《金融穩定法》立法中的三個基本問題

肖京

2022年7月14日國辦公布的《國務院2022年度立法工作計劃》中已明確確定提請全國人大常委會審議《金融穩定法》草案。這標志著我國《金融穩定法》的立法工作取得了重大進展，已經進入新階段。本文認為，為確保《金融穩定法》立法進程的順利推進，亟須對其中的三個關鍵性問題予以進一步明確。

在當前復雜的國內國際背景下，金融安全與金融穩定問題尤為重要，中央對此也高度重視。習近平總書記在第五次全國金融工作會議上明確指出，“金融安全是國家安全的重要組成部分”，把金融安全上升到國家安全的高度，充分體現了中央對金融工作的高度重視。維護金融穩定與安全，防范金融風險，尤其是確保不發生系統性金融風險，是我國金融工作的重要任務。2022年4月6日，中國人民銀行網站發布了《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案征求意見稿》），并向社會各界公開征求意見。2022年7月14日國務院辦公廳公布的《國務院2022年度立法工作計劃》中已經明確確定提請全國人大常委會審議《金融穩定法》草案。這標志著我國《金融穩定法》的立法工作取得了重大進展，已經進入新階段。可以合理預見，接下來有關部門將會進一步加快《金融穩定法》的立法進程。考慮到《金融穩定法》的內容涉及的領域十分廣泛，立法協調難度大，為確保《金融穩定法》立法進程的順利推進，亟須對其中的三個關鍵性問題予以進一步明確。

對《金融穩定法》立法的必要性與可行性進行更加充分的論證

《金融穩定法》立法首先需要面對的問題就是立法的必要性與可行性。當前發生的一些影響金融穩定的事件，已經凸顯了《金融穩定法》立法的必要性和可行性。當前，我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊和預期轉弱的三重壓力，部分行業的金融風險問題較為突出，并且存在外溢蔓延的可能性。例如，近期銀行業領域出現的“村鎮銀行事件”以及房地產領域的“強制停貸”等典型金融風險事件，就很值得警惕。目前正在征求意見的《金融穩定法》，能夠在一定程度上阻止金融風險的外溢，對于守著不發生系統性金融風險的基本底線、維護我國金融安全與金融穩定大局，具有重要的意義。可以毫不夸張地講，《金融穩定法》就是一根“定海神針”，對于守住不發生系統性金融風險的基本底線、維護我國金融安全與金融穩定大局，具有十分重大的意義。

從學理的角度來看，《金融穩定法》立法的必要性回應的是為什么需要制定這么一部法律，以及制定這部法律的理由是否充分，是從應然層面對《金融穩定法》立法需求的判斷和認識。《金融穩定法》立法的可行性回應的是立法的時機是否成熟，以及制定這部法律的難度有多大，是從實然層面對《金融穩定法》立法是否具備現實條件的判斷。從時間的先后順序看，對《金融穩定法》立法必要性的判斷應當先于對立法可行性的判斷。因為只有在對立法必要性進行確定之后，才會涉及立法是否可行以及如何進行等后續問題。因此，對立法必要性的回答具有最直接的決定性作用。也正因為如此，《草案征求意見稿》起草說明主要對立法必要性進行了說明。當然，這并不是說《金融穩定法》立法的可行性問題就不重要，而恰恰說明《金融穩定法》立法必要性與可行性之間的密切關聯性。《草案征求意見稿》的起草說明對此進行了一定的總結，但仍須進一步充實和完善。

關于《金融穩定法》立法的必要性，起草說明中列舉了三方面的理由：一是健全我國金融法治體系的迫切需要；二是為防范化解重大金融風險提供堅實的制度保障；三是及時總結重大風險攻堅戰經驗，提升系統性金融風險防控能力。可以看出，起草說明分別從金融法治體系的完善、重大金融風險化解的制度保障和系統性風險防控能力的提升三個角度，對制定《金融穩定法》的必要性進行了具體論證。應當說，這些理由分別對應著我國當前金融穩定與金融安全實踐中的主要問題，是較為充分的。而且，《草案征求意見稿》的起草說明還對以上理由做出了進一步的詳細解釋，分析了我國當前金融法治體系的現狀與問題，闡明了防范化解金融風險尤其是防止發生系統性金融風險的重大意義，并從提升系統性金融風險防控能力的角度對實踐中防范化解重大金融風險的經驗與成果進行了總結。就目前社會各界的反響來看，雖然對于《金融穩定法》立法中的具體制度設置仍然存在一定的分歧，但對于《金融穩定法》立法的必要性這一關鍵性問題，則具有較多的共識。這也是《金融穩定法》的立法程序能夠順利推進的重要前提和基礎。但同時需要注意的是，為了確保立法的科學性和完備性，需要根據中央最新戰略部署對立法的必要性進行充實。例如，可以從構建新發展格局、完善社會主義市場經濟體制、建立全國統一大市場等戰略決策的角度，對立法的必要性做出進一步論證，這樣顯得理由更加充分。

對于《金融穩定法》立法的可行性，起草說明中并未詳細論證，但這并不是說《金融穩定法》的立法不具有可行性。一方面，《草案征求意見稿》的發布本身已經說明社會各界對于《金融穩定法》立法已經形成較多的共識，具有立法的可行性。另一方面，起草說明中對《金融穩定法》立法的必要性的具體闡釋，也在一定程度上從側面論證了《金融穩定法》立法的可行性。例如，起草說明中對防范化解重大金融風險實踐經驗的概括與總結，也反映出我國在金融穩定的法律實踐方面已經取得了比較豐富的經驗，為《金融穩定法》立法奠定了堅實的實踐基礎。從現實情況來看，《金融穩定法》的立法時機也已經基本成熟。這首先體現在中央對《金融穩定法》立法工作的高度重視。黨的十八大以來，中央高度重視金融安全與金融穩定的問題。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議上，習近平總書記強調，“金融是國家重要的核心競爭力”，把金融安全上升到國家安全的高度，把金融制度定位為經濟社會發展中重要的基礎性制度。2017年11月，國務院金融穩定發展委員會成立。2022年7月28日召開的中央政治局會議特別強調，“要保持金融市場總體穩定”。這些都充分體現了中央對《金融穩定法》立法工作的高度重視。另外，社會各界對于《金融穩定法》立法中的若干重大問題形成了較高程度的共識，也有助于《金融穩定法》的立法推進。此外，近些年來，我國在金融穩定的法律實踐方面積累了一些寶貴的經驗，也有力支撐了《金融穩定法》的立法推進。以上關于立法可行性的現實基礎，在今后如能進一步予以論證和說明，將會更有利于推進立法進程。

力求《金融穩定法》的立法定位的準確性與制度設計的合理性

在對《金融穩定法》立法的必要性與可行性進行明確之后，接下來最重要問題的就是對《金融穩定法》進行準確定位，以及對相關重要制度進行設計。《金融穩定法》的立法定位直接決定著其調整的方向和范圍，也直接關系到其的具體制度的設計。當然，相關制度的設計也應當具體體現并強化《金融穩定法》的立法定位。因此，《金融穩定法》的立法定位與相關制度設計二者之間關系十分密切，在立法中很有必要對其進行綜合平衡，使二者之間相互協調、有機統一。

《金融穩定法》的立法定位需要解決這樣一個問題，正在征求意見的《金融穩定法》到底是一部綜合性法律，還是僅僅聚焦于金融風險處置的專門性法律？社會各界對于這樣一個關鍵性問題，仍然存在一定程度的不同認識。一種觀點認為，《金融穩定法》應當是一部綜合性立法，不僅應當包含金融風險處置的相關內容，同時還要突出金融風險的防范等方面的內容，需要在宏觀的層面對金融穩定和金融安全進行法律規范；而另一種觀點則認為，《金融穩定法》應當聚焦于金融風險的處置，理由是影響金融穩定與金融安全的因素過于廣泛與復雜，很難在一部法律中對所有的問題進行規范。《草案征求意見稿》第一條規定，“為了健全金融風險防范、化解和處置機制，壓實各方責任，完善處置措施，落實處置資源，維護金融穩定，制定本法”。可以看出，這一立法定位既不完全等同于綜合性立法，也不同于專門性立法，大致可以認為是兩種觀點的折中。

應當說，以上兩種觀點都具有一定的合理之處。筆者以為，把《金融穩定法》定位為綜合性金融立法更為妥當，理由有三：第一，金融穩定與金融安全本身具有綜合性，如果不進行綜合性立法，難以協調金融穩定與金融安全中的各種復雜關系，不僅不利于對當前金融風險問題的解決，同時還會產生一些新的問題，也不利于法律適用的統一；第二，《金融穩定法》雖然無法完全解決涉及金融穩定與金融安全的所有問題，但這并不構成否定綜合性立法的理由，因為任何一部法律都不可能詳盡所有問題，都需要其他相關法律制度的緊密配合；第三，隨著金融實踐的發展，金融領域將會涌現各種新情況、新問題，《金融穩定法》也必須進行動態完善，而綜合性立法具有較強的包容性，更有利于吸納這些新情況和新問題。綜合以上三方面的理由，筆者以為，應當制定一部綜合性的《金融穩定法》，對于不同領域、不同行業的金融穩定與金融安全進行綜合的法律調整與規范。

對《金融穩定法》立法定位的不同理解，在很大程度上影響其具體法律制度的設計。如果把《金融穩定法》定位為綜合性立法，就應當在具體制度設計的時候，特別注意相關規則的普適性與協調性。從綜合性立法定位的角度看當前的《草案征求意見稿》，其中的具體制度設計固然不乏創新點，但仍有一些需要進一步完善的地方。《草案征求意見稿》的創新亮點多多，其中最吸引社會關注的是金融穩定保障基金的法律制度設計，金融穩定保障基金也將會在近期成立并實際運作。此外，《草案征求意見稿》中關于健全金融穩定工作機制的設置、壓實金融穩定工作的主體責任的相關規定，以及建立處置資金池、建立市場化法治化的風險處置機制、對違法違規行為強化責任追究等方面具體法律制度設計方面，也都體現出較為明顯的創新性，引發了社會各界的廣泛關注和熱情期待。以上具體制度的設計都體現出了對金融穩定進行綜合立法定位的考量。當然，《草案征求意見稿》也仍需要完善相關制度設計，進一步增強金融穩定立法的科學性、綜合性和包容性。例如，《草案征求意見稿》側重于對銀行業的規范，但對保險業、信托業、證券業等行業的相關規范并不多見，可以適當考慮對《金融穩定法》適用的行業和領域范圍進一步拓展。再例如，關于中央和地方政府在金融穩定方面的權責關系也需要進一步理清和明確。此外，關于金融風險處置的透明度以及《金融穩定法》與其他相關法律之間的協調配合等問題，也都需要在制度設計時繼續進行完善。

妥善處理《金融穩定法》立法的域外經驗與本土建構之間的關系

《金融穩定法》立法中的第三個基本問題是如何處理域外經驗與本土建構的關系問題。域外經驗與本土建構的協調在《金融穩定法》的立法中十分關鍵，無論是立法理念的確立還是具體法律制度的設計都會直接或間接與這一問題緊密相連。從世界金融一體化的角度來看，我國在立法過程中，應當充分考慮《金融穩定法》與國外相關金融穩定法律制度的協調，但也要考慮到我國的具體國情和實際權益。從制度借鑒的角度來看，相關國家的立法確實在金融穩定與金融安全方面發揮著十分重要的作用。這些行之有效的寶貴經驗，對我國《金融穩定法》具有重要的借鑒意義，但如何把國際經驗融入到本土法律制度之中，則考驗著立法者的智慧。這些行之有效的寶貴經驗完全應當被吸納到我國《金融穩定法》之中，但如何把國際經驗融入到本土法律制度之中，則考驗著立法者的智慧。

2008年席卷全球的金融危機之后，加強金融穩定立法已經成為國際通例。世界上主要發達經濟體陸續出臺專門立法，加強金融穩定與金融安全方面的法律制度建設。按照立法的時間順序來看，德國于2008年10月通過了《金融市場穩定基金法》，通過市場化運作對金融機構實行援助；日本于2008年12月通過《金融機能強化法》修正案，進一步加強對銀行業的援助；英國于2009年通過《銀行法》，強化金融穩定，并授權中央銀行負責金融穩定，加強中央銀行宏觀審慎監管能力，健全金融風險監測識別和處置機制；美國于2010年出臺《多德-弗蘭克法案》，設立由財政部長作為主席的金融穩定督察委員會負責系統性風險的識別與監管。此外，在國際層面的立法來看，2017年巴塞爾委員會修訂后發布的《巴塞爾Ⅲ：后危機改革的最終方案》也從金融穩定的方面對相關制度進行了完善。以上關于金融穩定立法方面的域外經驗和國際立法，對于我國當前的《金融穩定法》立法具有十分重要的參考價值和意義。

同時需要注意的是，世界各國在金融穩定立法方面固然具有很多共同點，但也呈現出明顯的國情特色。在《金融穩定法》中，還需要充分結合我國金融領域的具體情況，在本土法律制度建構方面有所創新。例如，金融穩定必然涉及中央與地方之間權責的配置，而世界各國憲法在對中央與地方的關系認定方面，卻存在明顯的差異。這就要求，在構建金融穩定具體法律制度的時候，必須充分考慮不同國家相關制度下不同的權力分配與設置。再例如，世界各國在金融業的發展階段、發展水平和體系結構等方面同樣存在較大差異，因而在對于金融穩定問題上需要關注的重點和平衡點也會有所不同。事實上，即使是同為發達國家的美國、英國、德國，在金融穩定法的具體制度方面也存在明顯差異。對于我國這樣的發展中國家而言，這種差別將會更大。因此，在《金融穩定法》立法過程中，一定要特別注意域外經驗的借鑒與本土建構的協調問題。

由以上分析可以看出，《金融穩定法》作為一部廣受社會關注的重要法律，其立法具有高度的復雜性。《金融穩定法》的立法涉及多個領域，需要協調不同層面的多種關系。《金融穩定法》立法所涉及的問題絕對不限于以上三個方面。但是，以上三個基本問題是在制定《金融穩定法》時必須面對的，因而也是立法時需要重點進行考慮的內容。