金融穩定的作用大有裨益。金融究竟如何去支持地方的經濟發展、支持地方的投融資活動，也不能僅僅從金融機構自身和短期的角度來考慮，因為財政、經濟、金融是相互循環貫通的。無論是金融風險還是財政風險，都無法設置一個明確的風險隔離墻，因為風險都是可以無形穿越的，貼上標志，也不能杜絕相互滲透。從資產負債表來看，財政、金融和企業是相互嵌入的，無法劃斷。有鑒于此，對于金融風險、財政風險要有一個整體性的認識框架，不能把金融風險、財政風險當成兩個獨立的事情，按照“各掃門前雪”的方式來處理。這樣做表面上看似各負其責，其實很容易產生隱性的“以鄰為壑”，導致財政風險金融化，或者金融風險財政化，最終的結果會導致財政金融風險相互放大。要將財政金融關系當成一個整體的問題去對待，相互協同、相互配合，如此一來就能實現整體的穩定，財政的穩定，金融的穩定也就內在其中了。