濱州水生態保護暨水資源高質量利用對策分析

孟令文，張寶軍，王 龍

（1.濱州市城鄉水務發展服務中心，山東 濱州 256600；2.濱州市引黃灌溉服務中心，山東 濱州 256600）

濱州市位于山東省北部、黃河下游、魯北平原，地處黃河三角洲腹地，全市境域橫跨黃河兩岸，東西跨徑120 km，南北跨徑175 km，土地總面積9 600 km2，下轄濱城區、沾化區、鄒平市、惠民縣、陽信縣、無棣縣、博興縣和濱州經濟技術開發區、濱州高新技術產業開發區、北海經濟開發區，共29 個街道、58 個鎮、4 個鄉。全市耕地面積46.39 萬hm2，有效灌溉面積34.86萬hm2。區域屬渤海灣南岸和徒駭馬頰河水系諸河下游，全市淡水資源貧乏，人均占有淡水資源量僅265 m3，屬于人均水資源量小于500 m3的水危機區。黃河水是濱州市最主要的客水資源，經濟社會發展對黃河水依賴程度高，現狀為超載治理區。國內學者從水資源的承載能力、水資源綜合開發保護、區域水資源的綜合利用[1-7]等角度分別進行研究，對區域水資源的科學配置、高質量利用提供了重要參考。對于先天稟賦差、資源型缺水嚴重的區域，堅持水資源最大的剛性約束，貫徹以水而定、量水而行，優化配置區域水資源，對于踐行黃河流域生態保護與高質量發展戰略、推動區域高質量發展具有重大意義。

1 區域水資源和生態保護現狀

1.1 水資源結構配置情況

濱州市各縣市區80%以上居民生活和工農業生產用水高度依賴黃河水，特別是黃河以北7 個縣區尤為突出。多年來超計劃取用黃河水問題突出，而當地地表水、地下水和長江水利用率嚴重不足。以2020 年為例，山東省下達濱州市水資源總量控制目標為16.265×108m3，其中當地地表水4.33×108m3、地 下 水1.86×108m3、黃 河 水8.57×108m3、長 江 水1.505×108m3，而實際用水情況為15.82×108m3，其中當地地表水1.26×108m3，占指標量29%；地下水0.92×108m3，占指標量49%；黃河水13.47×108m3，占指標量157%；長江水0.17×108m3，占指標量11%。

1.2 河湖管護、河湖清違情況

濱州市持續加大河湖清違整治力度，在全市集中開展了河湖水安全水污染水環境水生態隱患排查整治行動，先后開展了13 輪次問題核查整改，核查疑似問題3 268個，整治河湖“四亂”問題1 922處，水生態環境顯著改善。美麗幸福河湖建設工作不斷加強，成功創建11 條95.75 km 省級美麗示范河湖，完成98 條美麗幸福河湖達標，建成5 條35.23 km 市級美麗幸福示范河湖。強化水域岸線管控，完成520條河湖“一河一策”編制，為全市未來3 a河湖治理和管護提供了科學規劃。同時，全市457條4 819.95 km河湖劃界矢量數據核查已確定，為加強河道監管、制定管理規劃提供了重要依據。

1.3 非居民用水超定額加價情況

濱州市自7 月實施非居民用水超定額（計劃）累進加價制度后，各縣市區將其作為加強節約用水管理、提高水資源利用效率、落實最嚴格水資源管理制度、建設節水型社會的一項重點工作。截至目前，該制度實施推進順利，各縣市區對規模以上用水企業均實行了水務經理制度，全市總計對197戶非居民用水戶實行了超定額加價，完成比例為72%。其中，沾化區已完成加價收費，高新區僅完成13%。從與用水企業座談情況來看，非居民用水實施超定額（計劃）累進加價沒有對企業效益產生較大影響，而對節水意識提高、強化用水定額執行、申報合理用水計劃和節約用水規范管理等方面起到了較大的促進作用。

1.4 水權交易、水價改革等情況

各縣市區目前執行的水價已20 a 左右未調整，自來水基本水價1.6～2.4 元不等，居民生活用水和非居民生活用水分別定價，水價成本在用水企業生產成本中占比較低，一般在1%～3%。水權制度改革是促進節約用水、激活水資源指標存量、落實黃河水資源超載限批政策的重要手段。當前，各縣市區對水權制度改革尚處于起步或探索階段，其中濱城區編制完成《濱城區水權確權登記與水市場建設實施方案》，沾化區出臺《濱州市沾化區農業水價綜合改革農業水權分配方案（暫行）》和《濱州市沾化區農業水價綜合改革農業水權交易方案（暫行）》，惠民縣水權交易信息已在省交易平臺掛牌并于12 月10 日簽訂水權交易合同，實現濱州水權交易零突破。

1.5 水生態保護情況

濱州市積極對接黃河流域生態保護與高質量發展戰略，統籌“山水林田湖草沙”綜合治理、系統治理、源頭治理，實施94 km 黃河淤背區綠化提升改造工程，推動完成427 個村的農村生活污水治理和33處黑臭水體治理。2020 年完成造林1.03 萬hm2、農田林網0.81 萬hm2，林木覆蓋率達31.9%；濕地保護總面積達到17.6 萬hm2，列山東省第4 位，小開河灌區成功創建全國首個引黃灌區國家級濕地公園。2021 年2 月8 日，國家一級保護鳥類青頭潛鴨驚現濱州濕地，被市森林保護中心工作人員野外巡查時發現。目前，全球青頭潛鴨成鳥種群數量已經小于700 只，成為全球最瀕危的水禽之一，堪稱“鳥中大熊貓”。青頭潛鴨在濱州市區出現，說明該市鳥類食物資源豐富，環境適宜，水域清澈、干凈、寬闊，生存環境安全。

2 區域水資源配置及水環境存在的問題

2.1 水資源配置結構不合理

目前，濱州市屬于黃河水資源超載區，全市黃河水利用量超過總用水量的70%，長江水、非常規水源利用量占總用水量比例較低，尚未從制度、政策等層面上規定將長江水、非常規水源全面納入水資源統一配置體系，長江水及非常規水源利用的執行力度不足。以博興縣和鄒平市為例，博興縣長江水指標為0.52×108m3，而年均用水量僅為0.1×108m3，黃河水指標為0.9×108m3，年均用水量達1.2×108m3；鄒平市超指標引用黃河水年均高達1.5×108m3，超指標144%，而長江水消納量僅占指標量的20%。目前，多數企業對中水利用意愿不強。中水處理的費用較高，僅降低鹽分的成本就高達3 元/m3以上，接近自來水水價，而且各項指標不如自來水；中水達不到生產用水的標準，各項指標目前仍然達不到自來水標準，作為生產用水必須進行二次處理。

2.2 河湖管護長效機制不健全

濱州市河流眾多，管護任務繁重。自2017 年全面推行河長制以來，該市全面建立了4 級河長體系，河湖管理體制發生重大變化，實行了河長領導下的部門協同治水機制，同時扎實開展“清河行動”“清河行動回頭看”和“清四亂”等專項行動，河湖面貌得到明顯改善。但對表對標濟南、日照等先進地市，該市河湖日常管護工作存在較大差距，河管員隊伍建設相對滯后，導致省市縣級河道日常管護不到位、農村河湖嚴重失管，成為制約該市河長制湖長制提檔升級的明顯短板。另外，美麗幸福河湖建設資金投入嚴重不足，省市級無補助，只能將壓力傳導給基層，一個縣市區2 條的任務需要32 萬元。建成以后省里每3 a 復核1 次，保潔的費用根據相關地市的經驗每年6 000 元/km，2022 年該市申報成功的河段約73 km（黃河有國家補助除外），每年維護費用約43.8萬元。

2.3 非居民用水超定額（計劃）加價有待規范

各縣市區用水計劃申報、下達程序不夠規范，據山東博興華韻水業有限公司、高新區龍吟水務有限公司反映，管網內部分用水企業申報用水計劃時主要參考往年用水量，忽略了行業用水定額約束作用，或者對下一年企業產品產量缺乏合理研判，導致用水量與用水計劃差距較大，進一步增加了非居民用水超定額（計劃）加價難度。在與鄒平市部分涉水企業座談時發現，鄒平市重點用水大戶多為熱電、紡織印染、制造冶煉等耗水量大的行業，企業用水效率較高，但因為體量原因，用水占比較大。鄒平市水利局在下達用水計劃時，統籌年度用水總量控制指標、用水定額等因素，下達的用水計劃都是按比例核減。西王金屬科技有限公司等用水企業雖然屬于高耗水行業，但是屬于省級節水標桿單位，對于加價征收水費存在異議。

2.4 水權、水價改革嚴重滯后

在當前公共水權制度下，用水主體節約水資源不能得到物質補償，浪費水也不必承擔成本，節水意識淡薄。長期以來，濱州市水價政策更多地考慮了居民對水價的承受能力，不能反映出水資源的稀缺情況，沒有體現出“誰使用、誰受益、誰負擔”的原則，也沒有實行分水質定價。高耗水行業和節水型行業水價無差別，居民生活用水階梯水價未落實，非居民用水超定額（超計劃）用水累進加價制度落實不到位，阻礙了節水政策的推行，而且使用水戶節水主動性不強，節水內動力不足。另外，由于長江水和黃河水原水水價差別較大，長江水原水水價為1.65元/m3，黃河水非農用水水價僅為0.12～0.14 元/m3，而且長江水到用戶終端水價目前尚未核算，造成黃河水超指標引用而長江水消納量不足的問題。

2.5 河湖水質不穩定，生態脆弱

近幾年，通過多措并舉，濱州水質有了長足改善，但由于濱州處于海河流域漳衛新河、徒駭河、馬頰河、秦口河以及德惠新河等河下游入海處，除去汛期幾個月外市境內河道生態水量缺乏，隨著溫度逐漸升高極易造成水體富營養化，同時上游的突發環境狀況都會明顯影響濱州水質。再加上主城區雨污分流改造不徹底，存在雨污混接點；濱州作為欠發達地區，衛生環保設施有欠賬，當地老鄉的衛生習慣也亟待提升，導致河湖水質不穩定，河湖生態脆弱。根據生態環境部通報，濱州市在2021 年1—11 月國家地表水考核斷面水環境質量狀況排名倒數第23位，水生態環境保護需持續發力。

3 對策建議

3.1 強化水資源科學配置

建議以建立水資源剛性約束制度為主線，嚴格落實《濱州市引黃調水管理辦法》，嚴控黃河水，年引黃量控制在8.57×108m3以內，加快推進博興縣、鄒平市指標內長江水消納；綜合利用雨洪水，支持徒駭河、沙河等雨洪資源利用項目和惠民縣集雨池建設工程，最大力度攔蓄汛期過境雨洪資源，提高水資源調蓄能力和雨洪資源利用能力；提高淺層地下水利用率，建議適當增加淺井建設補貼，在沿黃鎮辦和宜井鎮辦規劃建設一批灌溉機井，實現黃河水到淺層地下水的轉換，達到農業灌溉以井補源、減少引黃量的目的；推進再生水利用，在前期準Ⅴ類水穩定達標排放的基礎上，著力開展光大水務等污水處理廠提標改造工程，逐步實現準Ⅳ類水達標排放，重點用好提標改造后污水處理廠達標出水，重點方向主要為河道生態和農業。

3.2 健全河湖管護長效機制

加強河管員隊伍建設與管理，構建河湖管理保護長效機制，真正做到在河湖日常管護工作中有錢辦事、有人管事、有章理事。對納入濱州市河長制湖長制管理的河道（段）按河道級別、重要程度及管護長度合理配置河管員。建立河湖管護經費市、縣分級保障機制，列入管護范圍的市級及以上河道由市級財政負擔；縣級、鄉級河道由縣級財政負擔；村級河道的河管員配置及經費測算，由各縣市區結合地方實際自行確定。美麗幸福河湖建設方面，建議借鑒兄弟地市的做法，市級應該有專項經費，補助金額不少于每條16萬元。

3.3 調整非居民用水超定額累進加價制度

《濱州市非居民用水超定額（計劃）累進加價制度實施方案》為試行文件，經過半年試行發現，部分供水企業為保持與其他供水企業競爭，對非居民用水超定額（計劃）累進加價收費積極性不高，比如無棣縣眾興水務有限公司為山東三岳化工有限公司供水企業之一，該公司為增加供水量，曾申請放棄對用水企業加價收費。建議市級層面協調財政部門，開通收費端口，由各縣市區水務部門核定非居民用水單位是否超定額（計劃）用水后，開具非稅票據，用水企業將超定額累進加價水費繳入財政部門。另外，各縣市區水務部門在用水計劃核定下達中要體現用水定額的應用，避免出現企業用水低于行業用水定額、繳納高額累進加價水費情況。

3.4 積極推進水權交易、水價改革

通過進行水權交易，水權轉讓方獲得經濟利益，提高了節水積極性；受讓方支付經濟對價，獲得了穩定供給的水資源，提高自身對水資源的利用效率；政府將閑置的水資源指標配置給有需求的合理用水戶，既有利于用水總量控制又實現水資源優化配置。區域綜合水價是解決不同水源不同水價、優化水資源配置的重要措施，應探索開展全市范圍內區域綜合水價改革，平衡黃河水和長江水兩外調水的水價，推進長江水消納。另外，建議建立水價動態調整機制，綜合考慮地域、經濟、環境、水資源等方面的情況，根據季節、不同的用水時段、水資源豐枯程度或節水投入情況等進行動態調整。探索建立供水價格與原水價格上下游聯動機制，建立滿足用水戶合理用水和促進節約用水的動態水價。

3.5 高度重視節約用水，在中水回用上下足功夫

建議抓住水務一體化改革的契機，搭建用水大戶與污水處理企業之間的供需平臺，當好店小二，協助雙方訂立中水使用合同。例如，座談調研中，亞光家紡與濱化集團表示，只要價格合適，達到Ⅳ類水的中水可以在相關生產工藝上使用。

3.6 加強調度，建立生態補水長效機制

放眼長遠，科學謀劃水利工程，實施水系聯通工程，建立生態補水長效機制。對重點河道全面摸排分析，調取周邊優質水源對河道進行生態補源，加大水環境容量，保障水質達到水功能規劃要求。

4 結語

對于黃河下游高度依賴黃河水源的資源性缺水地區，面對黃河流域生態保護與高質量發展國家戰略，必須嚴格水資源最大的剛性約束，貫徹“四水四定”，分析調研區域水資源現狀、問題，加強水生態保護，通過采取健全河湖管護長效機制、調整非居民用水超定額累進加價、推進水權交易水價改革、推廣中水回用、建立生態補水等措施，優化區域水資源配置促進高質量利用，為實現區域經濟、社會和生態和諧健康發展提供有力的水利支撐，推動區域黃河流域生態保護與高質量發展。