江蘇省合同節水管理實踐及對策研究

陳松峰 孫曉文 何菡丹

(江蘇省水資源服務中心，江蘇 南京 210029)

合同節水管理，是整合政府和市場兩種力量、激發節水產業活力、促進節水創新發展的一種全新模式。2019年，《國家節水行動方案》提出，在公共機構、公共建筑、高耗水工業、高耗水服務業、農業灌溉、供水管網漏損控制等領域，引導和推動合同節水管理。

1 江蘇現狀用水水平分析

根據《2020年江蘇省水資源公報》，2020年江蘇省用水總量452.7億m3，其中，農業用水量266.6億m3，占用水總量的58.9%；工業用水量117.6億m3，占用水總量的26.0%；生活用水量63.7億m3，占用水總量的14.1%；人工生態河湖補水量4.8億m3，占用水總量的1.0%。

2020年，江蘇省萬元地區生產總值用水量44.1m3，萬元工業增加值用水量31.1m3。農田灌溉畝均用水量423.1m3，城鎮居民生活用水量158.0L/(人·d)，農村居民生活用水量102.6L/(人·d)。江蘇省萬元地區生產總值用水量仍較東南沿海地區如上海市(25.2m3)、浙江省(25.4m3)偏高；全省萬元工業增加值用水量與廣東省(20.7m3)、山東省(13.8m3)相比仍有一定差距；城鎮居民生活用水量較全國平均值[134L/(人·d)]也偏高[1]。

從用水量構成來看，農業用水是江蘇省最大的用水戶，占總用水量的近六成，其次是工業用水，生活和生態用水的占比較小；從用水效率來看，受產業結構制約和歷史原因影響，江蘇省各領域用水效率仍有待進一步提高，迫切需要轉變用水方式，創新節水管理模式，充分挖掘節水潛力，促進全省水資源集約節約利用水平大幅提升。

2 江蘇省合同節水管理現狀

“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路中，“兩手發力”意味著，要想實現“節水優先”的目標，不僅要依靠政府的行政推動力量，更離不開市場這只“無形”的手。近年來，江蘇省在實施合同節水管理方面進行了許多有益的探索，節水產業在政府和市場的“雙輪驅動”下快速推進。

所謂合同節水管理，是將合同能源管理(Energy Performance Contracting,EPC)的管理理念移植到節約用水管理領域的一種新型節水產業發展模式[2]。這種模式的運行機制是：由節水服務運營商與被服務單位簽訂節水合同，合同約定運營商應在充分調研的基礎上，運用先進適用的節水技術集成，對被服務單位的特定項目開展節水綜合技術改造，并且協助制定行之有效的節水管理制度，實現節水成效后，雙方共同分享節水效益[3]。合同節水管理的最核心價值是充分發揮市場在水資源優化配置中的積極作用，吸引社會資本先期進行節水投入，包括開展節水技術改造、節水工程建設和內部運營管理等。

目前，江蘇省開展合同節水管理的主要形式有3類，即效益分享型、效果保證型、費用托管型[4]。上述3種類型，主要是根據合同標的分享方式來區分的。效益分享型，是合同雙方依據合同約定目標和分享比例，對扣除投資成本后產生的節水效益進行分享的模式；效果保證型，是合同雙方事先簽訂節水效果保證合同，在完成合同約定任務，達到約定的節水效果后，再付給相應服務費用的模式；費用托管型，是由被服務單位委托節水服務運營商，對本單位的整體供用水系統進行改造和運營，并依據雙方約定方式支付托管費用的模式。

3 江蘇省合同節水管理實踐

近年來，江蘇省在實施合同節水管理方面進行了許多有益探索，強化了頂層設計，提出了相關要求，實施了多個合同節水項目，對于落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路、促進用水方式轉變、推動全社會節約用水起到了積極作用。2021年，全省共實施合同節水管理項目15項，總投資1587萬元，年節水量達到280萬m3。

3.1 南京外國語學校仙林分校-中國聯通南京分公司合同節水管理實踐

位于南京棲霞區的南京外國語學校仙林分校建成于2002年，由于校內供水管網年久老化，導致漏水現象頻發，嚴重時日流失量達210多m3。據統計，該校僅因漏水問題每年就會多繳納水費近26萬元。由于學校技術力量缺乏，雖然開展了10余次大規模維修，但卻一直無法找到具體漏水位置，隨著時間推移，漏水問題日趨加劇，實施堵漏降耗已成為學校迫切需要解決的問題。

2018年8月，在南京市節約用水主管部門的牽頭協調下，南京外國語學校仙林分校和中國聯通南京分公司簽署了“南京智慧校園DMA(供水獨立計量區域，Distric Metering Area)分區計量物聯網管理系統與合同節水服務合同”。該合同節水模式采用費用托管型，約定合同期限為10年，合同總額950萬元。根據合同約定，中國聯通南京分公司綜合采取了智能水表布設、建設DMA分區計量管理系統、開展供水管網改造、雨水資源化利用等措施，同時為學校提供水費全包干的“保姆式”服務，從根本上破解了學校長期存在的漏水問題。

根據前期測算，2017年，全校用水總量達30萬m3，繳納水費95.7萬元(含超計劃累進加價水費25萬元)，加上當年校園管網維修檢漏成本近10萬元，全年用水總支出達130.7萬元。合同節水項目實施后，南京外國語學校仙林分校年支付水費降至95萬元，較合同管理開展前節約水費35.7萬元，節水效益明顯；中國聯通南京分公司在合同履行期內，實施嚴格的節水管理服務，進一步降低水耗，全部水費節余扣除其他必需的運維成本后，剩余部分作為合同節水收益。經統計，該項目在10年合同期內的節水預期直接經濟效益達320余萬元，該項目也成為DMA合同節水的示范項目。

3.2 常州工學院-常州常工電子科技股份有限公司合同節水管理實踐

該項目由常州工學院與常州常工電子科技股份有限公司簽署，是常州市首個高校智慧合同節水項目，采用的模式為效益分享型，合同期限10年，項目投資115萬元。合同節水運營商常州常工電子科技股份有限公司采用新型物聯網技術，通過節水診斷、方案設計與整合、項目融資、設備采購安裝、運行維護、技術培訓、后期節水監測與評估等一整套節水措施，計劃將常州工學院巫山路校區的年用水總量由合同實施前的30萬m3，壓縮至26.5萬m3以內。合同將26.5萬m3作為基準水耗，如果學校年用水總量高于基準水耗，則超出部分水費由常州常工電子科技股份有限公司承擔；如果低于基準水耗，則運營管理期前三年內收益全部歸常州常工電子科技股份有限公司所有，第四年起常州常工電子科技股份有限公司和常州工學院按94%和6%的比例進行節水收益分成。合同期滿后，節水裝置和設備全部歸學校所有。目前，常州常工電子科技股份有限公司根據合同約定，運用“慧探漏”設備、智能流量計及信息化系統等手段，對全校開展節水改造及運營管理，預計實際年節水量達10萬m3以上，項目的經濟、社會、生態綜合效益十分可觀。

3.3 淮陰師范學院-淮安自來水有限公司合同節水管理實踐

2020年5月，淮陰師范學院和淮安自來水有限公司簽署合同節水協議，該項目為水費托管型和效果保證型結合的模式。由淮安自來水有限公司投資286萬元，對淮陰師范學院老校區內運行40多年的老舊供水管網進行更新改造。合同約定，根據最近三年淮陰師范學院老校區的平均用水支出，由淮陰師范學院每年定額支付淮安自來水有限公司110萬元，通過合同節水管理減少的水費支出全部歸淮安自來水有限公司所有。合同還明確，淮安自來水有限公司負責對淮陰師范學院老校區實施專業化的供水管網改造，力爭將學校管網漏損率從32%降到10%以內；強化精細管理，加強管網和設施巡查，實施用水動態監測預警，協助開展水平衡測試，并且提出針對性節水措施；加強定額約束，配合學校健全節水管理制度，力爭將學校用水量從目前的204L/(人·d)降到140L/(人·d)。

4 存在問題

雖然江蘇省在合同節水管理方面進行了大量有益的探索，也取得了一定的成效，但是由于長期以來節水管理主要以政府為主導，未能有效發揮市場在水資源配置中的關鍵性作用，致使合同節水管理在推進過程中還存在不少亟待解決的問題。

4.1 配套政策尚不完善

節水激勵機制不夠完善[5]，現行水價偏低，不能合理反映水資源價值、稀缺程度，這也導致直接節水效益不高，一定程度上影響了合同雙方的合作預期。同時，節水的財稅政策相對缺乏，節水融資渠道不暢，對社會資本吸引力也不強。

4.2 水權制度改革有待深化

當前，水權制度改革尚在初期階段，水權交易的開展形式較為單一，有必要通過合同節水管理的深入開展，研究探索節水量參與水權交易的良性機制[6]，進而通過水權交易來促進合同節水管理。

4.3 節水產業市場尚不完備

市場尚不完備主要表現為合同節水的管理制度不夠健全，節水服務企業的信用體系不夠完善，節水服務市場主體自律不足，節水技術整合能力有待提高等。下階段應重點建立產學研用相結合的節水服務產業技術鏈，大幅提升新型節水技術、產品的應用和推廣集成力度。

4.4 合同節水覆蓋面不全

目前，江蘇省開展的合同節水管理項目主要集中在公共機構、工業領域，作為用水大戶的農業灌區尚未很好地引入合同節水管理模式，市場參與農業節水的潛能尚未挖掘，合同節水項目的覆蓋面有待擴大。

4.5 公眾節水意識有待加強

江蘇省是豐水地區，社會公眾對水資源重要性、稀缺性、流動性和年際變化大等特點認識不足，對豐水地區強調水資源剛性約束的必要性理解不透，重開源、輕節約的慣性思維尚未根本轉變，客觀上制約了合同節水管理工作的深入開展。

5 合同節水管理的發展建議

5.1 進一步加強配套政策研究

《江蘇省節約用水條例》明確提出：“縣級以上地方人民政府及其有關部門應當培育、扶持和發展節約用水社會組織，引導公眾廣泛參與節約用水活動。推行合同節水管理，支持節約用水服務機構依法開展節約用水咨詢、設計、評估、檢測、認證等服務”，這為今后開展合同節水管理工作提供了明確的制度依據。今后，要在繼續開展合同節水管理理論研究的基礎上，充分借鑒合同節能管理的成功做法和典型經驗，對新形勢下合同節水管理的思路、模式、政策、法律法規等開展專題研究。要在《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》基礎上進一步細化相關要求，發布操作指南和合同范本等，為相關各方開展合同節水管理提供政策支撐。

5.2 進一步探索科學合理的運行機制

合同節水管理是一種基于市場的新型節水管理模式，這就要求進一步理順市場與政府的關系，明確市場與政府的職責范圍，建立科學合理的合同節水管理運行機制。各級水行政主管部門要進一步完善節水法律法規，健全節水監測和節水工作評價制度，強化對用水戶節水目標的考核和監督。要當好合同節水項目的“紅娘”，積極尋找合同節水項目的投資人和受益人，促成更多的合同節水管理案例。要加快推進水價、水資源稅費改革，逐步建立反映水資源價值、稀缺性、供求關系的水價形成機制，搭建“政府”與“市場”兩手發力的多元投融資模式[7]。完善引導政策，加強財政獎補和稅收減免，發展壯大合同節水市場，培育一批具有競爭力的專業化節水服務企業[8-9]。探索建立節水服務行業自律組織，承擔節水發展政策及法律法規研究、行業管理監督、行業標準制定、節水技術服務、行業信息統計及發布、業務培訓等職能。發展壯大節水服務中介機構，主要包括水平衡測試、節水評價、用水審計、計量設施安裝檢定等機構，為合同節水管理提供強有力的技術支撐。

5.3 進一步豐富合同節水推廣范疇

以江蘇省為例，應以市場需求為導向，結合本地區水資源稟賦條件，依據合同節水管理的投資主體多元化、節水服務集成化、節水管理產業化等不同特點，重點在一批高耗水工業企業、高耗水服務業、大型公共機構、大中型農業灌區等領域[10]推廣合同節水管理工作。通過在不同領域支持、鼓勵開展合同節水管理實踐，不斷積累經驗、豐富內容，拓展服務領域、創新享益模式，提高全社會對合同節水的認同感和認知度。

5.4 進一步深化水權制度改革

規范有序的水市場是合同節水管理良性發展的前提，要不斷培育和規范水權交易市場,構建較為完備的水權水市場體系。積極探索不同地區、不同行業間、不同用水戶間的水權交易流轉方式，鼓勵通過水權交易滿足新增的合理用水需求。要通過不斷健全的水權交易平臺，推動開展合同節水量參與水 權交易試點[11]，為合同節水管理增創節水獲利空間。

6 結 語

當前，江蘇省正處于深入貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路、踐行國家節水行動的關鍵階段，大力推行合同節水，促進節水產業發展，需要制定更為完備的配套政策，實現“政策引領”；需要不斷研究覆蓋各行業、各環節的實施模式，拓寬“應用領域”；需要綜合運用物聯網、大數據等技術[12]，搭建新型平臺，促進“服務創新”，真正讓合同節水成為提升全社會節水水平的法寶。