關(guān)于土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)機(jī)制對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的調(diào)控影響

張 晶

(東營(yíng)市土地礦產(chǎn)發(fā)展服務(wù)中心，山東 東營(yíng) 257091)

1 前言

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速擴(kuò)大，在市場(chǎng)持續(xù)火熱高燒不退的環(huán)境下，我國(guó)各地的房?jī)r(jià)居高不下，經(jīng)濟(jì)泡沫化在不斷地放大，一旦刺破，將會(huì)危及民生，更會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成重創(chuàng)。國(guó)家也從稅收政策、利率政策和貨幣政策等房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控手段進(jìn)行價(jià)格的打壓，但是在持續(xù)火爆的大背景下，房產(chǎn)的價(jià)格是節(jié)節(jié)攀升，而問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因是在土地資產(chǎn)效益的利益驅(qū)使下城市存量土地供應(yīng)處在一個(gè)自發(fā)、無(wú)序、混亂的多頭供應(yīng)狀態(tài)，土地供應(yīng)和需求之間的矛盾越來(lái)越顯現(xiàn)，在土地供應(yīng)缺乏背景下導(dǎo)致地價(jià)持續(xù)升高，開(kāi)發(fā)商拿地價(jià)格高，囤地行為普遍，持續(xù)高昂的房?jī)r(jià)根本下不來(lái)。房地產(chǎn)本身有極強(qiáng)的區(qū)域性特點(diǎn)，如果完全依賴中央政府的宏觀調(diào)控，地方城市政府中觀調(diào)控行為就發(fā)揮不了，而地價(jià)決定房?jī)r(jià)，忽視了城市土地調(diào)控政策功能，而完全依賴金融調(diào)控政策，其本身的方向就錯(cuò)了。但是從土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)關(guān)系方面的研究來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的角度出發(fā)，但是得到的觀點(diǎn)基本大同小異，黃若愚等認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的改變；毛中根等認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度推出后采取土地招拍掛出讓制度后土地的價(jià)格確實(shí)上漲了，但他的結(jié)論認(rèn)為高昂的高房?jī)r(jià)并不完全是高地價(jià)造成的；李志明等認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度的確立解決了房地產(chǎn)市場(chǎng)中存在的許多問(wèn)題，為房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展掃除了一切障礙。因此針對(duì)當(dāng)前居高不下的房?jī)r(jià)，文章將基于土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)機(jī)制角度探究對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的調(diào)控影響。

2 土地儲(chǔ)備制度的概述

土地儲(chǔ)備是市、縣人民政府自然資源和規(guī)劃主管部門(mén)依法取得土地，并對(duì)土地資源進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)存，當(dāng)市場(chǎng)需要土地時(shí)完成供應(yīng)，從而達(dá)到對(duì)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控、土地資源的合理配置。土地儲(chǔ)備制度是一種用以調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)建筑用地需要的土地管理機(jī)制。具體過(guò)程是政府委托設(shè)立的土地管理機(jī)構(gòu)，按照土地總體規(guī)劃與城市規(guī)劃，并依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制和法律條款完成征用、收購(gòu)、換地、轉(zhuǎn)制與到期回收等形式，當(dāng)獲得土地使用權(quán)后，政府或政府委托的機(jī)構(gòu)完成土地開(kāi)發(fā)，房屋拆遷、土地平整等前期開(kāi)發(fā)工作后，再通過(guò)城市土地出讓年度計(jì)劃將所儲(chǔ)備的土地有計(jì)劃地投放市場(chǎng)，確保了土地在有制度保障下運(yùn)作。

3 土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)機(jī)制對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的調(diào)控影響

(1)房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)受到土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)規(guī)劃影響。土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度作為政府部門(mén)的宏觀調(diào)控機(jī)制，對(duì)房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)也有直接影響。房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)主要包含各種物業(yè)類(lèi)型的供給,如住宅、商業(yè)、寫(xiě)字樓和工業(yè)等類(lèi)型、各個(gè)區(qū)域的供給、各個(gè)檔次的供給。因此房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)又被細(xì)分為房地產(chǎn)供給的區(qū)位結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)供給的物業(yè)結(jié)構(gòu)。土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)對(duì)房地產(chǎn)供給的區(qū)位結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在城市土地利用的規(guī)劃布局方面，假設(shè)城市發(fā)展規(guī)劃著重向新興區(qū)域發(fā)展，那么該區(qū)域的房地產(chǎn)供給量會(huì)增多，例如，山東省東營(yíng)市將高新區(qū)作為城市的發(fā)展方向，那么該地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)大量的土地出讓?zhuān)康禺a(chǎn)的供應(yīng)量也因此變大。假設(shè)城市發(fā)展力度主要集中在中心城區(qū)，政府委托設(shè)立的土地管理機(jī)構(gòu)就會(huì)通過(guò)收購(gòu)、拆遷、平整等程序前期開(kāi)發(fā)工作后，再通過(guò)城市土地出讓年度計(jì)劃將所儲(chǔ)備的土地有計(jì)劃地投放市場(chǎng)，給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，中心城區(qū)的房地產(chǎn)供給量就會(huì)增加。另外，就是城市的發(fā)展規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)供給的物業(yè)結(jié)構(gòu)影響。當(dāng)城市對(duì)功能分區(qū)用地面積確定后房地產(chǎn)供給的物業(yè)結(jié)構(gòu)也就形成了。例如商業(yè)區(qū)是以商鋪、寫(xiě)字樓為主，工業(yè)區(qū)是以廠房、倉(cāng)庫(kù)為主，居住區(qū)是以住宅為主，不同的功能區(qū)域所涉及的物業(yè)形態(tài)是不一樣的。管理的物業(yè)級(jí)別是有差異的。例如住宅分為高檔住宅、普通住宅。普通住宅小區(qū)物業(yè)管理公司不會(huì)提供過(guò)多服務(wù)，高檔住宅物業(yè)管理公司能為業(yè)主提供全方位服務(wù)，而且能針對(duì)每個(gè)業(yè)主提供個(gè)性化的特約服務(wù)，滿足業(yè)主的需求，如代辦服務(wù)、中介服務(wù)等有關(guān)服務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)城市普遍存在物業(yè)結(jié)構(gòu)供應(yīng)不均衡問(wèn)題。例如工業(yè)用地比例過(guò)大，住宅用地面積比例過(guò)小，高檔住宅、大戶型住宅供給量過(guò)大，嚴(yán)重影響了城市的均衡發(fā)展，城市政府可以減小過(guò)大的物業(yè)結(jié)構(gòu)土地出讓?zhuān)刂破溟_(kāi)發(fā)供應(yīng)量。

(2)土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)供給總量的調(diào)控。土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度不但能實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還能控制房地產(chǎn)供給總量。土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度的建立決定了土地的買(mǎi)賣(mài)只有政府儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才能執(zhí)行，通過(guò)征、購(gòu)、換、轉(zhuǎn)和收把土地集中起來(lái)，按土地供應(yīng)計(jì)劃或儲(chǔ)備或開(kāi)發(fā)出讓和出租土地，城市政府完全實(shí)現(xiàn)了土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，根除了灰色土地一級(jí)市場(chǎng)，例如經(jīng)營(yíng)性用地有以個(gè)人行為進(jìn)行“尋租”方式，破壞了交易的公平性、公正性，利用城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓和出租等方式就能有效地避免這一行為。城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施不但讓城市政府掌握了一定量的儲(chǔ)備土地，還能從源頭把控房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地資源，因此城市政府控制土地出讓總量，實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)房地產(chǎn)供應(yīng)總量的調(diào)控。因此，土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度下土地出讓量和房地產(chǎn)供應(yīng)量有著非常密切的聯(lián)系。也就是說(shuō)在一定時(shí)間段內(nèi)土地出讓得越多，房地產(chǎn)供給量就會(huì)越大，兩者之間表現(xiàn)出正相關(guān)性，而它們之間的具體關(guān)聯(lián)性還受到城市土地上可以建設(shè)房產(chǎn)總建筑面積與地塊面積之比影響，即容積率大小影響。這時(shí)，可以用G表述房地產(chǎn)供應(yīng)量，GL表述土地出讓量,r表述容積率，公式有 G=rGL。當(dāng)r不變時(shí)，房地產(chǎn)供應(yīng)量和土地出讓量以線性正相關(guān)。房地產(chǎn)供應(yīng)量和土地出讓量如圖1所示。容積率體現(xiàn)出土地出讓量對(duì)房地產(chǎn)供應(yīng)量的影響大小，即容積率大，單位土地面積上可修建更大面積的建筑物，土地出讓量影響著房地產(chǎn)供應(yīng)量。

圖1 房地產(chǎn)供應(yīng)量和土地出讓量

因此自然資源和規(guī)劃主管部門(mén)按照土地所處的區(qū)域情況以及城市發(fā)展布局、街道情況、城市環(huán)境等要素確定容積率范圍，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商就應(yīng)根據(jù)容積率范圍進(jìn)行建筑物的修建。

(3)土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的調(diào)控。近年來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)增量市場(chǎng)是非常活躍的，房產(chǎn)商對(duì)土地的需求也是與日俱增，土地就成為房產(chǎn)商獲得利潤(rùn)、推高房?jī)r(jià)的手段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下房地產(chǎn)價(jià)格會(huì)受到房地產(chǎn)供給與需求影響，供給大，需求小，房產(chǎn)就會(huì)降價(jià)，相反房產(chǎn)就會(huì)漲價(jià)。房地產(chǎn)市場(chǎng)因?yàn)檎答仚C(jī)制的作用影響，假設(shè)外來(lái)力量的干擾小或者沒(méi)有，房地產(chǎn)價(jià)格會(huì)因土地成本的上升和投機(jī)性需求的推動(dòng)不斷漲價(jià)，這會(huì)助推經(jīng)濟(jì)的虛高，其后果十分嚴(yán)重，一旦泡沫破滅，經(jīng)濟(jì)就會(huì)進(jìn)入大蕭條時(shí)期。房?jī)r(jià)持續(xù)走高會(huì)帶來(lái)幾大破壞性影響。一是收入與房?jī)r(jià)不成比例，遠(yuǎn)大于人們實(shí)際的承受能力，生活在城市的居民居住水平長(zhǎng)期保持一個(gè)低位運(yùn)行；二是帶動(dòng)土地價(jià)格上漲，土地囤積的行為就會(huì)增加，土地資源的閑置與浪費(fèi)普遍；三是投機(jī)性需求增加，低買(mǎi)高賣(mài)，變相地推動(dòng)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，房?jī)r(jià)不斷偏離市場(chǎng)基礎(chǔ)的真實(shí)價(jià)值，導(dǎo)致房產(chǎn)泡沫不斷增大，愈演愈烈。房產(chǎn)泡沫一旦出現(xiàn)就會(huì)引發(fā)金融危機(jī)，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成毀滅性破壞。政府部門(mén)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的有力機(jī)構(gòu)，應(yīng)發(fā)揮“有形之手”調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格。引起房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的根本性原因是土地價(jià)格的上漲，房地產(chǎn)市場(chǎng)的供小于求，使得投機(jī)性需求有了空間。因此，要緩解房?jī)r(jià)上漲的壓力，就需要規(guī)范土地開(kāi)發(fā)機(jī)制，適當(dāng)提升住宅用地的出讓量，杜絕土地囤積閑置現(xiàn)象發(fā)生。

4 土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中存在的弊端和對(duì)策

土地儲(chǔ)備制度在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)程存在著一定的弊端，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是調(diào)控的目標(biāo)發(fā)生偏離。一般來(lái)說(shuō)，由政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行土地儲(chǔ)備可以實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范及調(diào)控，但是進(jìn)行土地儲(chǔ)備耗資巨大，需要向銀行大量借貸，這就迫使地方政府著力追求土地增值的最大化，加之當(dāng)前地方政府的事權(quán)在加大，而財(cái)權(quán)卻不斷縮小，為緩解地方預(yù)算資金的缺口，地方政府需要探索稅收之外的財(cái)政收入。根據(jù)分稅制改革的相關(guān)規(guī)定，地方享有大部分的土地出讓金，這就促使急尋財(cái)政收入的地方政府通過(guò)土地出讓的方式獲取大量的財(cái)政收入，以更好地用以經(jīng)營(yíng)城市。土地儲(chǔ)備制度用以調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的實(shí)踐時(shí)，地方政府為獲取更多的土地收益往往會(huì)積極地投入市場(chǎng)的博弈中，而忽略了其實(shí)現(xiàn)公共利益的最初目標(biāo)，使土地儲(chǔ)備制度的調(diào)控目標(biāo)發(fā)生了偏離。二是土地供應(yīng)的方式仍有瓶頸。當(dāng)前城市的儲(chǔ)備土地主要通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌三個(gè)方式進(jìn)行土地供應(yīng)，這些方式大多遵循的是“價(jià)高者得”的原則，這樣的方式往往導(dǎo)致土地的出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收購(gòu)價(jià)格及其前期的開(kāi)發(fā)成本，使土地的使用權(quán)價(jià)格持續(xù)攀升，大大提高了商品房的開(kāi)發(fā)成本，進(jìn)而引發(fā)高房?jī)r(jià)。三是住宅土地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。土地出讓能給地方政府帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益，這就使得一些地方政府在進(jìn)行土地儲(chǔ)備的過(guò)程中，將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化作為第一要?jiǎng)?wù)，所供應(yīng)的住宅土地以高檔商品住宅用地為主，而相對(duì)惠民的中低檔住宅、保障性住房方面土地供應(yīng)卻不足，這就造成城市商品房開(kāi)發(fā)成本的不斷攀升，引發(fā)商品房?jī)r(jià)格的上漲。

土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)程存在的弊端不利于其作用的有效發(fā)揮，因此需要采取相應(yīng)的措施，以充分發(fā)揮其調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的作用。首先，需要進(jìn)一步明確其調(diào)控的目標(biāo)。通過(guò)改革并完善現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度，準(zhǔn)確定位土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能，進(jìn)一步明確土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)，即用以社會(huì)公共利益的目標(biāo)，使這一目標(biāo)得以法制化、規(guī)范化，充分發(fā)揮其調(diào)控地價(jià)的作用，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控之效。通過(guò)進(jìn)一步合理劃分各級(jí)政府的職能，著力平衡地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，并進(jìn)一步優(yōu)化地方稅體系，拓展地方稅源，增加對(duì)地方政府的財(cái)力補(bǔ)助，減輕地方政府的財(cái)政壓力，以減弱其利用土地實(shí)現(xiàn)收益最大化的動(dòng)機(jī)，使土地儲(chǔ)備制度真正回到其調(diào)控的原目標(biāo)，體現(xiàn)出其調(diào)控工具的原有價(jià)值。其次，針對(duì)我國(guó)土地供應(yīng)的招拍掛方式以價(jià)高者得的問(wèn)題，應(yīng)更多使用綜合評(píng)標(biāo)方式將單一的土地價(jià)格目標(biāo)向投標(biāo)房產(chǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)、資質(zhì)和業(yè)績(jī)等多元目標(biāo)轉(zhuǎn)變，不但能夠使得房地產(chǎn)市場(chǎng)處于一個(gè)開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，還能實(shí)現(xiàn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的科學(xué)有序引導(dǎo)。最后，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)部分城市已出現(xiàn)地價(jià)、房?jī)r(jià)大幅上漲的情況還需要優(yōu)化住宅土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。從商品房市場(chǎng)的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，住宅土地以高檔商品住宅用地為主，而相對(duì)惠民的中低檔住宅、保障性住房方面土地供應(yīng)卻不足，其根本原因是房產(chǎn)商利益驅(qū)使下的結(jié)果，土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度不但要發(fā)揮控制市場(chǎng)的實(shí)際需求，掌握土地的實(shí)際投放量，還要做好各種用途的土地儲(chǔ)備量和供應(yīng)量的調(diào)整，一方面加強(qiáng)對(duì)高檔商品房用地的審批工作，提高其各種附加條件，減小過(guò)大的物業(yè)結(jié)構(gòu)土地出讓?zhuān)涣硪环矫鏋闈M足廣大普通居民的住房需求，應(yīng)增加保障性住房用地的供應(yīng)。讓廣大居民可以根據(jù)自己的需求購(gòu)買(mǎi)住房，這樣就不會(huì)盲目地助推房?jī)r(jià)無(wú)序上漲。

5 結(jié)語(yǔ)

房地產(chǎn)行業(yè)作為老百姓的民生行業(yè)，其真正的屬性是住，如果背離了住的屬性，將會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。多年來(lái)，政府相關(guān)部門(mén)也加強(qiáng)了宏觀調(diào)控，推行了土地儲(chǔ)備制度，形成了一套越來(lái)越成熟的作用機(jī)制，為我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展注入了穩(wěn)定劑。當(dāng)前，我國(guó)土地儲(chǔ)備制度還存在很多問(wèn)題需要進(jìn)一步完善。文章在詳細(xì)探究土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)機(jī)制對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展調(diào)控影響的同時(shí)，也對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)機(jī)制存在的弊端進(jìn)行探討，并提出應(yīng)對(duì)策略，讓房?jī)r(jià)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下平穩(wěn)運(yùn)行，成為老百姓都買(mǎi)得起的生活物品。