國內外科技人才引進與培育政策法規體系建設對安徽省的啟示

文/程汝雪（安徽大學法學院）

一、 國外主要國家人才引進和培育政策法規體系建設經驗

1.憲法保障

促進科技進步和保障科技人員的合法權益在各國憲法中都有相應的條文予以體現，不論其國體、政體、社會制度如何，促進科技創新是各國憲法的共有原則。美國憲法重點突出“著作和發明自由”；德國憲法則體現了其特有的雙元制教育模式，既強調科學自由，也強調了職業自由；日本憲法著重說明的是“學術自由和義務教育”。雖然三國憲法的重點不同，但可以看出科技發達國家大都非常重視國民的基礎教育和學術氛圍的營造，一方面可以提高國民整體素質，另一方面可以為科技人才培養夯實基礎。

2.科技人才培育相關法規

19 世紀50 年代以后，美國愈加重視教育，于1958 年頒布《國防教育法》。該法從各個方面保障了國民教育，在強調基礎科學教育的同時，也強調職業技術教育，注重頂尖人才的培養并且注重教育經費的投入，設立國防獎學金為科技人才的培養奠定現實基礎。之后美國又相繼制定和頒布了數十部教育法令，如《高等教育法》《應急數學和科學教育法》《經濟完全教育法》《業務教育技能法》等[1]。

德國采用雙元制的職業教育制度，即采用學徒制，在學習理論知識的同時，更加注重實踐，學生同時具備企業學徒和學校學生雙重角色[1]。聯邦德國在1969年頒布了《職業教育法》，將兩種教育培訓方式整合進一個系統，以適應德國的人才培養需要，隨后又陸續頒布《手工業法》《聯邦職業教育促進法》《聯邦勞動促進法》《企業基本法》《聯邦青年勞動保護法》等法規，這些法規共同構成了聯邦德國的教育保障和規范體系，促進了基礎教育和科學技術進步。

日本先后頒布了《學制》《學校令》《教育基本法》《學校教育法》《終身學習振興法》等一系列教育法令，形成了日本人才培養特有的法律體系，充分保障了日本的義務教育和高等教育，為科技人才的培育奠定了規則基礎。

3.科技人才引進相關法規

美國于1952 年、1965 年、1990 年陸續對《移民法》進行了修改，逐步放寬了對科技人才的移民條件限制，加重了科技人才的移民配額，極大促進了科技人才的引進。

21 世紀以來，德國不斷修改現行的《外國人法》，放寬了移民限制，并陸續頒布了《新移民法》《外國人居留法》，前者對“給高級專業人才居留許可”和“對外國人就業的批準”進行規定，后者明確規定“給予外國科研人員配偶充分的就業權”，以吸引外國科研人才來德就業。2012 年4 月，德國通過歐盟的“藍卡法案”，下調外國專業人才最低收入門檻，鼓勵歐盟以外的專業人才來德工作。2012 年10 月，德國通過了《科學自由法》，使德國科研機構在財務、人事決策、投資等方面獲得更多的自主權，使科技人才流失海外的局面得到有效改善[2]。

日本政府于1982 年制定了《國立、公立大學任用外籍教員的特別措施法》，以此來吸引外籍科研人員參與到日本的科研工作中，并予以規范管理。1988 年，日本又頒布了《研究交流促進法》，允許外國學者到日本擔任科研機構部長、室主任一級的職務[2]。實施“外國人特別研究員制度”“外國科技人員招聘制度”等，吸引外國優秀科研人員到日本的學術科研機構開展研究，給予豐厚的研究費補助。日本的這一系列法規和制度措施，吸引了大量的外國優秀科研人才到日本從事科學研究工作，為日本的科技創新提供了強有力的人才支撐。

4.科技人才激勵相關法規

美國于1950 年通過了《國家科學基金會法》，依據該法設立了國家基金會，以此來支持科技人才的培養。該基金會還設立了“總統青年研究人員獎金”，得獎者5 年內可以獲得政府十萬美元的資助，培養高新技術緊缺人才[3]。此外，美國還設立了“國家技術勛章”特殊榮譽，來表彰具有重大技術革新的企業和個人。這些獎勵措施，一方面極大調動了科技人才進行科技創新活動的積極性，另一方面，對于留住本土科技人才具有重要意義。

德國采用科學的科研績效評價系統，以確保科研人員的高額薪酬。此外，德國還設立了高水平科研獎項。如2001 年，德國聯邦教育和研究部設立了保羅獎，為學者到德國研究機構自由研究提供為期3 年、最高230 萬歐元的資助，其目的是吸引“全世界最好的頭腦”[4]，取得了顯著成效。

日本對科技人才的激勵制度主要有國家褒彰制度、科學技術廳長官表彰制度、勛章制度、民間團體的表彰制度，對做出貢獻的科技人才進行表彰。日本也仿效諾貝爾獎設立了“科學技術獎”，旨在獎勵有重大技術革新的科技人才。

5.科技人才流動相關法規

美國的社會化程度較高，勞動力可以自由流動而不受地域和戶籍等的限制，對此美國也有相關立法對就業者的權利進行保障，以促進人才流動。目前美國有關人才流動與配置的法律主要包括《反種族歧視法》《退休法》《保健和安全法》《工作調整和再培訓通知法案》《提供就業機會雇主減稅法案》《國家勞工關系法》《社會保障法》《公平勞動標準法》《同工同酬法》《年齡歧視法》等。

日本于1981 年頒布了《創作科學技術推進制度》，采用流動研究體制來促進科技人才流動，打破了終身雇傭制下科技人才流動性小的壁壘，促進了科技人才流動。

6.經驗啟示

首先，作為科技較為發達的國家，美、德、日早在法律中就已確立了科技在一個國家中的重要地位。第二，科技創新離不開科技人才的支撐，對此，美、德、日三國從20 世紀就一直在探索設立相應的法規，以此為人才的培育和引進提供保障。其中，德國的雙元制教育就獨具特色，不僅培養人才的理論知識，也注重對人才的實踐鍛煉。第三，美、德、日三國在法律中強化了對科技人才的激勵。最后，美、德、日三國都頒布了相關的法規，去吸引國內外的優秀人才到當地創新就業。

基于以上，安徽省可以從人才的培育、引進到流動整個過程進行整體把控，出臺相應的政策法規對各個環節進行規制。

二、 長三角地區的科技人才引進和培育政策法規體系建設經驗

1.上海市

上海市出臺了《上海市居住證管理辦法》《上海市科學技術獎勵規定》《鼓勵留學人員來上海工作和創業的若干規定》等法規，旨在為提高本地創新能力提供人才支撐。此外，上海市根據自己的實際情況，還出臺了一系列文件，如《虹口區留學回國人員過渡期內租住人才驛站的專項支持政策》《關于在滬工作的外籍人員、獲得境外永久（長期）居留權人員和臺灣香港澳門居民參加住房公積金制度若干問題的通知》《關于加快推進我市大學科技園高質量發展的指導意見》等。

2.江蘇省

江蘇省十分重視科技人才的引進和培育，從省到各地市都出臺了一系列有關人才引進和培育的政策法規。如2020 年江蘇省政府發布的《關于推動博士后高質量工作發展的意見》，提出了12 條具體措施，從激勵措施、職稱、成果轉化等各個方面出發，以期用5年時間集聚萬名博士后。此外，江蘇省還出臺了《江蘇省政策引導類計劃（引進外國人才專項）資金管理辦法（試行）》，為外國人才的引進和管理提供了依據。江蘇省的各地市結合自身實際出臺了一系列人才引進和培育文件，如南京市的《關于印發南京市人才安居辦法（試行）的通知》《關于紫金山英才計劃的實施意見》等，無錫市的《關于促進高校畢業生來錫就業創業的若干措施的通知》《關于實施“太湖人才計劃”升級版2.0 打造國內一流具有國際影響力人才發展高地的若干意見》等，蘇州市的《關于推進企業博士后創新體系建設的意見（試行）》《蘇州市國內柔性引才“駐留計劃”實施辦法》《關于深入實施“海鷗計劃”柔性引才海外人才智力的實施辦法》《蘇州市引進頂尖人才（團隊）“一人一策”實施辦法（試行）》《蘇州市人才樂居工程實施意見》等。上述文件涉及到人才引進和培育的方方面面，對于提升當地科技人才儲備發揮了重要作用。

3.浙江省

浙江省及各地市在人才引進和培育方面同樣出臺了系列文件，如浙江省政府于2017 年出臺了《浙江省高層次人才特殊支持計劃》，旨在用10 年的時間遴選萬名自然科學、工程技術等領域的科技人才，構建與海外高層次人才引進計劃相銜接的高層次創新創業人才隊伍建設體系。此外，還有2021 年的《關于調整博士后研究人員日常經費等自主標準及范圍的通知》、2016 年的《浙江省鼓勵支持事業單位科研人員離崗創業創新實施辦法（實行）》、2018 年的《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的實施意見》等。浙江省的各市也陸續出臺了許多政策，如杭州市的《關于建設“人才特區”打造才智高地的意見》《關于服務“六大行動”打造人才生態最優城市的意見》《關于杭州市高層次人才、創新創業人才及團隊引進培養工作的若干意見》等，寧波市的《寧波市本土人才培養升級獎勵實施細則》《關于調整部分寧波市博士后工作資助政策的通知》《關于實施“泛3315 計劃”引進支持急需緊缺高層次人才的意見》等。上述文件從經濟補貼、住房保障、服務保障等各方面為科技人才提供良好的生活和工作環境，對浙江省的人才引進和培育具有重要意義。

4.經驗啟示

滬蘇浙的經濟較為發達，針對科技創新，他們結合自身特色出臺了較多的政策法規。以上海市為例，上海市已圍繞科技人才引進和培育形成了政策法規群，以此來引進留學歸國學子和境外科技人才，實現區域外人才內流，增加上海市的科技人才儲備量。對此，安徽省可以結合當地特色，給予在境外接受教育的科技人才以政策法規支持，解決這類人才的居住和生活保障問題，以此實現科技人才向皖流動。同時，安徽省對本省高校培養的科技人才也應當給予相應的保障，制定相應的留皖政策，實現本土教育的科技人才在地化就業。

三、 推動安徽省科技人才引進與培育政策法規體系建設的對策建議

1.建立健全科技人才引進與培育的法規體系

（1）加強人才引進與培育相關政策和法律法規銜接。要對相關政策文件進行清理，對于一些超前的、試點性的文件可以繼續在有關地方試行，對一些實踐證明操作性不強的政策進行修訂或者廢除，對在實踐中證明行之有效的政策可以上升到法律層面，賦予其規范性和普適性。如此，一方面可以避免政出多門和相關政策時效性不明的問題；另一方面可以增強相關政策的可實施性。我國可以采取由政策到法律、由試點到推廣的方式去建立并完善科技人才引進和培育政策法規體系。落實到安徽省，可以結合安徽省的具體情況形成配套的政策法規體系。

（2）提高人才引進和培育的立法保障效力層級。當前中央和地方有關科技人才引進和培育的相關立法并不算多，尤其是地方，多以規章以外的規范性文件為主。而規章以外的規范性文件是我國法律體系中數量可觀、對公民權利和義務具有重大影響，但其性質和地位卻又不甚明確的一類法律文件[5]，所以這類文件在落實的過程中難免會遇到很多問題，對科技人才的引進和培育無法充分保障。對此，安徽省有必要依據現行上位法的規定，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下，在其職權范圍內提高現有的有關科技人才引進和培育規范性文件的效力，在設立、修改、廢除等程序以及內容方面進行規范，賦予現有規范性文件明確的法律效力，以增強其普適性和約束力。

2.完善科技人才認定的法律標準

在對現有的有關科技人才引進和培育的相關法規政策文件進行整理時，發現現有文件尚未對科技人才的概念進行明確界定，也未對科技人才認定制定統一標準。如果不在立法上設立并且完善科技人才的認定標準，一方面難以對全部研發人員利益進行保障，另一方面還會因為缺乏對主體的明確界定而導致相關政策法規落實存在偏差，所以有必要通過法律對科技人才進行全方面的界定。安徽省可以根據本省現有的從事研發活動的企業、機構和組織，結合本地發展的實際情況，在立法上對科技人才設立一個較為統一的認定標準。

3.建立健全相應的人才評價機制

2018 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式發布《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》（以下簡稱《意見》），雖然全國不少省市都陸續出臺了相關的實施意見，但安徽省目前還沒有出臺相關配套文件。此外，《意見》中雖然明確了科技人才評價的原則和方式，但是由于其并不屬于法律法規，所以在落實時會存在效果偏差。對此，安徽省有必要以《意見》為藍本，在立法上建立健全科技人才評價機制，打破固有的評價體系，實現對科技人才更為科學的評價，激發科技人才的創新活力，推動安徽省創新型省份建設。

4.完善科技人才激勵機制

當前，安徽省的人才激勵機制還存在激勵力度不夠、部分激勵過多地強調結果、激勵方式過于單一、激勵標準單一化等問題。科技人才是科技創新的主體，所以在法律上完善科技人才的激勵機制極為必要。首先，在立法上設置一個最低的范圍，比如基礎工資的最低值、績效的最低比例等，以加大對科技人才的激勵力度。其次，在立法上鼓勵科技人員進行研發并且明確相關資助在設立時應該賦予科技人員二次研發的機會，以增強科技人員進行創新活動的耐力和信心。再次，在立法上對激勵方式進行完善，除了給予科技人員與工作難度和成就相匹配的物質激勵外，還應當著重構建和諧的工作團隊，如設置一些較為有影響力的團隊獎項。最后，在立法上完善激勵標準，破除固有標準，尤其是針對從事產業化開發和成果轉化的科技人才，安徽省可以在法律層面進行特殊規定，以形成合理的科技人才激勵機制。

依法治國是我國治國理政的基本方式，國家治理過程中，法治發揮著越來越重要的作用。科技領域越來越多的問題轉化為法律問題，需要用法律去規范，科技人才的引進和培育也不例外。從全國的角度來說，建立完善統一的人才引進與培育政策法規體系，對于推動實施創新驅動發展戰略，加快建設科技強國具有重要作用。從安徽省的角度來說，完善的人才引進與培育政策法規體系，可以增加安徽省高層次人才和掌握重大核心技術的創新人才的儲備量，推動全省創新發展。