鎮村建制改革視閾下農村集體經濟轉型發展路徑

摘要：鎮村建制調整改革是推進城鄉融合發展和鄉村振興的目標要求，也是實現農村社區治理體系和治理能力現代化的有效舉措。全國各地鎮村建制調整改革“前半篇文章”的調整優化已取得初步成效，但“后半篇文章”的提質增效仍需要有力抓手來推動實施。發展壯大農村集體經濟有利于強化鄉村公共財力基礎，增強鄉村經濟內生增長動力，推動鎮村建制調整改革的可持續發展，提高鄉村治理體系和治理能力現代化水平。本文以“集體經濟全員化”的四川省彭州市為例，在鎮村建制調整改革的背景下探究集體經濟轉型發展存在的問題，從“三資”融合、組織整合、產業升級、人才培育等方面提出保障調整改革提質增效的對策建議。

關鍵詞：鎮村建制調整改革 集體經濟 轉型發展

一、問題的提出

習近平總書記多次強調要用好行政區劃資源、優化行政區劃配置、推進以縣城為載體的城鎮化建設。合理的區劃調整在加速城鎮化進程、改善區域空間結構、推動區域經濟發展等方面發揮了積極作用[ ]。鎮村建制調整改革是推動城鄉融合發展和鄉村振興的目標要求，也是推進農村社區治理體系和治理能力現代化的有效舉措。

長期以來，受自然地理環境復雜，經濟發展水平不一，以及傳統“鄉土社會”等因素的影響，我國鄉村數量多、規模普遍較小。1984年全國的鄉鎮數量高達92476個，建制村數量多至100萬個。散落分布的狀態使得大部分建制村自身基礎設施薄弱，公共物品與服務獲取成本高，經濟發展水平受限且不均衡，直接阻礙鄉村經濟的穩定發展和鄉村社會的有效治理。2004年中央一號文件中提出“要深化改革，積極穩妥地調整鄉村建制，有條件的可實行并村”后，全國各地的市縣陸續開展鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革，拓寬和優化經濟發展空間，實現農村基層管理體制的創新與重構，加速農業農村現代化建設進程。從發展使命看，鎮村建制調整改革的“前半篇文章”重在鎮村數量增減，而“后半篇文章”則重在提質增效。雖然兩項改革解決的是鎮村“多小密弱”的老問題，但著眼的卻是“三農”工作重心歷史性轉向全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的新要求，其中的“后半篇文章”更是立足于“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標，成為加快推動高質量發展、全面推進鄉村振興、深化鄉村基層治理的關鍵一步。

在以往的研究中，有學者從影響鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革的因素展開分析，提出空間布局因素、社會文化因素、經濟因素是影響行政村合并的三大因素[ ];鄉鎮人口、城鎮勢力圈及其空間聯系會影響行政區劃布局[ ]。部分學者從可行性角度提出了村莊合并的問題和相應的解決策略，村莊合并符合中國傳統鄉村發展的必然趨勢，但這一過程中充滿著矛盾沖突和復雜的結構轉換[ ]。行政區劃調整能夠通過資源重構和空間重組影響社會治理的運行機制[ ]，但也會出現一系列問題：在區劃調整改革過程中出現的前期準備不充分、特色產業發展不足及合并后治理理念不一致等問題，制約著區劃調整改革的進程和成效[ ]。鄉村社會治理中產生的新問題，例如治理體制與村民自治的矛盾、集體經濟發展與鄉村治理不平衡的問題等，需要通過加快集體經濟發展、構建多元共治體系等策略有序推進鄉村發展與治理[ ]。

現有的研究多集中于探討行政建制調整改革自身的可行性和融合問題，多從鄉村治理的角度研究改革的成效，對于鎮村建制調整改革后集體經濟的轉型發展還很少給予關注。因此，本文在鎮村建制調整改革的背景下探究集體經濟轉型發展存在的問題，提出保障調整改革提質增效的對策建議，有利于拓展鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革方面的研究，也可為調整改革“后半篇文章”深入實施、鄉村發展與治理協同推進提供理論與實踐支撐。

二、集體經濟與鎮村調整改革耦合發展：理論分析

鄉村空間作為鄉村場域的表現形式之一，學術界對這一概念的認識并不一致，由于本文研究主題為鎮村建制調整改革，因此更傾向于將鄉村空間理解為以行政建制為界限的鎮、村所轄空間，主要包括鄉村居民建設空間、農業生產空間、鄉村生態空間以及其他位于鄉村地區的非鄉村功能建設空間[ ]。從鄉村空間的角度看，鎮村建制調整改革本質上是一種鄉村空間再造。

在新型城鎮化的大背景下，隨著鎮村建制調整改革的深入實施，鄉村空間正發生著巨大轉變。這種地域空間變化引起的政治、經濟和社會空間變動，有利于實現鄉村資源的優化調整，提高行政村的組織和運行效率。隨著后鄉土社會的到來，大量青壯年勞動力流失導致農村空殼化、農業空心化、農民生活私利化問題嚴重，加之鄉村空間再造所帶來的經濟、政治和社會空間中的內部沖突，基于原有家族或地域性社會形成的傳統村落共同體面臨著瓦解的態勢。為此，部分學者提出通過重塑鄉村的經濟基礎，探索農村集體經濟與村落共同體重建之間的內在聯系，以實現再造村落共同體，推動鄉村社會全面復興[ ][ ]。新型農村集體經濟通過整合發展資金，聚合資源優勢，吸引產業項目，提高村級集體經濟收入、調整收入結構，進而通過合理的利益分配機制和穩定的保障機制，提高村民的收入水平，拓寬收入渠道，從而強化社區的公共財力基礎，釋放出巨大的發展紅利。發展農村集體經濟是基層黨建的重要抓手。隨著社區公共財力的增強，鄉村基層黨組織的公共物品供給能力和服務水平相應提高，合并村的集體主義價值認同得到強化，有利于提升基層黨組織的凝聚力和權威性。新型農村集體經濟通過利益聯結、組織聯結、生活聯結，順勢結成關系更加緊密的新型鄉村共同體，為穩步自治提供經濟基礎，輔之以制度供給、治理資源輸入、新型治理權威塑造等途徑嵌入鄉村治理過程，有利于實現鄉村的“三治融合”。

三、彭州市鎮村建制調整改革和集體經濟發展的基本情況

（一）彭州市集體經濟和鎮村建制調整改革的基本情況

彭州市位于四川省成都市，距離主城區25公里，常住人口約80萬，是成都市北部門戶、北部生態屏障和戰略性產業主要承載區。全市總面積1421平方公里，分布有山地、丘陵、平壩，地理形態多元。4323米的海拔落差，孕育出氣候溫潤、物種豐富的資源稟賦，為彭州打造山地旅游目的地和立體山水公園城市奠定基礎;肥沃的土地基礎和優厚的農業資源，使彭州成為全國主要“南菜北運”和冬春蔬菜生產基地、西南地區最大蔬菜交易中心和中醫藥之都。彭州市歷來重視提高鄉村社區發展治理水平，在探索鄉村發展治理道路的過程中，深刻認識到集體經濟與鄉村發展、鄉村治理之間相互依存、相互促進的關系，提出了“集體經濟全員化”的理念。將集體經濟作為抓手推動實現鄉村的良序善治，再以鄉村的治理有效保障集體經濟的繁榮發展，相輔相成、共生共營。目前，彭州市通過核查“三資”、盤活集體資產、村企共建、量化股份、全民參與、按股分紅等方式，已探索形成了5種不同的鄉村集體經濟發展模式，包括“集團+園區+社區”三維主體的整村共富模式、以區域產業發展為基的漁江楠模式、以租賃自營盤活集體資產的白鹿場社區模式、引進社會資本聯合開發的皇城模式、通過平臺孵化培養人才和經營主體的豐碑村模式，推動鄉村社區經濟發展。

總的來說，“集體經濟全員化”的理念有利于彭州發展壯大農村集體經濟，充分挖掘、盤活集體資產資源，創新農村集體經濟運營的體制機制，推動全市的經濟發展和社會治理工作。但是，地理形態多元、人口基數較大、農村人口分布不均，村級建制數量多、規模小、布局分散，集體經濟發展不平衡，產業規模和結構不協調等現實情況導致了鄉村發展治理不均衡的空間分布局面。村級建制調整以前，彭州市集體經濟年收入10萬元以上的村僅27個，年收入1萬元以下的“空殼村”達25個，集體經濟發展很不平衡;很多臨近的村莊產業發展往往趨于同質化，產業規模和結構不協調，容易陷入惡性競爭循環，從而滋生社會矛盾，引發鄉村治理危機。自2020年實施新一輪鎮村建制調整改革，彭州市通過“村改居”“強帶弱”“遠近統籌”“產居融合”“街區優化”等方式，將所轄鎮（街道）由20個減少至13個，所轄村（社區）由355個減少至202個。

據2020年彭州市集體經濟發展狀況專項調查結果顯示，清產核資后彭州市農村集體資產共48.33億元，占成都市農村集體資產總量的14.2%，其中，不動資產34.41億元，占集體資產總量的72%。農村集體土地總面積141.72萬畝，其中未利用地1.9萬畝。從集體經濟收入構成來看，2020年彭州市集體經濟組織收入共計6.22億元，其中經營收入占比較高達到70.5%，其次是補助收入占比為16%，除此之外還有發包及上交收入（1.5%）、投資收益（僅7000元，占比約為0）、其他收入（12%）。而在集體經濟經營收入中，土地租賃收入占比較高。總的來說，彭州市的集體經濟資產體量較大，不動資產占比較多，總體上集體經濟收益較高，土地資源狀況較好，但是從產業類型上看，集體經濟產業多以種植、養殖、租賃為主，高附加值產業較少，各鎮（街道）的集體經濟發展并不平衡。

（二）鎮村建制調整改革中集體經濟發展難題

1.集體“三資”融合困難。在集體所有制下，農村集體“三資”是由集體所有的資金、資產和資源構成，是涉及農村經濟發展的基礎性保障。在鎮村建制調整改革中，集體“三資”處置問題是撤并行政村中最敏感、最棘手的問題，也是村民和村干部最關心的問題[ ]。清產核資是集體“三資”融合的前提條件，因此并村后應因地制宜開展“三資”融合。但在實際田野調查和訪談中發現，很多新村集體“三資”在融合和運營管理上仍存在突出問題。一方面，農村集體“三資”尚未真正融合。合并村后新村的規模大幅度增大，擁有的各類資源顯著增加，村級綜合實力明顯提高，但“并村不并人、并村不并心、并村不并賬”的弱化改革現象依然存在，嚴重影響新村“三資”的利用率和管理效能，降低基層組織的公信力，不利于村內各項事務的有序開展。另一方面，農村集體“三資”管理與運營效率較低。從法律制度上看，農村集體經濟組織在管理“三資”時缺乏相應的法律制度規范，存在著管理不全面、不嚴謹的現象，部分鄉村甚至出現干部侵吞集體資產的現象，集體“三資”回報難以惠及每一位村民。從合并村“三資”利用效率來看，集體“三資”利用存在著低效益的情況，資產閑置和流失現象突出，部分村在合并后多出的集體資產或閑置、或被低價租賃，并未得到有效利用，直接損害了村民的實際權益，甚至會造成干群之間的矛盾，阻礙新農村集體經濟建設和農村改革發展。

2.集體經濟組織整合難度大。一是干部觀念存在差異。鎮村建制調整改革采取的方式是根據鎮村面積大小、人口數量、產業相似度等因素調整鎮村的區域邊界，直接影響了原建制鎮或建制村以行政邊界為基礎的熟人社會，很多村民和干部在合并鎮村后歸屬感和信任度顯著降低;合并村的集體經濟組織多由兩村共同指定管理人員組成，由于管理理念不一致、工作方式方法不同且互動交流較少，部分干部之間存在著矛盾沖突，對集體經濟發展有思路但工作停滯不前，缺乏新村管理“一盤棋”的理念。二是運營管理效率偏低。合并后村集體資產顯著增長，但集體經濟收入渠道并未隨之拓寬，集體資產運營方式仍較單一。集體經濟收入來源仍以租賃經濟和物業經濟為主，部分合并新村集體經濟組織入不敷出，運營管理需依靠政府的財政補貼;另外，合并后由于原來村莊集體經濟發展程度不同，資產融合時存在著帶債合并的情況，新村集體經濟組織內部成員間在合并之處極易產生隔閡，為組織的運行管理埋下隱患。三是運行機制尚不完善。鎮村建制調整改革實行村委會主任、村黨組織書記與村集體經濟組織負責人“一肩挑”以后，干部權力隨之擴大，但與之相輔的權力運行和監督機制尚未真正建立，易出現權力尋租現象，存在著權力監督與制約弱化的風險。

3.產業發展活力不足。一是產業結構單一，同質化問題嚴重。村莊合并后新村可控范圍內的資源數量、種類明顯增多，但集體經濟的經營模式仍以單一的土地租賃為主，雖然該模式經歷了長期的發展已逐漸穩定，但是含金量低，且極易受到外部宏觀經濟環境的影響，集體產業保值增值緩慢，產業可持續發展能力較弱。二是缺乏配套的資金與政策支持，發展現代農業要以高投入、高產出的設施農業為基礎，但集體經濟組織缺乏相應的發展資金和融資平臺，若依靠外部金融資金嵌入則風險高，且農業設施配套用地困難，受政策條款限制，各項指標難以完善，項目落地落實受限。

4.組織運行和產業發展缺乏專業人才。一是“三位一體”的管理體制雖然能夠通過集體經濟發展凝聚共識，強化基層治理，但是也給集體經濟組織的管理人員帶來了挑戰，除了需要承擔相應的經濟職能以外，還要應付諸多的社會管理事務，此時運營管理能力強、政治素養高的集體經濟組織管理人才匱乏成為一大難題。二是集體經濟運行相關的人才不足。當前農村勞動力空缺、老齡化問題嚴重，本村居民的文化和技能更新尚不能適應新型集體經濟發展的要求。雖然鎮村建制調整改革使很多外出務工的高學歷、高能力人才看到了村莊發展的廣闊前景，紛紛表達出返村創業，為集體經濟發展貢獻力量的愿望，但是收入水平低、創業優惠政策少等原因阻礙了人才返鄉和外來人才引進的步伐，產業發展方面的管理與運營人才不足。

四、以集體經濟轉型發展助推鎮村建制調整改革提質增效的路徑

（一）加快“三資”融合步伐

在鎮村建制調整改革“后半篇文章”中，實現村集體“三資”的高效融合與科學管理，是確保建制村合并平穩有序，合并后建制村正常運轉的關鍵一環。彭州市合并村“三資”管理通常采用并村暫不并賬和直接融合兩種方法，無論是采用哪種方法，都需要首先做好清產核資工作。合并后村公有資產應按照區域、類別等方式全方位統計資產數量，并建立管理臺賬，全面了解村現有資產數量、歸屬、經營狀況等;通過建立鎮村明細賬、行業主管部門分賬和財政部門資產總賬“三本臺賬”，進一步做好資產臺賬完善等后續工作。其次，實施集體資產股份化改造。根據村公有資產管理臺賬，將集體所有的資產進行評估，并以量化入股的形式交由村集體股份經濟合作聯合社統一管理，明確成員享有的集體資產及權益的份額;鼓勵集體經濟組織與農戶簽訂土地預流轉意向協議，鼓勵農戶通過騰退宅基地、空余房屋等固定資產入股分紅，規模化管理土地資源;允許村集體經濟組織成員以現金入股分紅參與到集體經濟運行中，緩解集體經濟組織發展初期的資金瓶頸。最后，吸引社會資本合作經營，提高集體“三資”回報率。利用集體經營性建設用地指標、廢棄的學校、房屋等公共資源，吸引社會資本進入，鼓勵社會資本以現金、技術、品牌等無形資產入股;由企業負責融資建設和經營物流倉庫、烘干場所、農貿市場等公用基礎設施，基礎設施的所有權屬于農村集體經濟組織，企業享有一定期限的經營收益權，經營期間集體經濟組織以土地等入股企業經營，從而獲得集體收益。

（二）提高組織整合效率

集體經濟組織整合和效率提升是建立在農村居民對集體經濟組織的信任之上的，可以通過提高村民收入水平、增強村民認同感等途徑加強集體經濟組織內部的利益聯結，從而獲得這種信任。鑒于此，集體經濟組織要尋求多種方式發展主導產業、延伸產業鏈條來盤活集體存量資產，與國有平臺公司、社會化服務企業開展合作，整合不動產量化入股參與農商文旅體融合項目，以實現集體經濟的經營效率和利益的最大化，加速集體經濟組織整合。

鎮村建制調整改革后實行“一肩挑”管理方式，使村莊權力高度集中，有利于實現黨領導下集體經濟的快速發展，但同時也要求“一肩挑”負責人具有更高的政治站位和更全面、優秀的工作能力。合并后村“兩委”要加強對“一肩挑”干部的能力提升培訓，不僅要根據本地地方特色、產業發展概況、干部需求和工作實際，強化鄉村振興、產業發展、村級治理等培訓內容，開展有針對性的業務能力培訓;還要組織政治理論培訓，引導干部提高政治站位，養成大局觀念和底線思維，在事關村集體經濟發展的重大問題上，要有廉潔奉公的工作態度，要以大局為重。另外，權力的擴大意味著權力制約的弱化，容易滋生腐敗等問題，因此必須進一步完善“一肩挑”的權力運行和監督機制。在“一肩挑”的管理模式下，首先要明確組織內部成員的分工和職責權限，建立相應的運行保障機制，從法律層面上規范“一肩挑”干部與班子成員之間的權力關系和權責界限;其次，規范村務監督委員會的運行，建立zToADxRcYc87NYy+YUHybA==主任月例會制度和民情民意月報告制度，強化基層紀檢監察組織與村務監督委員會的監督合力，把村級組織各項權力置于陽光之下。

（三）促進產業轉型升級

1.以農業為基，實現農商文旅體融合發展。合并村應抓住鎮村建制調整改革中集體經濟轉型發展的契機，明確本鎮、村集體經濟產業的發展定位，實現區域內不同鎮村產業鏈條式、差異化發展。鼓勵集體經濟組織和企業創建自主的農業品牌，不斷擴大品牌農產品的影響力，完善“農貸通”等農村金融服務體系，探索農業產業發展的新模式、新路徑。因地制宜地培育符合新村實際的特色產業，吸引龍頭企業入駐新村，支持集體經濟入股參與實施農商文旅體融合發展項目。鎮村建制調整改革在一定程度上消除相似產業集群之間的行政邊界，有利于產業集群發展壯大。應鼓勵各鎮村依據本地特色，探索文旅創意型特色鎮發展路徑。例如，彭州市原桂花鎮與相鄰的原磁峰鎮分別以土陶和白瓷聞名，均依托陶瓷產業發展文化旅游，二者合并后可以將陶瓷文創產業與民宿產業相融合，打造集文化、休閑、消費、觀光于一體的文旅融合產業鏈條。

2.物業、租賃經濟為先，拓寬集體經濟經營模式。合并后的新村在集體經濟融合初期尚未尋找到合適的發展路徑，在短期內仍需要依靠物業經濟（通過集體經濟組織的物業用房資源開展物業出租）和租賃經濟（盤活土地資源租賃給農戶、種植大戶或企業，以獲取集體收入），以保證集體經濟的穩定和轉型。但從長期來看，集體經濟組織收入渠道拓寬還需尋找更多的產業發展路徑，比如觀光旅游、采摘體驗、民宿等集體經營方式，盤活村級集體資產、增加物業經營收入，逐步從單一的倉儲、廠房、房屋、門面、辦公用房等出租收入，向入股經營模式收入，領班發展集體產業收入，山、水、林等土地資源發包收入等轉變。

（四）培育豐富人力資源

集體經濟組織建設需要強大的人力支撐，這些新鮮血液能夠為集體經濟發展和接續推進鄉村振興提供豐富的智力資源。首先，應加強集體經濟組織人才隊伍建設，吸引企業家、黨政干部等社會人才返鄉創業，按相關條件和法定程序可自愿加入集體經濟組織，帶動集體經濟發展。其次，應立足于農村產業發展推進人才培養，建設“產業智庫”。吸引有農業從事經驗或熱衷于現代農業建設的廣大返鄉務工人員、大中專院校畢業生、農業技術工作者、退伍軍人、“土專家”等返鄉創業，并給予專業技術培訓支持，培養職業新型農民，助力農村集體經濟產業發展。例如彭州市豐碑村，返鄉人員根據本村的特色蔬菜產業成立了家庭農場和環境科技公司，不僅實現了蔬菜規模化種植、農業垃圾資源化無害化處理，還帶動了村莊就業500余人。最后，集體經濟發展人才戰略最關鍵的一環，不在于吸引人才而在于留住人才，除了以鄉情鄉愁為紐帶，還需要建立長期的激勵策略。集體經濟組織可以根據其集體經濟年收入，按照一定比例和貢獻大小為組織內部人員發放激勵性津貼，對于表現優秀的組織成員可優先進入鄉鎮領導班子，拓展人才的工作上升空間，將個人收入、職業發展與集體經濟發展掛鉤，培育專業人才發展的“梧桐樹”，增強農村集體經濟發展的智力動力。

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（作者單位：1.彭州市委黨校;2.成都行政學院）