黨建引領民族地區鄉村社會治理研究

摘要：加強和創新鄉村社會治理，是實現治理體系和治理能力的現代化的必然要求，也是全面推進鄉村振興戰略的必然選擇，已經成為新時代的重要課題。尤其在地理環境、政策制度、經濟條件、民族構成具有獨特性和差異性的少數民族地區，能否做好鄉村社會治理關乎鄉村社會治理的成效，關乎民族團結和國家長治久安，更關乎廣大農民群眾的切身利益。堅持和加強黨對基層工作的全面領導，是提升基層治理效能的關鍵所在，基層社會的有效治理又是促進基層黨建工作的重要力量。在充分認識二者辯證關系的基礎上剖析當前民族地區鄉村社會治理工作中面臨的現實困境，總結內蒙古通遼市的工作經驗，為黨建引領鄉村社會治理提出可行性和建設性建議。

關鍵詞：黨建 鄉村社會治理 民族地區

一、引言

“三農”問題一直是黨和國家工作的重中之重，鄉村社會治理越來越成為黨和政府以及社會各界關注的重要問題。鄉村社會治理的邏輯角度是多元化的，但無論哪一種路徑都離不開基層黨組織的領導。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，基層社會治理的推進和創新，基層社會治理能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力。所以必須首先把在基層堅持黨的領導作為頭等大事來抓，放在首要的核心位置。

內蒙古通遼市是內蒙古自治區以及中國蒙古族人口最集中的地區，通遼市的地理位置、人口分布、民族情況等決定了其具有地域性和民族性等研究特點，以此為案例進行鄉村社會治理工作的分析和探討具有一定的現實意義和參考價值。

二、基層黨建與鄉村社會治理的關系

黨的建設與鄉村社會治理二者并非是割裂的，二者相輔相成最終實現良性循環。一方面，基層黨建是引領鄉村社會治理和實現鄉村社會治理現代化的重要保障;另一方面，基層社會的有效治理又是促進基層黨建工作的重要力量。

（一）黨建引領鄉村社會治理

基層黨組織是鄉村社會治理的戰斗堡壘，是密切聯系群眾的重要紐帶，是實現鄉村社會治理體系和治理能力現代化的關鍵力量。當前，鄉村社會治理面臨治理主體多元化、治理問題復雜化、治理要求精細化等多方面的挑戰，需要充分發揮基層黨組織在社會治理中重要作用和各項優勢，從而打造鄉村社會治理的新發展格局。在黨建引領農村鄉村社會治理的邏輯層次中，主要體現在三個方面：一是政治引領力?；鶎狱h組織作為推進鄉村社會治理的主心骨，在治理過程中明確政治屬性，把握政治方向，發揮政治功能，確?；鶎痈黜椆ぷ鞫寄軌驀@中央方針政策的要求進行開展，最終達到重塑鄉村社會治理秩序和提升鄉村社會治理的目的。二是組織引領力?；鶎狱h組織是黨的領導延伸到基層的重要載體，重視組織建設才能保證黨支部有序有效運行，發揮基層黨支部的功能作用。強化組織引領力有效的規避了過去鄉村社會治理中參與主體單一、治理機制陳舊、治理熱情不高等現實問題，為鄉村社會治理提供了基本的政策遵循，更展現了資源整合的巨大力量。三是思想引領力?；鶎狱h組織作為我們黨執政的根基，具有鮮明的政治屬性，要著眼彰顯黨的政治特征、發揮黨的政治優勢、完成黨的政治任務等方面切實從上做好黨員教育和群眾宣傳工作，通過貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾，使黨的執政基礎深深根植于人民群眾之中。以營造風清氣正的基層環境推動實現鄉村社會治理的現代化。

（二）鄉村社會治理推進黨的建設

回顧新中國成立以來基層黨建與鄉村社會治理的歷史進程，從社會主義探索時期的重管理輕治理到改革開放時期黨組織的引領與村民自治相結合再到十八大以來構建黨建引領鄉村社會治理新模式。實踐再一次充分證明了二者相互交融、相輔相成的關系，這不僅突顯了基層黨建對鄉村社會治理的引領作用，更應該意識到鄉村社會治理是推促進黨的建設的重要力量，具體體現在兩個方面：一方面，鄉村社會治理現代化的目標對基層黨建提出了更高的要求，以此倒逼黨建工作高質量發展。社會管理到社會治理的重要轉變雖然只有一字之差，但體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，目的是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，這就需要充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用，也對黨的建設提出了更高的要求。另一方面，新時代鄉村社會治理的背景對基層黨建提出了更高的要求，以此激發基層黨建的積極性和創造性。鄉村社會治理的主體具有多元性和目的明確的特點和優勢，加之基層社會中群眾的利益訴求不斷變化，這就要求基層黨組織不斷構建以黨建為引領、統籌推進各項工作的新機制，在為新時代黨建工作積累經驗的同時也注入了活力。

在民族地區，推進鄉村社會治理是增加各民族之間凝聚力和向心力的橋梁與紐帶，是鞏固和維護黨領導的重要途徑之一。只有將兩者的獨特優勢與目標訴求相融合，方能合力構建基層黨建與鄉村社會治理之間的良性互動格局。

三、民族地區鄉村社會治理工作中面臨的現實困境

當前，脫貧攻堅工作圓滿收官，鄉村振興戰略全面開啟。在新的歷史條件，民族地區的發生著深刻的歷史性變化，也面臨著前所未有的機遇。把握好新時代發展背景，立足民族地區基層實際，加強鄉村社會治理是民族地區必須面臨的時代性課題。但是，民族地區依然是我國發展的重點、難點地區，依然是鄉村社會治理的短板地區。少數民族地區在鄉村社會治理中不僅存在其他基層地區存在的共性問題，更面臨民族地區特殊性的現實困境。一方面，與城市治理相比，民族地區鄉村社會治理呈現出“鄉村屬性”。另一方面，與非民族地區相比，民族地區鄉村社會治理又呈現出“民族屬性?！?/p>

（一）民族地區面臨經濟發展困境

脫貧攻堅工作實施以來，民族地區經濟得到了較大程度的提升，但整體發展水平仍滯后于全國平均水平。第一，自然生態環境惡化是制約民族地區經濟發展重要因素之一。由于民族地區大多地處邊遠山區、邊疆地區和高寒地區，生態環境十分脆弱，自我發展能力低。當然，部分民族地區的確具有豐富的自然資源，但是政府以降低門檻的方式進行招商引資，自然資源的過度采集造成了資源的衰竭和生態環境的持續惡化，甚至在部分地區引發極端天氣和自然災害。第二，產業結構單一，尤其是非農產業發展滯后。產業結構主要以農業和畜牧業為主，受生產規模、產業化程度和市場化水平等因素的限制導致產業升級轉型發展困難重重。第三，民族地區農牧民的文化水平決定了其思想觀點，內蒙古第七次人口普查文盲率為3.30%，且主要集中在嘎查地區。部分民族地區受教育水平的制約和固定思維模式的影響，靠天吃飯或“等”、“靠”、“要”的意識導致創新發展動力嚴重不足。綜上所述，民族地區經濟發展困境難以為當地鄉村社會治理提供經濟條件。

（二）民族地區面臨維護社會穩定壓力

各民族團結和諧相處不僅是少數民族地區經濟社會發展的基礎，更是國家安全統一發展的前提。當前民族地區緊緊圍繞鑄牢中華民族共同體意識意識這條主線，突出依法治理民族事務這個重點進行工作的開展，力圖做好新時代民族工作。但民族地區往往多個少數民族聚居，使得人口結構相對復雜，這種相對特殊的人口結構決定了民族地區各民族之間以及民族內部的社會關系更為復雜，凸顯了民族地區基層治理具有復雜性的特點。近年來國內國際宗教極端勢力、民族分裂勢力、暴力恐怖勢力大肆制造輿論，蠱惑人心，破壞社會安定，“三股勢力”的滲透使民族地區維護社會穩定面臨巨大的壓力。與此同時，部分民族地區宗教事務管理上抓落實不到位，宗教問題處理不當導致因宗教問題引發的社會問題活躍多發，宗教問題與民族問題交織在一起，進一步加劇了民族地區的不穩定的因素和隱患。除民族工作外，近幾年來脫貧攻堅和鄉村振興進程中基礎工程的大力推進引起了部分土地征用、房屋拆遷、環境污染等方面糾紛，該類糾紛涉及群眾的切實經濟利益，涉及部門多，問題具體，化解難度非常大。

（三）民族地區黨的基層工作薄弱

基層黨組織作為鄉村社會治理的核心，具有最廣泛、最有效動員一切力量的優勢，發揮著政治引領和戰斗堡壘的重要作用，然而基層黨組織組織功能弱化，戰斗力和凝聚力不強的問題比較突出，鄉村社會治理和服務內在驅動不足。一方面，在鄉村社會治理實踐中，充調動多方主體參與，實現多元共治的局面是推進鄉村社會治理的重要舉措，但是由于不同權力的組織（行政性組織、自治性組織，黨委系統下派的駐村干部等）角色疊加、職權疊加、規則疊加和利益疊加，造成多重權力的疊加覆蓋、多重權力邊界不清和定位不明。另一方面，黨組織的組織功能發揮不強和組織功能渙散導致難以凝聚群眾力量。尤其一些地方在施“能人治村”中出現了宗族政治和滋生腐敗的亂象，嚴重的了損害了群眾的權益并且降低了參與鄉村社會治理的積極性。加之基層黨組織統領基層工作能力有待提高，一些領導班子成員思維方式、工作作風和服務能力與經濟社會的發展水平、群眾的利益訴求以及轉型目標不適應。

綜上所述，少數民族地區在鄉村社會治理當中存在基層服務面積大、少數民族占比高、社會發育程度低等特點。受主客觀因素的影響和制約，導致鄉村社會治理工作中存在一些不容忽視的新情況、新問題。可以歸納為班子建設“軟”、經濟發展“窮”、管理方式“難”等三個方面。

四、基層黨建在通遼市鄉村社會治理工作中的實踐與發展

近年來，通遼市立足邊疆少數民族地區實際，深入貫徹落實自治區“五化協同、六力聚合、大抓基層”的相關指導意見要求，以“強基固本、深化拓展、活力創新”為目標，不斷推動基層黨組織建設全面進步、全面過硬，逐步形成了地方特色的共建共治共享的鄉村治理體系。梳理地區典型的實踐與發展，不斷總結成功經驗是破解鄉村鄉村社會治理困境的必然要求。

（一） 聚焦主責主業，全面落實黨建責任制

一是系統謀劃黨建工作思路。堅持黨建引領鄉村振興這一核心，實現組織力、發展力協同共進，堅持抓基礎、抓治理、抓品牌、抓創新，推動形成基層黨建“一核兩翼四輪同驅”工作思路，統籌推動黨建工作質量提升。二是履行管黨治黨責任。始終堅持守好黨建“責任田”，把黨建工作列為永恒的重點工作之一，全年主持召開黨建工作會、黨建工作領導小組會議、黨建工作領導小組辦公室推進會等，推動基層黨建各項重點任務落到實處。三是圍繞中心服務大局。堅持黨對各項工作的全面領導，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，黨員干部、志愿者先后在新冠肺炎疫情常態化防控、“雙城”鞏固提升、推進統編教材和掃雪除冰等工作中發揮重要作用，以正確認識和堅決行動增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。

（二） 加強基層基礎建設，激發黨建工作活力

一是加強黨組織建設。把加強政治建設作為首要任務，認真落實“三會一課”等組織生活制度，推動軟弱渙散支部轉化升級。二是加強黨員教育管理。深入實行“三位一體”黨員教育管理，重點在鎮村兩級組織開展黨員教育培訓，多年未發展黨員村全面清零。三是強化干部隊伍建設。結合村“兩委”換屆選舉，選優配強村干部隊伍。結合“全面提升黨建工作質量百日攻堅”專項行動，組織機關黨員開展鏟雪除冰、清理衛生等勞動實踐，在勞動實踐中提升愛崗敬業、吃苦耐勞、團結奉獻精神。四是扎實做好統戰工作。高度重視區域宗教場所管理工作，將統戰工作納入實績考核內容。

（三） 加強黨風廉政建設，持續凈化基層政治生態

一是開展警示教育。認真履行抓黨風廉政建設的主體責任和監督責任，邀請檢察院同志以案釋法開展職務犯罪警示教育，不斷提升黨員干部風險防控意識，實現對黨員干部的警示教育常態化。二是加強監督管理。加強對鎮村兩級干部監督管理，重點針對違反“八項規定”、公車使用、干部廉潔自律等方面進行明察暗訪，針對重要節假日廉潔風險防控開展宣傳。三是推動黨員干部履職盡責、擔當作為。加強理想信念教育，引導黨員、干部關鍵時刻沖得上去、危難關頭豁得出來、重大斗爭中經得住考驗。

（四） 堅持黨建引領，推動鄉村全面振興

一是“黨建+產業”引領高質量發展。通遼市經濟技術開發區遼河鎮圍繞“一鎮兩園三帶四區五鏈”發展規劃，與開發區文化和旅游局共同舉辦“論馬遼河”馬文化特色小鎮項目建設研討會，邀請業內大咖匯聚一堂，為特色小鎮規劃發展提供“智慧引擎”，通過線上直播吸引近萬人次觀看。深化土地“三權分置”改革，推進土地流，發展紅干椒、花生、小麥等特色種植，發展肉羊、奶牛、生豬、毛驢及林下白鵝養殖，發展葡萄、油桃、草莓、香瓜等綠色采摘等。同時學習集體經濟發展思路，探索建立起黨支部領辦、政策扶持、承包分紅、村企合作等多元化發展模式，由各村黨支部牽頭領辦種植、養殖、勞務等合作社。二是“黨建+環境整治”建設生態宜居美麗鄉村。開展“美家美戶美村莊·干干凈凈奔小康”農村人居衛生環境整治行動，組建起“保潔員+網格員+志愿者”的“三員一體”環境衛生長效管護機制，建立起班子成員包片、鎮干部包村、村干部包網格、網格員包戶的“四級工作網格”，進一步推動環境衛生整治。三是“黨建+三治融合”推動鄉村社會治理和諧有效。發揮黨組織領導核心作用，主動化解基層矛盾。深化“一約二榜三隊四站五會”基層自治體系，強化黨建引領網格化治理，選配名網格員，切實發揮網格員在征地拆遷、信訪維穩、環境整治、綜合治理、移風易俗、人口普查及民政社保等方面的積極作用，完善基層自治體系建設。

（五） 鑄牢民族共同體意識，推進民族團結與鄉村治理相融合

把民族團結進步創建納入鄉鎮治理體系，廣泛調動基層群眾參與創建活動的積極性，引導各族群眾把智慧和力量凝聚到促進民族團結、共建美好家園上來，讓各族群眾在相互嵌入、相互交融的生產生活環境中進一步加深了解、深化交往、增進感情，不斷夯實中華民族共同體的思想根基，推動經濟社會快速良好發展。一是深入領會學習。學習習近平總書記關于民族工作的重要論述和在內蒙古調研時的重要指示，圍繞團結、進步兩大板塊和文件提出的“五個共同”要求，深入推進民族團結進步創建進機關、進鄉鎮場（街道）、進村隊（社區）、進學校、進企業。二是注重創建實效。抓好脫貧攻堅掃尾、脫貧成果鞏固和全面小康任務的完成，切實改善民生，把工作做到每一個家庭，每一個群眾頭上，讓生產力得到發展、老百姓收入得到增加，讓老百姓的幸福感、獲得感不斷增強，真真切切地體現民族團結進步創建的實效。三是創新創建機制。進一步建立完善創建工作的組織領導機制、資金保障機制和干部激勵約束機制;通過加重對領導班子和領導干部創建工作考核分量、設立民族團結進步獎進行激勵等方式，不斷創新激勵約束機制，使創建工作有持續的活力。

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（作者單位：中共通遼市委黨校）