內蒙古土地整治綜合成效評估經驗探析

摘要：土地是農業生產之本，又是不可再生資源。通過土地整治，增加了耕地面積，保證了自治區耕地總量動態平衡，耕地的增加在一定程度上緩解了人地矛盾，提高了糧食產量，為經濟的發展奠定了基礎。

內蒙古自治區土地整治中心采取典型實地調研、實地評估、文獻檢索、問卷調查等方法，對自治區開展了2018年土地整治綜合成效評估工作，本人參與了該項工作，對全區的土地整治綜合成效進行了分析，形成了《內蒙古自治區2018年土地整治綜合成效評估報告》，旨在為更好的總結土地整治對內蒙古經濟、社會發展和生態環境影響提供有力的依據。

關鍵詞：土地整治；內蒙古；土地整治綜合評估；耕地

內蒙古是我國重要的農牧業區和商品糧生產區，農牧業生產是主體產業。從土地利用角度衡量，農牧業經濟以畜牧業為主，是我國五大牧區之一，經過長期的建設，全區農牧業基礎地位得到進一步加強，生產條件得到明顯改善，成為全國重要的糧食和畜產品生產基地。

1.評估目的

一是調查了解自治區土地整治基本情況及成效；二是收集自治區開展土地整治的典型案例。

2.評估對象

內蒙古自治區2017年度竣工驗收的土地整治項目，涉及10個盟市的280個項目，建設規模21.70×10⁴hm2（325.46萬畝）建成高標準農田20.65×10⁴hm2（309.70萬畝）。

3.評估時點

截至2017年12月31日，竣工驗收的土地整治項目。

4.評估方法

4.1收集資料的方法

常用的社會調查的方法有文獻調查法、訪談法和抽樣調查法

4.2評價的工作方法

評價時的方法主要有目標比較法、專家評議法、橫向比較法。

5.建設任務完成情況

截至2017年12月31日，全區2017年竣工驗收高標準農田項目597個，覆蓋了全區11個盟市69個旗縣區，實際建設規模48.57×10⁴hm2（728.56萬畝），建成高標準農田47.51×10⁴hm2（712.62萬畝）。其中國土部門建成高標準農田涉及10盟市的280個項目，建設規模21.70×10⁴hm2（325.46萬畝）建成高標準農田20.65×10⁴hm2（309.70萬畝）。

本次評估范圍為國土資源部門2017年建成的高標準農田項目，共計280個，建設規模21.70×10⁴hm2（325.46萬畝），建成高標準農田面積20.65×10⁴hm2（309.70萬畝），新增耕地面積7333.33hm2（11萬畝）。

6.綜合成效分析

自“十二五”實施農村土地整治及高標準農田建設以來，各級人民政府及有關部門，積極開拓思路和創新工作模式，采取強有力措施，保障了高標準農田建設任務的全面完成。加強了高標準基本農田建設，提高了灌溉水利用效率，增加了糧食單產水平，促進了農業增效、農民增收，實現了全區“治地、節水、增糧、富民”土地整治惠民生的目標。提升了內蒙古農業綜合生產能力，保障了國家糧食安全。2017年高標準農田建設取得了以下主要成效：

6.1改善耕地資源條件

增加了耕地數量，自治區通過高標準農田建設新增耕地7333.39hm2（110000.84畝），新增耕地率3.38%。其中通過整治鹽堿地新增耕地面積30.24hm2（453.6畝）新增耕地率8.24%。

6.2提高耕地質量

6.2.1耕地質量利用等別提高

高標準農田建設顯著提高了項目區內的耕地質量，提高了耕地利用等別。根據調查顯示，整治前項目區耕地質量等別最低15等，最高10等，平均等別為14等，整治后項目區耕地質量等別最低14等，最高9等，平均等別為12.99等，項目建成后，耕地質量利用平均提高1.02個等別。

6.2.2提升糧食產能

由于土地整治增加了耕地數量，提高了耕地質量，從而提升了項目區的糧食生產能力。項目的實施增加了原有耕地水利設施配套，耕地質量和耕作條件得到了極大改善，農作物產量低而不穩的現狀得到了根本改變，糧食產量得到了較大幅度的提升，年新增標準糧食產能達31.06萬噸，畝均年新增標準糧食產能200.58斤，項目區內受益人均可增加標準糧產能約497公斤/年。實現了補充的耕地數量基本穩定和質量穩步提高，鞏固了全區農業現代化基礎，為國家的糧食安全做出重要貢獻。

6.3改善農業生產條件

通過調查項目實施后項目區內的田間道路通達程度、田間機械化操作程度，田間灌溉情況、防洪面積，土地流轉情況、農業企業種糧大戶規模用地等情況，客觀評價土地整治對項目區內農業、交通、水利等各類配套基礎設施完善程度以及對推進農業規模化經營的促進程度。

通過高標準農田建設項目，提高了農業生產條件、推進現代農業規模化經營水平。高標準農田的基礎條件提高，耕地質量提升，增加了糧食產能，提高了農牧民收入水平。

通過高標準農田建設，有效保護耕地，在項目建設過程中，注重對項目區生產道路、水利等配套設施建設，著力打造高標準農田，提高耕地質量，新建改建田間道19879.92㎞，硬化田間道62.08㎞，田間道路通達度達到93%以上。新建改建農田防護林108.73萬株，提升農田防護林面積4106.67hm2（6.16萬畝），較大程度緩解了我區土地沙化問題。治理鹽堿地面積79.23hm2（1188.45畝），采取坡面防護、溝道治理、岸坡防護等有效措施，治理水土流失面積319.27hm2（4789畝）。新增和改善機耕面積12.60×10⁴hm2（188.95萬畝），新增改善農田防澇面積1.04×10⁴hm2（15.65萬畝），新增和改善節水灌溉面積2.42×10⁴hm2（36.28萬畝）修建灌排渠管道276348.18㎞，項目區形成旱能灌，澇能排的良田，灌溉時效縮短3天～5天，機械化耕作達到95%以上，節省用工60%，提高了項目區內的農田配套水平，解決了農田灌溉水源問題，形成路成網、田成方、溝相連、渠相通的農田網絡，極大地改善了農業生產條件，基本實現了旱澇保收、穩產高產。

6.4優化城鄉土地利用結構和布局

通過對項目區進行土地平整、配套農田水利工程及田間道路建設等，進一步完善了區內基礎設施，大大提高土地利用率，加快了土地流轉和當地農民脫貧致富的步伐，使耕地向種糧大戶、農業企業集中，推動了土地的規模化經營和集約化經營。據調查，基礎設施占地率平均為1.25%，農業企業和種植糧大戶數量1325戶，其中通遼市和興安盟農業企業和種植糧大戶數量較多，分別為639個和557個，分別占農業企業和種植糧大戶總量的48%和42%。農業企業種糧大戶生產用地規模2.38×10⁴hm2（35.67萬畝），其中呼倫貝爾市農業企業種糧大戶生產用地規模較大為1.15×10⁴hm2（172402.73畝），占農業企業種糧大戶生產用地總規模的48%。通過田、水、路、林綜合整治后，自治區各項目區耕地9653.33hm2（14.48萬畝）已流轉給農業企業及種糧大戶，流轉土地畝均增加租金收入320元。

6.5提高農民生活水平

通過田、水、路、林綜合整治后，優化農業產業布局，推廣應用現代農業科技，提高農業產業化水平，確保農民持續增收。據調查，本次評估的高標準農田建設項目受益人民群眾達624835人。

實施土地整治項目前，項目區灌溉條件基本“靠天吃飯”，并且雨水的供應和需求之間不完全協調，加之降水時期和降水量分布不均，在需水期不能完全灌溉，洪澇期不能排水現狀，實施高標準農田及土地整治后，田塊規整成方，土地得到平整，灌排設施配套齊全，基本保障田間道路能到達田塊；這樣，為糧食的運輸、機械化耕作、規模化經營奠定基礎。人民生活水平提高主要體現在原有耕地直接產出提高、新增耕地所帶來的純收入、耕地的成本節約以及收入渠道拓寬四個方面：

6.5.1原有耕地糧食產量提高

內蒙古水利基礎條件較為薄弱，整治后基本保障了旱能灌、澇能排，實現機械化耕作的現代高標準農田。調查顯示，土地整治前調查項目區耕地糧食平均產量為825斤/畝，土地整治后項目區耕地糧食平均產量增加到1029.32斤/畝，畝均凈增204.32斤。據初步測算，自治區糧食按平均1.2元/斤，糧食平均產量增加值按200斤/畝測算，項目區糧食年增加產值7.43億元。給農民帶來了增產增收，從而切實增加了農民的年收入，讓全項目區624835人受益，減少貧困人口1525人。減少貧困村11個。

6.5.2新增耕地效益增加

由于土地整治增加了耕地數量，使項目區內參與農業生產的土地面積得以增加，從而提升了項目區的生產能力。內蒙古自治區高標準農田建設項目新增耕地主要是治理項目區內未利用地、田坎、溝渠及小規模的鹽堿地而新增耕地，因鹽堿地治理的難度較大，所以在高標準農田建設過程中不提倡大規模治理鹽堿地，因此新增耕地經過平整、配套基礎設施等方式進行整治后，新增耕地約7333.33hm2（11萬畝），按每畝平均538斤的糧食單產能力計算，年增加糧食5918萬斤，每斤糧食按平均1.2元計算，年增加農業產值7102萬元，糧食成本按畝均500元計算，年凈增加產值1602萬元。

6.5.3農業生產資料成本降低

土地整治后，項目區田埂消失，田塊平整，道路區直整齊，一是種子、化肥、農藥、育秧薄膜等運輸距離變化、路況變化的節省了一定成本；二是農機磨損、機械油耗、機械化收割、水電費等效率增加而節省的成本。根據調查，通過標準糧折合后，項目區耕地生產成本降低了50元/畝～320元/畝，生產成本降低4.7%，畝均凈增利潤至少80元。

6.5.4增加農民工資性收入拓寬農民增收渠道

調查結果顯示，被調查項目區中農民參與工程施工獲得勞務性收入總額349.31萬元。另外，在高標準農田建設完成后，當地農民將土地流轉給農業企業、農村合作社等新型農業經營主體，新增土地租金收入平均為320元/畝。土地流轉后農民就近或進城務工，可獲得一部分務工收入。調查結果表明，項目區農民新增農業年純收入59萬元，人均新增農業年純收入平均為2118元，高標準農田建設增加了農民工資性收入，拓寬了農民增收渠道，在增加農民收入、促進農村地區經濟社會發展方面成效顯著。

6.6促進土地流轉，加快現代農業建設

內蒙古在推進高標準農田建設中，引導、鼓勵當地農民群眾整合土地集中流轉承包進行規模經營，土地流轉堅持六個主要原則，一是政府主導負責規劃編制、項目爭取、矛盾解決；二是企業牽頭負責資金籌措、工程推進；三是農民主體自愿參與，主動配合，自拆自選；四是部門聯動各部門相互協調、配合密切，實現工程整體化；五是城鄉統籌工農互補，實行農民離土不離鄉，從居住到生產生活，實現了就地城鎮化、農村社區化；六是實現現代農業工程，企業牽頭組建農民專業合作社，農產品統一訂單、統一回收、統一銷售，打造“企業+合作社+農戶”的新型農業經營模式。

6.7改善農田生態環境

通過開展高標準農田建設，農田防護林得到完善，防風固沙和水土保持能力得到提高，農業生產抗災能力進一步增強，對全區，尤其是對自治區西部地區的生態環境改善發揮了積極作用。項目實施后，結合道路、渠道修造農田林網109萬株，建造農田防護面積4106.67hm2（6.16萬畝），治理鹽堿地面積79.23hm2（1188.45畝），采取坡面防護、溝道治理、岸坡防護等有效措施，治理水土流失面積319.27hm2（4789畝）。

6.8助力精準扶貧，促進農村可持續發展

從精準扶貧視角來看，每年在項目安排和資金分配的同時，均優先考慮全國和自治區貧困旗縣，自治區280個土地整治項目，高標準農田共計20.65×10⁴hm2（309.70萬畝），其中有228個土地整治項目，共計16.74×10⁴hm2（251.11萬畝）高標準農田出自于國家和自治區貧困旗縣，占自治區總規模的81%，其中自治區貧困旗縣安排土地整治項目73個，建成高標準農田7.26×10⁴hm2（108.96萬畝），占國家和自治區貧困旗縣總規模的43%；國家貧困旗縣安排土地整治項目155個，建成高標準農田9.48×10⁴hm2（142.15萬畝），占國家和自治區貧困旗縣總規模的57%。調查項目區數據顯示，土地整治減少貧困人口1525人，減少貧困村鎮11個。

7.主要做法和典型經驗

7.1強化管理，嚴格執行項目各項規定

一是嚴格執行項目管理制度。嚴格執行法人制、公告制、招投標制、監理制、合同制和審計制六項制度，科學實施規范操作，各項工程通過鎮、村、社、監理、設計、建設單位實行“六方簽字”的措施，切實做到項目設計、實施、變更符合實際要求。

7.2創新做法，積極開展多模式建設高標準農田

內蒙古堅持因地制宜建設高標準農田，主要是采取“集中資金，重點投入”的原則，積極探索土地整治創新模式，如全區五個“涉農資金整合”高標準基本農田示范項目、包頭市兩個高標準農田示范區建設項目、呼倫貝爾農場“先建后補”土地整治項目、興安盟“自建、自管、自用”土地扶貧項目等模式，創新高標準農田建設模式，推進全區精準扶貧。

7.3充分發揮示范作用

在自治區層面上，以包頭市九原區、土右旗兩個高標準農田示范項目建設為示范，以赤峰市巴林右旗高標準基本農田“投建管服一體化”精準扶貧PPP項目為創新渠道，開展多元化實施土地整治、多模式開展土地整治、多元化籌集土地整治資金，發揮項目的引領示范作用，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。

7.4加強參建單位管理，規范參建單位服務行為

內蒙古自治區印發了《內蒙古自治區農村土地整治項目參建單位管理暫行辦法》（內國土資字〔2016〕206號），并研發了內蒙古農村土地整治項目參建單位誠信管理平臺，自治區通過誠信管理平臺對土地整治項目的參建單位成果質量、從業行為、服務態度、信用管理等方面進行評價，并將評價結果在自治區國土資源廳網站予以公示、公告。通過參建單位信用評價工作，自治區對土地整治參建單位進行了嚴格的篩選，將不合格的參建單位列入黑名單，有效地規范了各參建單位的服務行為。

7.5聯系群眾，強化公眾參與機制

土地整治涉及千家萬戶，群眾積極參與是工程順利推進的有力保障。一是項目立項前，讓群眾同意實施整治項目、同意實行大破大立、同意重新調整地塊、同意自行解決矛盾，并進行簽字認可；二是引導當地群眾直接參與工程建設，既增加了農牧民的收入，又保證了工程建設質量；三是土地整治完工后，及時辦理移交手續，建立以群眾為主體的管護機制，簽訂責任書，明確村社專人負責管護。

8.結語

土地整治綜合成效評估工作已成為內蒙古自治區土地整治常態化業務工作，本次評估工作，整體對2018年內蒙古全區土地整治工作進行了梳理總結，用翔實的數據對比總結了土地整治工作的成效，特別是其中的一些典型經驗和工作措施，易操作，可實施，可復制，為將后推進內蒙古自治區土地整治工作提升效率和高質量發展，奠定了基礎，也為保障內蒙古經濟發展用地需求提供了成功的可借鑒經驗。