鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉村振興的路徑創新研究

摘要：鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興在目標取向、主體范圍、實踐承接方面有著理論邏輯的內在統一性、歷史邏輯的前后連貫性和實踐邏輯的協同耦合性。通過案例剖析，圍繞鄉村振興服務指導中心的創新實踐，集中探討了影響鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的平臺構建、產業培育、體制創新、人才儲備等核心問題，在此基礎上提出了進一步推進鄉村全面振興的對策建議。

關鍵詞：鄉村振興 有效銜接 內生動力

站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點，“十四五”時期是鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興的關鍵實施階段。在完成消滅絕對貧困、全面建成小康社會的基礎上，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，持續推進包括脫貧地區在內的廣大人民群眾生活的改善、收入的提高、產業的發展，實現鄉村產業、人才、文化、生態和組織的全面振興，不僅關乎黨的莊嚴承諾的切實履行，更影響著全體人民共同富裕這一偉大目標的質量和成色。西安市累計實現73721戶250414人脫貧，291個貧困村全部出列，貧困縣周至縣順利摘帽。2020年，全市373戶1141人邊緣易致貧戶致貧風險全部消除，517戶1770人脫貧不穩定戶返貧風險全部消除，貧困人口實現動態“清零”，脫貧攻堅取得了決定性勝利。

一、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的內在邏輯

鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興兩大戰略是國家在重新審視城鄉關系、發展路徑、價值取向后，在謀劃國家整個現代化戰略大局中做出的新定位、新判斷和新舉措，二者有著自洽的內在邏輯關聯。

（一）二者的邏輯關聯

鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面推進鄉村振興有效銜接，既有解決農村農民農業發展中面臨的短期問題與長遠解決相對貧困措施謀劃間的時空承接關系，也有覆蓋人群、涉及范圍的層次遞進提升問題，是根本性治理貧困問題的長遠戰略謀劃在不同階段的客觀需要，是全體人民共同富裕的需要，二者有機統一于國家現代化戰略目標框架下。

1. 鞏固拓展脫貧攻堅成果是全面推進鄉村振興的客觀需要。中國農村區域差異較大，脫貧攻堅解決的是“兩不愁三保障”基礎性問題，這是解決致貧因素中的村域生態環境惡劣、政策供給不足、基礎設施薄弱、教育機會匱乏等影響鄉村可持續發展的最基本問題。鄉村振興是為了進一步縮小區域差距、城鄉差距，解決鄉村發展不平衡不充分的問題。因此，鞏固拓展脫貧攻堅成果質量的高低，關乎著任務更重、范圍更廣的鄉村振興戰略的有效實施，是鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興全面推進的基礎條件和客觀需要。

2. 全面推進鄉村振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果的必然要求。鞏固拓展脫貧攻堅成果需要堅強的基層黨組織領導、需要健全的體制機制創新、需要帶農聯農益農的平臺搭建、需要因地制宜的鄉村現代產業體系的構建、需要多元治理主體的良性互動等，只有將鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效實現政策銜接、規劃銜接、體制銜接、產業銜接、隊伍銜接，將脫貧地區、脫貧農戶有機融合于一二三產產業鏈中激發其內生發展動力，在產業發展中提供更多的就業機會、培育吸收更多的復合型人才，提高其參與治理的積極性和治理能力，從而為解決相對貧困問題提供持續發展動能。所以說，全面推進鄉村振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果的必然要求。

3. 二者有機統一于國家現代化戰略目標框架。沒有農村的現代化，就沒有整個國家的現代化;沒有農村低收入群體的富裕，就沒有全體人民的共同富裕。脫貧攻堅主要依照“兩不愁、三保障”的要求，針對性地解決農村貧困地區的絕對貧困問題;鄉村振興著眼城鄉融合發展，提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，旨在推動包括脫貧地區在內的廣大農村與全國人民同步實現現代化戰略目標?！懊撠氄辈皇墙K點，而是新生活、新奮斗的起點。” 從時間安排上看，兩大戰略是短期目標與長期目標的前后承接;從受益人群和目標任務、參與范圍來看，都從屬于整個國家大的現代化戰略框架。

（二）相關機構的重組與分工

習近平總書記強調全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅;必須建設一支政治過硬、本領過硬、作風過硬的鄉村振興干部隊伍。隨著2021年2月25日國家鄉村振興局的設立，拉開了從中央到省、市、區（縣）鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉村振興機構銜接的大幕。從中央層面來看，不再保留國務院扶貧開發領導小組，將其職能并入中央農村工作領導小組;將國務院扶貧辦重組為國家鄉村振興局，作為農業農村部管理的國家局獨立運行。參照中央層面的做法，陜西省于今年5月完成鄉村振興局的重組，各市區縣均于八月底前完成了從扶貧工作機構到鄉村振興局的相應調整。至此，省市縣鄉村振興地方機構完整設立。圍繞全面推進鄉村振興工作，中央農村工作領導小組辦公室（簡稱中央農辦）、農業農村部和鄉村振興局從不同角度和不同層面做了新的分工和部署。

不難看出，脫貧攻堅任務完成以后，“三農”工作重心轉向了全面推進鄉村振興。農業農村部和國家鄉村振興局統一接受中央農辦的統籌協調，做到一盤棋部署、一體化推進。中共中央、國務院針對鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接先后發布了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》《關于支持國家鄉村振興重點幫扶縣的實施意見》《關于加快推進鄉村人才振興的意見》《鄉村振興促進法》等系列政策，為高質量鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供了重要的政策指引。

二、基于“制度—行為—績效”框架的案例分析

《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》（2020年12月16日）明確指出，聚力做好脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接以下四方面重點工作：支持脫貧地區鄉村特色產業發展壯大、促進脫貧人口穩定就業、持續改善脫貧地區基礎設施條件、進一步提升脫貧地區公共服務水平。西安市貫徹落實黨中央決策部署和省委總體工作安排，把城鄉融合發展作為全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化，“五個振興”一起抓的西安方案。確定了“一深化、四體系”的實踐路徑，即深化農村改革，構建城鄉融合發展的產業體系、空間體系、人才體系和社會治理體系，并且納入市委十項重點工作全面推進。緊緊圍繞落實“四個不摘”要求，緊盯防返貧監測、政策落實、駐村幫扶等重點工作，結合實際制定鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接實施方案，提出“六項重點工作”、“ 六大提升行動”、“八重保障措施”，優化調整資金、民政、醫保、公益崗位等12項現行政策。2021年，爭取中省財政銜接補助資金1.87億元，市級財政落實銜接資金3.76億元，安排成果鞏固與有效銜接項目508個。

（一）案例基本情況

周至縣樓觀鎮的周一村等10個村是西安市傳統的獼猴桃種植區，也是曲江新區多年來的對口幫扶對象。從2017年開創“西安扶貧超市”系列線上線下銷售平臺，到2021年成立全市第一家“鄉村振興服務指導中心”，樓觀鎮鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉村振興的實踐做法為傳統農作區在機制創新、平臺搭建、產業發展、人才培育、資源整合等方面形成了有益探索。

曲江新區通過搭建政府主導的產業服務平臺，整合樓觀鎮25個村30余個集體經濟組織，幫扶周至縣創辦了全縣第一家“鄉村振興服務指導中心”。中心下設產業合作聯社、鄉村振興投資公司、產業發展指導中心、獼猴桃品牌直營店等，涵蓋了獼猴桃產業加工、儲藏、物流、銷售等產業環節，融合了獼猴桃產業上下游所需的農資、農機、農訊、農技、農檢等多元需求，為鄉村特色產業資源的整合提供了更為開放的合作共享機制框架，為聯農帶農益農機制的創新提供了良好的示范帶動樣本，為增強農民共享產業鏈增值收益提供了更好的平臺，開拓了鄉村振興發展的新視野。

（二）主要做法

周至縣樓觀鎮與曲江新區在鄉村振興中的路徑創新主要體現為：通過整合市區縣鎮村及部門資源、自然資源、人力資源，充分結合西安市涉貧地區的資源特點，搭建多元參與平臺，培育更多帶農聯農益農項目公司等市場主體，集中優勢資源跨區域謀劃產業布局，為農民持續增收奠定框架性支撐。曲江新區與西安各涉農區縣共同成立鄉村振興聯合工作小組。曲江新區作為投資運營方，通過設立西安鄉旅公司為載體，針對西安市所有涉貧村的資源特點進行總體策劃、統籌運營;在相關涉貧區縣的組織協調下，由鄉村振興聯合小組根據涉貧村落資源優勢設立不同的項目公司。項目公司負責具體工作的現場協調推進，涉農街道、鎮、村及相應職能部門主要負責項目運營過程中的資源調配及手續辦理工作。（詳見圖1）由此可見，通過打造民宿集群、鄉村特色旅游、建設美麗鄉村塑造跨區域合作典范;通過多元合作帶動農民多渠道就業，在生活改善的同時形成支撐農民增收的產業帶動長效機制;通過跨區域資源整合形成樓觀特有的自我品牌，在環境提升中促進產業增效和發展提質。最終，實現共創、共享、共贏的集成成效。

1.組建合作聯社，整合跨村優勢資源。通過“鄉村振興服務指導中心”下設的產業合作聯社，對樓觀鎮25個村建立了獼猴桃產業資源臺賬、對30多個零散合作社的發展需求進行了有機統籌，形成鄉村在人才、土地、資金、產業、信息匯聚的資源共享和良性循環。同時，合作聯社以各合作社“總代言”的身份，對外統一進行招商洽談，推動農資統一采購、農產品統一包裝、銷售，初步形成了獼猴桃產業集群優勢，增強了市場議價能力和抗風險能力，助推當地獼猴桃產業實現跨越式發展。

2.創建投資公司，搭建市場化平臺。“鄉村振興服務指導中心”下設的鄉村振興投資公司作為完善的樓觀鎮市場法人主體，由樓觀鎮政府出資設立，全面負責“鄉村振興服務指導中心”所有市場化業務的實施。同時，利用公司平臺定期邀請國內獼猴桃產業權威專家、知名企業、服務商和全國果品采購商、經銷商來樓觀參觀交流，進行產品展銷、產銷對接、采購簽約。此外，公司還可以作為市場法人主體，對外進行融資，對本鎮有收益的公共項目進行投資，如停車場、農貿市場、旅游民宿等。

3.成立產業發展服務中心，搭建供需信息平臺。“鄉村振興服務指導中心”下設的產業發展指導中心作為對全鎮群眾開放的產業服務大廳，采取類似政務大廳、車站售票廳的展示方式，通過大屏幕公布樓觀鎮現有的產業資源和供銷需求，如獼猴桃銷售需求、采購需求、空車配貨、冷庫出租、求租等，搭建免費、全面的商貿供需信息平臺，方便群眾和商家及時獲得產業信息，暢通了農戶生產與市場需求間的鏈接。

4.創辦獼猴桃品牌直營店，引導產業升級。創建了樓觀鎮第一家“獼猴桃品牌直營店”，專門售賣無公害、優質精品品牌獼猴桃，如周一村、曲農、大秦嶺等。利用品牌發現機制，將樓觀鎮優質獼猴桃與普通果品區分開來，充分發揮市場價格機制，實現產品溢價。讓游客和消費者實現高品質果品消費的同時，用市場需求反饋引導當地群眾自覺樹立品牌意識，主動發展優質果品種植，從而帶動當地產業升級。

5.組建農業全產業鏈培育發展中心，推進產業“一站式”服務。

通過組建周至縣第一個“農業全產業鏈培育發展中心”，為系統性指導產業發展搭建了平臺。培育發展中心下設有農機新技術推廣站、獼猴桃大數據中心、農技培訓中心、農產品檢驗中心、新品種試驗田、農資采購平臺、農產銷售平臺等，從技術培訓推廣、種植數據、檢驗試驗到農資采買、供銷對接實現了農業全產業鏈的培育、指導，實現了“一站式”產業服務，為脫貧群眾增收能力的持續提升提供了客觀支撐。

6.建設獼猴桃產業大數據中心，建立生產環節和銷售環節數據監測、分析機制。組建成立的大數據中心，充分利用與政府機構、合作企業、行業協會的信息數據，一方面向當地群眾開放當地土壤信息、中期天氣預報等，另一方面搜集各類供需信息，包括獼猴桃各地市場行情、種植分布、價格走勢等，為群眾和果商提供晴雨表和風向標。

7.成立電商銷售中心，為新零售、新推廣提供平臺和場所。從過去以“西安扶貧超市”為載體推動農戶與市場對接的方式，轉變為全媒體、多元銷售方式的綜合應用。通過建立電商銷售中心，形成信息交互樞紐，其中包括帶貨直播間、電商客服等，為互聯網時代的新銷售方式提供共享空間，強化資源的整合利用。引入專業團隊，強化對鄉村電商的培養、包裝，提升整體銷售能力，增加群眾收入。

（三）取得的成效

1. 延長農業產業鏈，豐富鄉村產業業態。實現鄉村全面振興，首先要豐富鄉村產業業態?！班l村振興服務指導中心”的建成運營有效帶動了農村一二三產業融合發展，推動與之配套的農產品深加工、倉儲物流、生產經營服務業發展，形成產業鏈條完整、區域性特色明顯的鄉村產業體系，有效提高了曲江新區對口幫扶樓觀鎮各村的獼猴桃果品質量，累計帶動3600余戶、21236余名群眾受益。

2. 提升干部經營能力，為鄉村振興提供人才支撐。鄉村振興，人才先行。要推進鄉村振興，就要提升村干部和致富帶頭人的經營能力?！班l村振興服務指導中心”的建成運營讓各村的雙委會干部和合作社致富帶頭人能夠參與鄉村振興合作聯社、鄉村振興投資公司的運營工作，讓他們熟悉企業的管理制度和業務流程，開拓了視野，提升了他們的經營管理能力，給鄉村培養了一支善謀劃、有思路、懂經營、會管理的高素質隊伍。此外，聘請駐村幫扶干部在中心兼職，讓駐村干部的專業特長得到發揮。

3. 打造獼猴直營店，實現品牌化運營。消費幫扶一頭連著脫貧地區和脫貧群眾，一頭連著廣闊市場，是鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉村振興的重要舉措。成立的“獼猴桃品牌直營店”，在便利消費者購買優質農產品的同時，培育發展了當地農產品的“品牌化”運營。該直營店在推動當地獼猴桃產業品種選育、栽植技術、產品包裝方面全面對標市場，將市場需求作為推動產業發展的風向標，對做大做強當地獼猴桃產業發揮了積極作用。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的對策建議

根據陜西出臺的《關于支持國家和省級鄉村振興重點幫扶縣的實施意見》， 陜西省原11個深度貧困縣確定為國家鄉村振興重點幫扶縣。同時，統籌確定了15個省級鄉村振興重點幫扶縣，作為“十四五”期間防止返貧致貧、鞏固拓展脫貧攻堅成果的重中之重，予以傾斜支持。西安市堅持以鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接為“主線”，以不發生規模性返貧為“底線”，堅持“四個不摘”，做到“六個抓實”，緊密結合西安實際，緊貼主責主業出實招、緊盯關鍵領域下實功、緊督薄弱環節務實效、緊抓隊伍建設扛實責，以“四緊四實”促銜接抓落實。除此之外，還需加強以下幾個方面的工作：

（一）繼續強化部門協同新機制，提高決策系統科學性

鞏固脫貧攻堅成果有效銜接鄉村振興涉及部門多、范圍廣，清醒認識當前鞏固拓展脫貧攻堅成果的極端重要性和緊迫性，始終把服務“三農”做為工作目標不松懈。在堅持各級黨委農村工作領導小組牽頭抓總的同時，加強各級農業農村局、鄉村振興局同發改委、財政局、住建局、自然資源局、金融系統等部門形成暢通的常態聯動機制和決策平臺，在協調配合中解決急難險重問題，在有序分工中共同做好有效銜接工作，為高質量全面推進鄉村振興工作打好組織框架支撐。

（二）繼續優化涉農項目整合新形式，提高政策支持精準度

針對目前一些涉農項目小而散，且管理水平較低的現象，建議將其進行優化整合，以提升其市場競爭力，也利于提高政策支持精準度，例如自行發展的農家樂、民宿等。特別是臨潼的番茄種質資源的保護與利用，創建臨潼番茄種業產業園或建立產業聯盟，加大種業創新財政投入和政策扶持力度，支持科研單位基礎研究和企業自主創新，推進鼓勵創新政策的制度化建設。推進種業科企合作，建立產學研結合的研發創新體系，提升種業育繁推一體化水平。

（三）繼續搭建一二三產業融合新平臺，提高延鏈補鏈強鏈競爭力

實施新型經營主體培育工程，著力培育包括脫貧戶在內的經營主體。通過發展發展家庭農場和各類專業合作社，強化農業龍頭企業的示范帶動。實施“農業+”戰略，積極跨界謀劃農業與文化、旅游、康養、研學、制造等新產業新業態的深度融合，在不斷延伸農業產業鏈中拓展價值增值空間、整合重構高質量的供應鏈，通過延鏈補鏈強鏈增強脫貧地區的自我發展能力。通過多種形式構建村集體、涉貧企業、合作社、脫貧戶間的多元利益共同體，不斷提高農民在不同產業環節增值共享中的占比。

（四）繼續探索資本下鄉開發新模式，提高多元參與有效性

對于身處內陸的陜西，隨著鄉村振興戰略的實施，社會資本下鄉的需求會更加強烈。一方面，陜西的農村更加缺乏融合市場需求的發展眼光和經營理念，大規模的連片區域開發更受制于資金短缺和專業人才匱乏的限制。另一方面，成熟的工商資本也需要根據國家鄉村振興政策走向提前布局鄉村新產業領域的先發競爭優勢，在培育產業市場競爭力、創新農戶利益聯結機制、搭建社會智力支持平臺等方面有著廣泛的合作領域空間。因此，在尊重農民意愿的基礎上，引導社會資本有序參與鄉村振興，是西部農村全面推進鄉村振興的客觀需要。

參考文獻

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（作者單位：西安市行政學院）