英美太空戰略同質化和同盟深化趨勢研究

郭筱曦（中國航天科技國際交流中心）

近年來，太空作為戰略優先事項對英國來說已明顯變得更加重要，在太空戰略布局上動作不斷，在整體上和多個具體方面與美國太空戰略布局具有極大相似性和同質化趨勢，決策層和監管層有相近的架構，戰略重點也有頗多重合之處。與此同時，英美兩國也在執行層面加深了多邊和雙邊合作。

1 英國太空戰略布局

英國近年接連發布2014年《國家太空安全政策》、2015年《國家太空政策》和2018年《太空繁榮戰略》等政策文件。

意識到太空活動具有增強國力、創造就業和推動經濟增長的作用，英國女王在2019年的一次演講中闡明了成立國家航天委員會和制定全面太空戰略的政府意愿。2021年3月，英國政府向議會呈交《競爭時代的全球化英國：關于安全、國防、發展和外交政策的綜合審查》報告，首次表明英國的太空戰略將“建立融合軍民太空政策的綜合發展路徑”。2021年9月，英國首部《國家太空戰略》出臺，表明了英國成為世界航天強國的雄心。

英國國防部在2017年底發布軍事學說文件《英國空天力量》，2019年宣布有意擴大其軍事太空活動，并著眼于制定國防太空戰略。2022年2月，英國國防部更新發布《國防太空戰略》，勾勒出英國政府成為“太空中重要參與者”的總體愿景。2022年9月，英國國防部發布更有針對性的軍事學說文件《英國太空力量》，闡明了指導太空作戰的原則、政府政策、戰略、頂層理論等，再次強調太空作為作戰域的重要性。

在決策層集中統籌太空戰略和政策

效仿美國做法，太空現已進入英國政府最高層對話。如《國家太空戰略》所述，英國致力于確保國家太空政策、治理及落實方面有明確的“跨部門”方式。英國政府在2020年6月宣布成立國家航天委員會，國防部在2021年4月正式成立聯合太空司令部，在軍民兩方推動國家層面太空戰略和政策步調一致。

下圖反映了英國太空戰略結構與國家航天委員會和其他政府部門的關系。英國國家太空戰略出自國家航天委員會，它是主管航天的內閣委員會，由總理領導，職權范圍是“在協調政府整體政策的同時，考慮考慮太空中與繁榮、外交和國家安全有關的問題”。由太空戰略產生的英國太空政策是由國防部和商務能源與產業戰略部（BEIS）之下的太空司共同協調的。

具有支撐航天發展的完善監管框架

支撐英國雄心勃勃的航天計劃發展的是其較為完善的監管框架。早在1986年，英國政府就出臺了《外層空間法》（OSA），為管理與英國有關人員在外層空間的活動提供了法律基礎，履行英國在聯合國《外空條約》下的義務。該法所規定的法律和監管框架自生效之后小范圍修訂了數次。2017年，英國政府認為國際航空法和國際空間法都不再適合監管英國商業航天活動對安全和保障構成的風險，因此決定出臺新的航天法，即2018年《航天工業法》。新法全面生效后，1986年《外層空間法》也并未廢止，兩部法律各有適用范圍：2018年法案適用于規范在英國本土進行的太空活動，1986年法案僅適用于英國實體在海外開展的太空活動。

2020年7月，英國政府就實施2018年《航天工業法》的三套法規草案、一些行業指導文件草案以及部分監管指南和許可規則啟動公眾咨詢，目的是打造對商業航天更有促進和保障作用的監管環境。這其中，最重要的部分是《航天工業管理條例》，圍繞英國以商業為主導的進入太空方式而制定。這一攬子法規已在2021年7月生效。

英國太空活動治理層級

戰略重點突出融合、合作、主導

（1）軍民融合

英國首部《國家太空戰略》以“軍民融合”為主題，視“軍民融合”為英國實現“世界航天強國”雄心的必由路徑。比“軍民融合”更進一步的是，特朗普政府認識到對太空能力的愈加依賴，強調采取“全政府”參與的方式開展太空活動，也由2018年美國《國家太空戰略》明確。

（2）商業主導

英國航天也具有很強的商業重點，年度收入的83%來自直接面向消費者和企業對企業的銷售。英國近年通過政策、立法和投資技術研發計劃等鼓勵英國商業航天創新，瞄準成為全球太空經濟真正競爭者的目標，致力于培育貫穿整個供應鏈的強大的商業航天部門。

（3）培育有利的國際環境

1）與志同道合的國家合作。“志同道合”（like-minded）是近年頻頻在國際場合出現的詞。英國《國家太空戰略》表明將通過與伙伴國和盟國的國際合作實現戰略目標。英國國防部在發布《國防太空戰略》時也明確指出，英國“將深化與美國的密切合作”，并尋求“與其他志同道合的大國進一步合作”。

2）主導國際規則。英國希望被視為國際社會的重要參與者，因此發起了有關“太空負責任行為”的國際討論，期望以此為切入點開展太空外交和發揮領導作用。英國還有意主導制定規范民用太空利用的標準和法規，試圖以國內實踐和標準主導國際外空規則走向。這些都與英國如何實現其“全球化英國”的目標密切相關。

產業規模增速醒目，戰略成效初現

自2010年以來，英國航天部門的增速超過了其他經濟體，規模增長了兩倍，每年產生165億英鎊收入，基本保持穩定，與2020年收縮了9.9%的英國經濟整體形成鮮明對比。根據2022年4月英國航天局發布的《英國航天產業規模與健康2021》報告，英國航天業直接就業人數約為4.7萬人，并為整個供應鏈提供了大約19萬個就業崗位；航天相關機構/企業數量以平均每年約21%的速度增加，現已近1300家。

2 英美太空合作的歷史背景及其持續深化

英國太空戰略的發展是由“大國關系”決定的。丘吉爾在1946年發表的題為“和平砥柱”（Sinews of Peace）的演講，決定了戰后英國的發展方向及其未來在太空事務方面的行為。他概述了英國外交政治的3個重要且相互重疊的方向，即英美關系、英聯邦關系和英國與西歐關系?！陡偁帟r代的全球化英國》報告直言：“對英國公民來說，最寶貴的莫過于英國與美國的關系?！?/p>

英美在太空中的合作從五眼聯盟起步，以太空安全為核心。美國熱衷于讓最親密的盟友參與其能力建設。剛剛卸任的美國太空作戰部長約翰·雷蒙德上將曾指出，美國與英國的聯盟是在50多年的歷程中建立的，并通過“奧林匹克衛士行動”（Operation Olympic Defender）達到了新高度。

通過“小多邊”合作形成核心同盟

當多邊途徑受阻時，各國傾向于以更小的、地區性或志同道合的團體組成“小核心”。英國軍隊從2001年開始參加美國“施里弗”系列太空作戰演習，還向美國天軍組織的“太空軍旗”（Space Flag）演習、美國太空司令部組織的“全球哨兵”（Global Sentinel）多國空間態勢感知演習等活動派員。英國軍隊受益于這些活動，且正在策劃組織由英國牽頭的太空演習。

美國太空司令部重建后正式接管了“奧林匹克衛士行動”聯盟，領導著美國最親密的幾個太空盟友，英國是第一個被邀請加入聯盟的國家。聯盟成立的目的是共同加強太空防御和威懾，遏制中國和俄羅斯等國在太空中的敵對行動，并減少地球軌道上的碎片擴散；同時，提升任務保障，增強任務彈性，使潛在對手的決策復雜化。

在民用航天合作方面，美國近年最矚目的動作就是依托其載人重返月球的“阿爾忒彌斯”計劃發起了《阿爾忒彌斯協定》（Artemis Accords），英國是首批簽署國之一。首批簽署《阿爾忒彌斯協定》的國家強烈認同協定所提出的原則，它們通過這種認同構建起“小圈子”，并不斷拓展圈子規模。該協定現已成為美國的外交政策工具。此外，英國航天局還代表和影響著歐洲航天局（ESA），與美國就該協定進行談判。

認識到太空可持續性面臨的挑戰及技術進步帶來的威脅，進一步鼓勵負責任地利用太空，美國、英國和澳大利亞、加拿大、法國、德國、新西蘭在2022年2月共同簽署了《聯合太空行動愿景2031》（CSPO-VISION-2031），源于2010年“施里弗”兵棋推演中多國太空指揮中心的概念，呼吁加強合作以防止太空沖突。與此同時，美國和英國也有意在此協議基礎上推進雙邊項目和倡議。

菲林戴爾斯彈道導彈預警雷達

借助雙邊合作在關鍵領域夯實合作

在國家安全領域，英國國防部和情報部門在數據等方面與美國高度融合并依賴于美國。英國太空司令部運營著支持英國和美國軍隊的菲林戴爾斯（Fylingdales）彈道導彈預警雷達，英國有一名一星上將在美國太空司令部總部全職工作。2022年4月，英美太空司令部簽署了“加強太空合作的諒解備忘錄”（ESC MOU），兩國太空安全合作進入了新階段。ESC MOU是深化太空領域軍事合作的非法律約束性框架，主要用于互通信息和協調需求，更重要的是，美、英期望這可以成為與其他國家建立和發展伙伴關系的途徑范式。

航天發射是英美兩國深化合作的另一個重點領域。2020年6月，經過兩年的談判，兩國簽署了新的“英美技術保障協議”，根據這項協議，美國航天公司（U.S.Space）可以從英國本土發射火箭，為其在英國航天港運營和向海外安全出口敏感技術建立了關鍵的保障措施。此舉并不是要把英國變成美國的發射臺，而是要使英國成為人才培養和發展的歐洲中心、全球中心。此外，英美兩國在2022年5月達成了在未來商業航天任務上開展合作的意向聲明。

3 英美太空同盟關系鞏固原因分析

英國與美國在世界觀、價值觀方面比較類似，在歷史、戰略方向、國家安全面臨的共同威脅等諸多領域有著密切的共同利益。就像任何一種關系一樣，英美之間的關系也有起有落，但在過去的幾十年里，事實證明它比大多數人預計的更有韌性?？紤]到美國在經濟和軍事上都比英國強大，這種關系從來都不對稱。在當今形勢下，一方面英國需要繼續依賴美國，因此其太空戰略要與美國太空戰略保持一致；另一方面英國也需要進一步發展主權能力。

國際競爭加劇，英美有共同的“假想敵”

國際環境瞬息萬變，太空競爭與機遇并存，在太空中應用新技術會產生新的可能性，但不斷增加的商業和軍事太空利用，也使太空成為重要的競爭領域。

雷蒙德上將認為，太空優勢及其所提供的信息優勢不再是理所當然的，尤其是面對中國和俄羅斯這樣的戰略競爭對手，需要更多地依賴與盟國和伙伴國的密切而快速的整合，美英兩國在兩次世界大戰以及隨后的戰爭中始終并肩作戰，這種團結在今天仍然非常重要。英國聯合部隊司令部參謀長、空軍副元帥約翰尼·斯金格直言，英國在太空中面臨的挑戰越來越大。英國內閣大臣兼國家安全顧問馬克·塞德威爾則認為，如果英國和美國能夠推動更深入的合作，兩國的世界級武裝和安全部隊就可以共同抵御當前和未來的威脅。在英國近期的安全與防務評估中，中國被視為英國國家安全和利益在印太地區面臨的“系統性挑戰”和“最大的國家威脅”。因此可以認為，兩國的國家利益之間幾乎沒有分歧，而這基礎，正是對西方所面臨威脅的共識。

英國脫離歐盟，需要發展更多國際伙伴

英國太空政策的發展到現在可以分為3個階段：第一階段的特點是二戰后英國成為歐洲新興航天工業的領頭羊；第二階段是英國與歐盟建立了更緊密的伙伴關系，這是歐洲航天工業逐漸制度化的時期，英國失去了在歐洲太空事務中的主導地位，英國和其他歐洲國家的關系開始降溫；第三階段始于歐盟開始制定獨立的太空政策，英國在進入21世紀后也注重自主管理太空事務，英國脫歐推動了這一進程。最終，英國和歐盟的太空戰略分道揚鑣。英國現在置身于歐盟太空政策和戰略之外，不能競爭由歐盟資助的重大合同，即使是通過ESA管理的。在歐盟之外，ESA主導著英國在空間科學和工業方面的大部分活動。隨著ESA和歐盟進一步改善關系，英國可以發展的空間也越來越小。

從政治角度看，英國脫離歐洲政治聯盟，需要擁有更多的全球伙伴。英國一些初創太空公司高層也表示，英國脫歐給他們的業務開展帶來很多挑戰，需要發展國際伙伴。在各方面因素綜合作用下，英國的太空戰略呈現出更加“親美”的趨勢。

能力短板明顯，急需借助合作獲得提升

英國是較早進入太空的國家之一，長期以來受益于小衛星技術、軍事衛星通信等領域的實力優勢，但其航天計劃成熟度還遠落后于其他航天國家，在進入太空等關鍵能力方面嚴重依賴盟國，太空領域投資也落后于法國、德國、意大利等國。

美國作為更廣泛的“戰略賦能者”，其指導和合作可以促進英國的太空投資。也就是說，如果英國愿意投入更多資金為美國提供差異價值和冗余備份，美國可能會在其他方面提供更多幫助。英國正在資助一系列能力建設項目：英國政府已先后撥款數億英鎊用于發展本土航天發射能力，并斥資4億英鎊入股一網公司（OneWeb）；英國國防部承諾投入50億英鎊用于下一代“天網”（Skynet）軍事衛星通信，還將在未來10年內追加14億英鎊投資其他項目，包括增強“天域感知”（SDA）能力、建立國家太空作戰中心等。

4 結語

英國太空戰略的出發點在于其整體性和依賴性。英國就像大多數其他歐洲國家一樣，必須應對一體化和對其他國家的依賴問題。由于發展航天發射能力和國內衛星建設鏈的高昂成本，英國無法在大多數航天活動領域實現戰略主權。任何自主能力的提升也只是有希望提高英國在某些領域的運行獨立性，但不能推翻其對北美和歐洲航天工業和軍事基礎設施的根深蒂固的結構性依賴。

與美國不同，英國航天部門的規模沒有那么大；雖然增速很快，但其165億英鎊的體量僅占據全球航天市場約6%的份額，相比在2030年將這一份額擴大到10%的目標還有不少差距。這可能會讓英國國家航天委員會的工作更容易，但也提出了一個問題，即它是否必要。美國國家航天委員會有能力作出影響龐大的美國航天部門的決策，然后制定全球航天工業標準；英國國家航天委員會可能更關注平衡英國與ESA等組織和其他歐洲國家之間的利益，以及在科學和工業等具體方面與美國等國家進行合作。無論是協調國內的太空活動，還是管理英國在全球太空政治中的權力政治地位，一味效仿美國的做法可能都不是服務于英國太空利益的最佳方式。