突發公共衛生事件中社區應急準備能力評價研究進展

魏吉利，白文輝，盧穎，李佳克，張紅梅*

公共衛生應急準備（public health emergency preparedness）是指“公共衛生、衛生保健系統、社區和個人預防、快速應對和從突發公共衛生事件中恢復的能力，特別是那些規模、時間或不可預測性可能壓倒日常應急準備能力的突發公共衛生事件”[1]。近年來，突發公共衛生事件頻發已嚴重影響人們的健康安全和社會的穩定，也給公共衛生應急準備工作帶來巨大挑戰。以往突發公共衛生事件的應急管理多由政府全權主導，然而應急管理是項復雜而龐大的工作，有效的應急管理不能僅靠政府的力量。社區是突發公共衛生事件防控的第一道防線，也是公共衛生體系建設中重要的環節[2-5]。社區彌補了政府、醫院及社會組織在應對突發公共衛生事件中的局限性，更加貼近社區居民，在突發公共衛生事件應急準備中有獨特的優勢。社區可以通過多種手段有效預防、控制突發公共衛生事件的發生、發展，降低突發公共衛生事件造成的損失，維護社會穩定，為解決公共衛生問題提供了新途徑[6-9]。社區在新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情防控過程中存在應急準備能力總體不足的問題，包括人力資源分配不均、緊急物資供應困難、信息溝通不暢、法律意識不強、防控手段單一、居民焦慮恐慌等，同時也暴露出社區在突發公共衛生事件應急準備工作中尚無統一的能力標準的問題[10-12]。本研究采用系統文獻檢索和文本分析方法對中、英文數據庫中與社區突發公共衛生事件應急準備能力相關的文獻進行分析，對社區突發公共衛生事件應急準備能力理論框架、能力評價及現狀相關研究進行綜述，以期為構建社區突發公共衛生事件應急準備能力評價指標體系提供理論依據，為評估、建設、提高社區突發公共衛生事件應急準備能力提供支撐。

1 社區突發公共衛生事件應急準備能力理論框架

科學的理論框架可為社區突發公共衛生事件應急準備工作提供參考和指導，國內外有關突發公共衛生事件應急準備的理論框架較多，但這些理論框架多適用于政府和衛生行政部門。目前，有關社區突發公共衛生事件應急準備能力的理論框架主要包括：WHO發布的《應急準備策略框架》[13]，美國疾病控制和預防中心（CDC）制定的《公共衛生準備能力：國家和地方規劃的國家標準》[14]，美國科羅拉多州立大學民族預防研究中心提出的社區準備模型[15-17]。

1.1 應急準備策略 2017年WHO發布的《應急準備策略框架》提出了國家、社區、國際公共衛生應急準備的原則和要素。其中，社區應急準備能力涉及治理、能力、資源3個關鍵要素，核心組成涵蓋12個不同領域：（1）整合社區應急準備工作的政策和立法；（2）社區應急準備、響應和恢復計劃；（3）社區管理者、成員及其他利益攸關方參與地方/國家層面的多部門衛生工作協調機制；（4）社區一級的風險評估、能力評估和優先次序，以確定應急準備的優先事項；（5）基于社區事件的早期監測預警和信息管理系統，多種早期預警系統可以到達社區，使社區緊急疏散中心能夠快速獲得服務和補給；（6）在緊急情況下，居民可以在社區一級獲得快速診斷服務；（7）提供和獲得消除物質、財政和文化障礙的專門緊急服務，在緊急情況下從其他部門獲得社區衛生和基本服務所需衛生設施的應急準備工作即連續性計劃；（8）應急準備工作中的社區風險溝通機制，社區對緊急情況下健康保護措施的認識，應急準備工作的社會動員策略；（9）研究的重點是社區應急準備工作即對社區應急準備工作的評估；（10）財政資源及其他應急資源的可用性和獲取途徑；（11）為緊急情況提供專門、訓練有素和裝備齊全的人力資源；（12）社區一級應急儲備及設備的獲取與可用性[13]。

1.2 公共衛生準備能力：國家和地方規劃的國家標準 2011年CDC制定《公共衛生準備能力：國家和地方規劃的國家標準》，這是一套15個不同但相互關聯的能力標準，旨在提高國家和地方公共衛生系統的應急準備和響應能力[14]。能力標準包括：社區準備、社區恢復、應急行動協調、緊急公共信息和警報、信息共享、醫療對策調配與管理、醫療物資管理和分配、藥物干預、安全與健康、死亡管理、大眾安全、醫療增援、志愿者管理、公共衛生實驗室檢測、公共衛生監測與流行病學調查。同時，該文件還對每種能力標準進行了詳細描述。

1.3 社區準備模型 美國科羅拉多州立大學民族預防研究中心在心理準備模型、創新決策過程理論和社會行動過程理論的基礎上，提出了包括衡量社區準備水平的9個階段（社區寬容、否認、模糊意識、預先計劃、準備、初始化、制度化、確認/擴張、專業化）和5個維度（社區努力、社區努力的知識、社區對該問題的認知、領導力、社區資源）的社區準備模型，通過關鍵知情人法和錨定評分法可以有效評估社區準備水平和階段，以指導社區公共衛生預防的策略制定和項目實施，從而提升社區公共衛生問題準備能力[15-17]。社區準備模型理論框架可應用于衛生服務提供、疾病預防、環境保護等各方面。一方面，目前國內尚未提出針對社區公共衛生事件應急準備的理論框架及研究方法，國外的社區突發公共衛生事件應急準備框架也相對較少，故探討社區預防、應對突發公共衛生事件能力的有效評估方法，并據此提升社區應急準備能力，成為我國亟待研究和解決的問題。另一方面，現有理論框架的實際應用率較低，未來有必要加強對理論框架的探索與應用，在應用中對理論框架進行檢驗、完善和推廣。除此之外，現有理論框架并未給出具體的應急準備能力指標，尚不能為社區突發公共衛生事件應急準備管理提供思路和指引，為擴大其適用范圍，在實際應用過程中應根據社區的實際情況進行進一步的完善和修訂，以提高其實際應用價值。

2 國內外社區突發公共衛生事件應急準備能力評價現狀

2.1 國外社區突發公共衛生事件應急準備能力評價現狀 歐美等國家較早開始關注突發公共衛生事件中的社區應急能力，且隨著突發公共衛生事件的頻繁發生，這些國家開始充分認識到社區在突發公共衛生事件中的重要作用。應急準備能力評價是突發公共衛生事件應急管理的核心環節，故研究者們對社區突發公共衛生事件應急能力評價進行了較深入的研究[18-20]。最初將社區突發公共衛生事件應急能力評估包含在國家突發公共衛生事件應急能力評估中時，并未提供專門針對社區突發公共衛生事件應急能力的評估框架和工具。隨著對社區應急管理研究的不斷深入，發現具有針對性的社區突發公共衛生事件應急能力評估可以為社區公共衛生政策制定者提供具有實用價值的參考依據。對國外相關研究文獻分析發現，公共衛生應急響應社區評估（CASPER）和事件后幸福感綜合模型（COPEWELL）在社區突發公共衛生事件應急準備能力評價中應用較為廣泛。

2.1.1 CASPER工具包 2009年，美國CDC將《公共衛生準備能力：國家和地方規劃的國家標準》作為理論依據，開發了CASPER工具包，用以評估社區在突發公共衛生事件整個生命周期中的需求和應急能力。該工具包提供了采樣方法、數據收集、分析方法，以及如何報告和傳播評估結果以促使評估標準化，為公共衛生從業人員和應急管理部門提供了公共衛生事件防控指導[21-23]。2012年，CDC對工具包的統計方法和使用說明進行了更新和改進。CASPER工具包可應用于各種危害公共健康的突發公共事件。SCHNALL等[21]運用該評價工具就美國維爾京群島發生5級暴風時社區應急響應和恢復需求進行評估，提高了當地應對和恢復工作效率，加強了應急準備工作。

2.1.2 COPEWELL及工具包 2017年，美國環境衛生與工程部及流行病學研究部門聯合開發了COPEWELL和基于此模型的自我評價工具包[24]。COPEWELL是一個借助相關數據預測突發事件中社區抵抗、恢復和功能的模型，由社區功能、預防和緩解、人口脆弱性、不平等和剝奪等模塊構成，是一種客觀且自上而下的社區韌性測量方法，適用于社區不同場景的突發公共衛生事件[24-25]。基于此模型研發的自我評價工具包更為主觀，適用性更加廣泛，使社區評估和行動規劃有更大的自主權，可促使社區擁有更廣泛的風險和恢復力意識，進而凝聚社區各類資源，增強集體解決問題的能力[26-27]。

2.2 國內社區突發公共衛生事件應急準備能力評價現狀 在突發公共衛生事件帶來的不良影響下，我國也開始進行了國家、省、市、縣級等不同層面的突發公共衛生事件應急準備能力評價研究。近年來，應急準備能力評價研究的對象集中于政府、疾病預防控制系統、醫院及衛生相關機構[12，28-31]。隨著對突發公共衛生事件應急管理的深入研究，我國研究者們逐漸認識到社區在突發公共衛生事件中發揮著不可或缺的作用，故開始對社區突發公共衛生事件應急能力的評價進行一定程度的探索。研究多從系統、組織、個人3個層面對社區突發公共衛生事件應急準備能力進行評價。

2.2.1 系統層面 從系統層面對社區突發公共衛生事件應急準備能力進行評價，多是對政策、法律法規和程序的評估，涉及多個應急準備工作的參與主體，評價指標較為廣泛但缺乏針對性。如2013年根據《國際衛生條例（2005）》和《全國衛生部門衛生應急管理工作規范》等政策文件，國家衛生計生委發布了《關于印發衛生應急能力評估工作指導方案的通知》，內含衛生應急能力八項評估標準，分別為：體系建設、應急隊伍、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、監測預警、應急處置、善后評估[32]。2014年國家衛生計生委在全國范圍內開展省、市、縣三級衛生行政部門衛生應急能力普查，發現：不同行政級別和區域間存在差異，其中基層行政部門應急能力亟須加強；善后評估、培訓演練、宣教科研工作有待提高[33]。2008年國家衛生部發布《疾病預防控制工作績效評估標準》，主要針對疾病預防控制機構和相關衛生機構疾病預防控制能力進行評估[34]。

2.2.2 組織層面 從組織層面對社區突發公共衛生事件準備能力進行評價多是對評價對象職責、資源和措施進行評估。如楊屹等[35]設計了包括基本情況、應急管理、應急預案、應急人員、應急演練和培訓、應急物資6個方面的問卷，調查浦東新區46家社區衛生服務中心的公共衛生應急能力，結果顯示社區應急能力總體上并不能滿足轄區每年突發公共衛生事件的需求。談曄[36]從中山市基層防保機構職責和能力建設角度出發，建立了中山市基層防保機構突發公共衛生事件應對能力評價模型，并運用此模型開展實證研究，發現中山市疾病預防控制機構應急框架體系已基本建立，且具有一定的突發公共衛生應急準備能力，但同時也存在著諸多有待解決的問題。

2.2.3 個體層面 從個體層面對社區突發公共衛生事件準備能力進行評價多是對評價對象技能、態度等方面的評估，社區突發公共衛生事件中參與的個體主要是應急準備工作管理人員、醫務人員、公眾等。林音等[37]從預防能力、救援準備能力、救援能力、恢復能力4個維度構建社區護士應對突發公共衛生事件的救援能力評價指標體系，但尚未檢索到該評價指標體系的應用研究。姚侃斐等[38]將公眾作為評價對象，明確突發公共衛生事件中公眾應急準備能力，確立公眾應急準備能力要素，提出突發公共衛生事件中公眾自救能力評價指標體系，評價指標包括預防能力、自救準備能力、自救處置能力3個一級指標及13個二級指標，今后有關機構可以依據此評價指標制定和開展教育培訓項目。

此外，部分研究從兩個層面結合的角度評價社區應急準備能力。戴冉等[39]通過梳理我國突發公共衛生事件相關政策和國內外相關指標體系，針對區級衛生行政機構和公眾構建了區級突發公共衛生事件應對能力評估指標體系和公眾應對突發公共衛生事件知識、反應和對政府的評價指標體系，結果顯示公眾對突發公共衛生事件相關知識的知曉率較低，心理承受能力較弱。

比較國內外社區突發公共衛生事件應急準備能力評價工具：首先，國外評價工具均由權威機構研發，或者由多機構合力研發，評價工具可信性高，較容易推廣、應用，而我國缺少由權威機構研發的評價工具；其次，國內評價指標體系多通過文獻回顧、焦點小組、德爾菲法等研究方法構建，但大多數指標體系不夠具體、量化，只能提供參考，缺少進一步的實證研究，不能被廣泛應用于評估、建設和提升社區應急準備能力實踐中；最后，國外評價工具適用性更加廣泛，可適用于社區不同類型突發公共衛生事件，國內評價工具更具有針對性，社區突發公共衛生事件應急準備不同參與主體都有研發對應的評價工具，多數評價工具針對呼吸道傳染病，而不包含食物中毒、職業中毒等突發公共衛生事件，因此未來開發更具適用性和可操作性的評價工具是社區突發公共衛生事件應急準備能力建設的重要方向。

綜上所述，我國在應急準備能力建設和評估方面取得了一定成就，但社區應急準備能力在很多方面尚不能滿足現實需求，需要進行更深入的研究。首先，應急準備能力相關研究多集中在國家應急模式、系統、機制等宏觀層面，社區應急準備能力建設工作需要具體且可行的參考依據；其次，應急準備能力研究多著眼于突發事件，而突發公共衛生事件有自身特點，因此針對突發公共衛生事件的研究有待于進一步加強；再次，突發公共衛生事件應急準備工作需要全社會參與，各參與主體針對各類突發事件的應急能力建設同樣值得關注，現有研究多聚焦衛生行政部門和相關機構，缺少針對基層社區應急準備的研究；最后，我國社區在應對突發公共衛生事件中缺乏某些必要的應急準備能力及有效的應急準備措施。社區突發公共衛生事件應急準備能力評價工具可以科學衡量和評價社區突發公共衛生事件應急準備能力，為社區應急準備能力建設提供依據和思路，進而指導制定有效的改進措施和政策，提高突發公共衛生事件中社區應急準備能力，降低突發公共衛生事件帶來的損失。結合相關社區應急準備理論框架和國內外現有評價工具，研究者們今后可以從組織管理、應急隊伍、資源保障、宣傳教育、風險監測、風險評估與溝通、應急救援、恢復重建等維度構建社區突發公共衛生事件應急準備能力評價指標。

作者貢獻：魏吉利、白文輝進行文章的構思與設計；魏吉利、李佳克負責論文撰寫、資料收集與整理；盧穎進行論文修訂；張紅梅負責文章的質量控制與審校，對文章整體負責。

本文無利益沖突。