山東省農村閑置宅基地利用實踐與探索

摘要：閑置宅基地一般是指地上房屋倒塌或無房屋的宅基地，以及地上房屋無人居住時間超過一年的宅基地。積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，是提高土地資源利用效率、維護農民宅基地合法權益、增加農民收入，促進城鄉融合發展、激發鄉村發展活力、推進鄉村振興和美麗宜居鄉村建設的重要舉措。各地在不斷探索中，涌現出許多好的盤活利用模式，對于推動全省農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作具有很好的示范引領作用。

關鍵詞：閑置宅基地 閑置住宅 盤活利用 探索

農村宅基地和住宅是農民的基本生活資料和重要財產，也是農村發展的重要資源。隨著城鎮化快速推進，農業轉移人口數量不斷增加，農村宅基地和住宅閑置浪費問題日益突出。積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，對于增加農民收入、促進城鄉融合發展和推動鄉村振興具有重要意義。近年來，各地不斷探索，涌現出許多好典型、好案例，對于推動全省農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作具有現實指導意義。

一、山東省閑置宅基地和閑置住宅基本情況

根據有關部門調查統計，經初步估算，2020年底，全省農村宅基地共2096萬余宗，面積約901萬畝。閑置宅基地113萬余宗，面積約42萬畝，占農村宅基地面積的4.7%;閑置宅基地中，空閑廢棄宅基地31萬宗，面積約11萬畝，占閑置宅基地的26.2%。農村宅基地利用方面，全省出租宅基地15萬余宗，面積約5萬畝;轉讓宅基地4萬余宗，面積約1萬畝。經調查，個別村莊的住宅閑置率甚至接近一半，如棗莊市山亭區馮卯鎮李莊村共有住宅152戶，其中長期居住使用的65戶，短期居住使用的15戶，閑置住宅72戶，閑置率達到47.4%。

農村宅基地和住宅閑置的原因，主要有以下幾個方面：一是在外經商務工。部分農民常年外出經商務工，很少回鄉居住，造成房屋閑置。一般來說，越是偏遠、越是生活條件差、越是發展不充分的地區，農村人口外流的越多，特別是常年在外務工的人員越多，宅基地閑置的比例越高、面積越大。二是已在城市安家落戶。全省工業化、城市化推進比較快，2020年城鎮化率已超過63%，大量青年農民舉家搬入城區并且有了穩定的住所、穩定的就業和穩定的社會保障，在農村的宅基地和住宅常年閑置。三是一戶多宅造成的閑置。主要是通過繼承或私下交易等方式取得而形成“一戶多宅”，無人居住的多宅部分處于閑置狀態。四是建新未拆舊造成的閑置。一些地方在推進新農村建設中，在批準農民新建住宅的同時，沒有及時拆除原來的舊房屋，收回原宅基地，未嚴格執行建新拆舊的政策，造成宅基地和住宅的閑置。

二、閑置宅基地和閑置住宅有關政策規定

在閑置宅基地和閑置住宅盤活利用方面，國家在法律和政策方面都有明確規定。

《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。并明確此項工作由農業農村主管部門負責。

中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11號，2019年9月11日）要求：鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等。

農業農村部《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發〔2019〕4號，2019年9月30日）提出：積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，對于增加農民收入、促進城鄉融合發展和推動鄉村振興具有重要意義。通知按照突出服務鄉村振興、守住盤活利用底線、堅持農民主體地位、注重規劃先行、發揮基層首創精神的總體要求，安排了因地制宜選擇盤活利用模式、支持培育盤活利用主體、鼓勵創新盤活利用機制、穩妥推進盤活利用示范、依法規范盤活利用行為等五項重點工作。

三、各地盤活利用閑置宅基地的探索實踐

近些年來，全省各地結合當地實際，通過不斷探索實踐，涌現出許多閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的好典型，操作性和可復制性都比較強。特別是2018年，山東省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于開展農村宅基地“三權分置”試點促進鄉村振興的實施意見》，在濟陽縣、平度市、沂源縣、滕州市、東營市墾利區、萊陽市、臨朐縣、汶上縣、肥城市、威海市環翠區、五蓮縣、萊蕪高新技術產業開發區、沂南縣、平原縣、鄒平縣、陽谷縣、鄄城縣等17個縣（市、區）開展了宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”試點工作，自2018年6月開始，2019年12月結束。意見指出：完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，本著“對非法占用的行政強制退出、合法閑置的經濟杠桿調節、自愿退出的合理補償激勵”的原則，探索有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導農村宅基地以多種形式規范有序退出。整合各類政策資源，支持利用宅基地從事休閑旅游，利用收儲農村閑置宅基地發展農村新產業新業態。

從各地情況看，閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的方式主要有以下幾種。

1、有償使用。由“一戶多宅”造成的閑置宅基地，各試點縣（市、區）普遍建立了有償使用制度，對超出規定標準面積的宅基地每平方米每年收取1-5元不等的有償使用費。據統計，17個試點縣（市、區）每年通過收取宅基地有償使用費可增加村集體經濟組織收入2260余萬元。肥城市邊院鎮柳林村，嚴格落實“一戶一宅”要求，認真核實宅基地的資格權和使用權，經民主協商、集體決策，對超標和“一戶多宅”的130處宅基地，以每處2400元的價格與群眾簽訂10年使用合同，實現村集體增收31.2萬元。禹城市制定了《農村宅基地有償使用管理辦法（試行）》，秉持尊重歷史、實事求是的態度，妥善處理宅基地歷史遺留問題。有償使用嚴格執行“13523”標準：每戶宅基地標準264平方米，超出面積不足100平方米部分按每年1元每平方米計費;超出面積100平方米至150平方米部分按每年3元每平方米計費;超出面積大于150平方米部分按每年5元每平方米計費。非本集體經濟組織成員通過繼承占有宅基地以實地占有面積每年2元每平方米計費，其他方式占有的以實地占有面積3元每平方米計費。

2、自愿有償退出。根據農戶意愿，在獲得一定的補償后退出宅基地。肥城市孫伯鎮劉莊村，在鎮駐地規劃建設新型社區，舊宅基地采取兩種處理方式，一種是根據面積，按一定比例置換社區新房;另一種是試行貨幣補償，進行有償退出，由村民自由選擇。有73戶選擇宅基地有償退出，均與村委會簽訂了有償退出協議，發放補償款278余萬元。萊西市夏格莊鎮為有效解決當前農村“一戶多宅”、宅基地閑置浪費問題，加快推進美麗宜居鄉村建設，堅持用市場的邏輯謀事、資本的力量干事，主動作為，開展了宅基地有償退出試點工作，成立鎮農村宅基地有償退出工作領導小組，研究制定了《夏格莊鎮宅基地有償退出實施意見（試行）》，對宅基地退出工作方式、程序、補償（安置）辦法等進行了明確和規范。在充分尊重農民意愿的基礎上，采取政府引導、市場投資、村莊實施、農民受益的模式，引入城投集團資金，將鎮農業發展有限公司作為實施的具體單位，充分發揮市場在宅基地有償退出工作中的作用。截至目前，已成功退出宅基地471戶，其中，前五批361戶、58800平方米已拆遷復耕完畢，發放補償款1300余萬元。

3、出租。農戶將閑置宅基地和閑置住宅出租給村集體或專業公司用于發展特色民宿、農家樂等旅游項目。濟陽區濟陽街道董家村和濟南易豐農業科技有限公司合作，租賃兩處空宅713.4平米，打造特色民宿，租金收益1300元每畝，租期20年。肥城市孫伯鎮五埠村打造“公司+集體+農戶”的股份合作模式，與泰安市五埠嶺旅游開發有限公司進行合作打造五埠嶺伙大門景區。旅游公司以每間每月200元價格租賃66戶空閑農房，和五埠村聯合開發（五埠村占有股份30%），共同對民房和村莊環境進行改造、經營。

4、聯合經營。農戶將閑置宅基地和閑置住宅以入股形式與公司進行聯合經營，利益分成。沂源縣張家坡鎮洋三峪村共有農戶180戶，宅基地224宗，該村結合自身獨特的生態和民俗文化優勢，大力發展鄉村旅游，成立了洋三峪鄉村旅游開發有限公司，實行“公司+合作社+農戶”的模式，與農戶簽訂協議，農戶以房屋入股公司，由公司統一對農戶的房屋進行裝修和管理，經營收入與農戶四六分成，讓利于民，共改造農戶住宅31戶，住宿床位200張，農戶民房變民宿后，家庭成員就地轉化為公司職員，享有工資收入，實現了一產到三產的轉變，解決勞動力80余人。同時，民房作為股份，享有年終分紅，平均每戶每年獲得民宿分紅4萬元左右，切實增加了群眾收入。

閑置宅基地和閑置住宅的盤活利用，雖然起步時間不長，但對農村的發展產生了連鎖反應，受到了極大關注，實現了投資方、農戶和村集體的多方共贏，是鄉村振興的一個很好的切入點。具體來看，取得了以下幾個方面的積極效應：

一是促進了鄉村產業振興。閑置宅基地和閑置住宅大多位于以前所謂的偏遠地帶，這些過去受冷落的地方，往往是風景好、空氣好、水質好、食材好、有文化的地方，所以受到市民和工商資本的青睞，也因此推動了新興產業的興起，打開了“綠水青山就是金山銀山”的轉化通道，助推了農村產業振興。青島市即墨區田橫島省級度假區山東頭村鼓勵和引導村民利用閑置住宅打造民宿項目，截止2020年，山東頭村共打造了以山海謠為代表的8幢民宿，100多張床位，實現年營業收入100萬元。山東頭民宿的成功充分調動了周邊村莊的積極性，打造了以北丁戈莊村望海楃溫泉民宿為代表的一批精品民宿客棧，帶動了當地一股利用閑置住宅進行民宿投資、入股、合作經營的熱潮，并拉動了當地餐飲、超市等產業的發展，增加了村民就業，促進了鄉村產業的發展。

二是增加了農民收入。不管是農戶自主經營，還是出租經營，都增加了農戶的財產性收入，同時還解決了農戶的創業就業問題，增加了工資性收入。農戶家庭經營也不耽誤，并且有穩定銷路，增加了經營性收入。濟南市長清區萬德街道馬套村以盤活利用閑置宅基地、閑置住宅為切入點，豐富鄉村旅游發展內涵，越來越多的農民投入到鄉村旅游的發展中，旅游合作社直接產生超過200個工作崗位，間接產生的崗位超過400個，實現了“大眾創業、萬眾創新”的全民就業格局。2020年，全村人均收入達到3萬元，村集體經濟年收入從80萬元增至310萬元，以美麗經濟實現“彎道超車”。

三是帶動了農產品銷售。民宿大都采購本村村民生產的糧食、蔬菜、肉蛋等農副產品，除了供應住店客戶消費外，也可以賣給客人帶走，帶動了農產品和土特產品的銷售，大大激發了農戶發展綠色種植、生態養殖的積極性。棗莊市山亭區馮卯鎮李莊村通過盤活閑置小院，實現了村民在家致富，還為部分有勞動能力的老年人提供了就業崗位。69歲的劉振鳳既熱心又有手藝，合作社聘她來管理非遺傳習所，除了每月500元工資，還出售自己縫制的沙包、鍵子等，一月下來收入上千元。58歲的王克花把2間房交給合作社，經過改造裝修，打造成“左鄰右居”家庭民宿，合作社還幫她建了小超市。她高興地說：“院子里有客人住，南腔北調，拉拉呱也不覺得孤單了。小超市除了賣些煙酒，還賣自家地里產的小米、桃子，每天有五六十元的收入，比之前光種那點地收入多了好幾倍”。

四是改善了農村社會治理。通過激活閑置住宅，促進了新時代的各類人才“上山下鄉”，帶來了新農民、新思想、新技術，有效改善了農村社會治理，完善了鄉村文化設施，推動了鄉村文化藝術發展與鄉村文化振興。淄博市博山區池上鎮中郝峪村憑借得天獨厚的環境優勢，通過盤活閑置宅基地，集中打造休閑農業產業，帶動全村共同致富，讓村民認識到了生態既是優勢，也是增收致富的潛力，提高了對生態環境重要性的認識，實現經濟效益、社會效益和生態效益的有機統一，獲得了“全國鄉村治理示范村”榮譽稱號。

四、閑置宅基地和閑置住宅盤活利用存在的主要問題

1、農村集體經濟薄弱，有償收回宅基地前期資金籌措方面存在困難。據統計，每退出1宗閑置宅基地大約需要5-8萬元的費用，農村集體經濟弱在一定程度上限制了閑置宅基地有償退出盤活再利用制度的實施。

2、盤活閑置宅基地和住宅使用權受自然條件、產業基礎、產業政策、資金支持影響較大，缺乏區域產業規劃引領。自然條件好、旅游資源豐富的地區比較適宜發展特色民宿、農家樂等來盤活利用，而大部分地區還是難以找到適合的盤活利用方式。

3、分散的閑置宅基地和閑置農房綜合利用難度較大。由于閑置宅基地比較分散，再加上部分農戶受“宅基私有”傳統觀念影響，退出積極性不高。退出的宅基地也存在不連片、星羅棋布、規模小等情況，閑置宅基地和閑置農房綜合利用難度較大。

4、宅基地有償使用費在實際收繳中難度較大。在上個世紀90年代為減輕農民負擔，取消了農村宅基地有償使用制度，現在再實行有償使用，農民抵觸情緒大。同時對拒不繳納有償使用費的使用人，由于沒有政策規定，缺乏有效的制約措施。

5、利用閑置宅基地和閑置住宅存在融資難、投資大問題。因流轉宅基地確權等問題，利用主體在項目融資時，無法提供權屬證書等相關證明材料，難以取得銀行等金融機構貸款的支持，融資難度大。因大部分閑置住宅常年不住人，年久失修、房屋破舊，再加上村莊環境和基礎設施條件較差，若再開發利用，需投入較大資金。

五、閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的對策建議

1、夯實基礎，清晰產權，加快完成宅基地確權登記發證工作。明晰宅基地各項權利涵義，多元保障農戶宅基地資格權，加快完成農村宅基地和房屋確權登記工作，完善農村社會保障，加快立法修法工作，加快制定《農村宅基地管理條例》。

2、明確目標，細化舉措，完善農房盤活配套支持政策。加強政策引導，明確利用方向、利用方式、利用重點，有序引導社會資金投向用于發展特色民宿、農村電商、健康養老、旅游小鎮、民俗展覽等一二三產業融合發展項目，開發針對閑置住宅盤活利用的金融產品，政府產業基金和信貸擔保支持鄉村新興產業發展。

3、開展調查，引導投資，建立宅基地盤活利用信息數據庫。對農村閑置宅基地和閑置住宅現狀進行調查，全面摸清閑置宅基地和閑置住宅的類型、布局、面積、權屬等基本情況，依據現狀調查成果，建立工作臺賬和盤活利用數據庫。制定閑置宅基地和閑置住宅盤活利用規劃，引導合理投資。

4、嚴守底線，適度放活，切實維護村集體和農戶的合法權益。要嚴格遵守宅基地退出、流轉的自愿、有償原則。合理確定宅基地使用權流轉中的土地增值收益調節金收取比例并按規定進行收取，由集體成員共同分享。

5、試點引路，穩步推進，及時總結推廣成功經驗。根據國家新一輪深化農村宅基地制度改革試點方案的要求，總結推廣平度市、濰坊市寒亭區、汶上縣、蘭陵縣、禹城市的試點實踐，完善相關操作辦法，開展社會風險評估，穩妥向各地推廣。

（作者單位：山東省農村經濟管理服務總站）