當前我國國土空間規劃研究評述與展望

李華斌 孫亞賢 王文東

（同圓設計集團股份有限公司，山東 濟南 250000）

以國土空間使用管理為重點的國土空間規劃管理體系是我國空間規劃與發展建設的核心內容。國土空間結構管理已不是單純的國土劃分技術問題，在當前的全國各空間結構規劃領域已經開始重視戰略研究，引導空間結構功能有序發揮、統籌人口資源環境發展，以及地區總體協調發展等方面都發揮著重要價值。在國內發展復雜變動的背景下，國土空間結構計劃編制中要嚴格重視戰略性工作，并要認識到戰略性工作的重要性、必要性以及戰略性工作在國土空間規劃中的重要意義。

1 空間規劃與戰略的關系

計劃通常被理解為某種理念，即對當前事態發展趨勢加以控制的某種思想意識，而策略則是指對于推動經濟、社會、技術及其他諸要素協調發展的一個著眼長期未來發展層面的綜合研究，通常帶有宏觀性和策略性。空間發展政策制度對經濟社會發展有著推動與保障功能，新中國成立初期，我國經濟發展緩慢、產業結構單一，在很長一段時間內處于比較落后的水平，這與國土空間規劃有一定的相關性，而隨著經濟的快速發展，空間規劃、政策制度變化、社會發展等各個方面均處于快速進步階段，國內外空間規劃理論和戰略政策之間的相互關聯關系也在不斷發展。隨著中國改革開放深入實施40 多年、經濟發展進入社會主義的嶄新時期，中國國土空間規劃問題與國家空間規劃體制建設和生態文明改革之間的聯系越來越密切，其建設的戰略內涵與深度也面臨著又一場巨大的變化。中國空間規劃系統在不同時代的發展歷史表明，空間規劃至關重要，無論是經濟方面還是其他方面，均應關注空間規劃，并要持續提升空間規劃系統的戰略水平和戰略應對。國外經驗也證明，系統中越高層一級的空間規劃，越強調對戰略布局的研究和規劃及其執行策略，戰略地位也就越突出。在國土空間規劃中可以理解為軍事行動，要在考慮戰略的前提下合理選擇戰術，空間規劃的實施也是要以國土空間規劃為戰略依托，是根據社會具體情況、具體目標而制定的多種“戰術”對策，便于進一步促進社會的現代化發展[1]。

2 我國主要國土空間規劃中的戰略內容

2.1 國土規劃

國土城市規劃的重要戰略地位體現為時限的長期性、空間結構的廣域性和內涵的綜合性，文檔規劃是協調國土空間發展、環境保護、整改的總體設計戰略部署，是高水平的國土空間格局與資源優化配置方案設計，是政府部門國土空間管理的主要技術手段。對有關國土空氣開發利用、環境保護、整改的各項活動有引導與控制功能，是戰略地位、綜合性、基本城市規劃。國土規劃的主要戰略任務包括確定方向調整和優化國土空間結構發展布局，明確地方重要資源的發展規模、格局與步驟，明確地區人口、生產、城鎮化的空間布局，合理安排道路、通信、動力和水源等地區重要設施，并制定地方環境治理和保障的具體目標與措施。通常視國土空間規劃為一種綜合體系，整個地區規劃系統由我國與地區之間的各類計劃關系和相應的法律、財務、稅務、資金、國土管理等的保障措施與政策法規所組成，實現國土空間規劃內容的具體舉措主要有項目概念與指標體系、國土空間布局方案等。全國國土空間規劃大綱中提出的耕地、水質、礦產開發、海域利用等資源環境保護政策措施，國土經濟與融資政策等推動全國國土空間發展布局優化的相關政策與措施系統，以及完善鼓勵國土保護與農業發展的地方財稅優惠政策等。

2.2 主體功能區規劃

主要功能區規劃是中國特色的城市策劃類型，是國民經濟與社會發展總策劃、總人口策劃、綜合地區規劃、資源環境規劃、生態建設策劃、流域管理綜合策劃、海域使用計劃、糧油工業生產策劃、綜合交通運輸策劃等，具有戰略性、基礎性、約束性特點。主要功能區的空間戰略更重視城市不同功能在空間結構上的總體格局，提出了構建城市國土空間中的新型城鎮化、農村發展與城市生態安全等三個空間戰略布局，包括了優勢、重要、控制與禁止發展等四種主要的功能區域，并注重對縣級單元發展強度與方法的具體規定。同時為了實施新城市化戰略布局，要根據城市當地的具體情況因地制宜，實施更具針對性、地方性的城市群區域規劃，例如主體功能區建設主要以財稅、投資、工業、用地、農業、人口等方面的政策措施和績效考核評價準則為基礎制定策略[2]。

2.3 國土利用規劃

國土使用規劃包括總體規劃和專項規劃，農村國土問題是中國農業現代化進程中的一項全域性、戰略地位重要的問題，中國農村國土使用總規劃同時也是對國土使用戰略的重要體現。中國農村國土使用總規劃中對國家級農村國土使用總體規劃作出了強化戰略地位和政策性的要求，國土使用專項規劃是指單項農村國土的使用規劃，或未處理農村國土的開發、使用、整治、維護過程中某一單項實際問題所作出的專門規劃，國家層面的農村國土使用專門規劃比如國土整治規劃就帶有相應的戰略地位。因此一種現代化合理的農村國土規劃政策，應該是基于國家可持續發展戰略發展的必然選擇。國土使用規劃總體規劃的戰略出發點，并非單純的國土利用配置問題，其意義就是維護國家用地資源戰略安全，以及維護國家社會經濟發展用地的戰略安全問題。

2.4 城鄉規劃

城鄉系統規劃、城市總規劃和詳細規劃是城市國土計劃系統的重要組成部分。另外，從城市總計劃中引申出來的城市發展戰略規劃、概念計劃、遠景計劃等也是最主要的城市計劃分類，城鎮體系規劃在這其中具有至關重要的作用，具體體現在各方面的戰略意義上。從20 世紀90 時代中期開始，基本上全國各地都實施了城鎮體系規劃，并隨之逐漸擴展出城市圈計劃、經濟區計劃等類別。我國城鄉系統區域規劃是根據國家的城市化戰略提出的新區域規劃，從空間上貫徹和配合國家發展的各項規定。省、市、縣級城鄉體系的建設戰略性重點表現在以需求為導向，通過“三結構一網絡”的重點內容加強對發展方向的引導。其戰略重點則通過對各縣城的整體規劃而得到有效貫徹，城市總體規劃研究工作往往被冠以龍頭地位，戰略地位一般表現在深入研究城市建設前瞻性、綜合性的目標，并為我國城市經濟中各項工作的蓬勃發展提出了選擇的空間結構格局。城市國土規劃中實施策略的重要手段就是國土屬性和都市建設管理，策略落實也反映到了各類基礎設施的布置和城市用地布置，包括在下位的詳細設計用地配置當中。控制性詳細規劃一般以實施國土安置為重，但基本都不是單獨的策略內涵，策略評估通常由城市整體規劃進行。戰略規劃則是指為了從戰略高度策劃城市發展，并抓住發展時機、提高城市發展能力而制定的專業計劃，它所采取的手段也較為多樣，但部分手段并不能構成城市計劃的全部職責，必須由其他機關共同承擔完成。

2.5 空間類規劃中所體現出的戰略特點

隨著時代的進步，國土空間規劃工作愈加復雜且必要，而且據國土空間規劃的具體實施情況來看，很多方面均與戰略存在相關性，因此在空間類規劃方面存在明顯的戰略特點。在很多城市的國土空間規劃中可以發現，多數區域的規劃以多層次的垂直系統為主，在內部各個層次之間又有著策略選擇的不同。所以國土規劃、城市主體功能區計劃、城鄉系統規劃都屬于戰略性區域規劃，國土利用規劃和都市總策劃都是有一定發展戰略內涵規劃，但通常不要求專業的發展戰略部門提供支持[3]。

3 國土空間規劃的戰略研究

3.1 考量、評估各空間類型規劃戰略與國土空間規劃的概念關系

目前，對國土空間規劃并未有具體的內涵確定，根據共產黨中央有關進一步深入黨和我國行政機構改造的決議中加強科學城市規劃對各專門城市規劃的引導制約功能，推動多規合一，促進農村國土利用規劃、城鄉建設計劃等規定，國土空間規劃可以作為各類專門城市規劃的引導基石，在其具體實施下，要注重融合城市主體功能區、國土規劃。但是針對多層次、更復雜的國土利用規劃與城鄉規劃問題來說，如何進行國土空間規劃、通過什么途徑進行以及這些部分將以什么方法作為其專項規劃，尚有待深入研究。作為國家空間規劃系統的總綱領，國土空間計劃是典型的國家戰略，重點負責貫徹國務院集體的重大方針政策、與國家發展計劃系統的銜接、確定國家主要功能的空間布局以及政府各項用地安排等。盡管國土空間規劃有較強的戰略地位，內涵與形式較為靈活，但由于各區域實際存在的戰略問題差異很大，往往無法在較為固定的規劃架構內實現一致。因此，戰略規劃并沒有列入國家空間計劃系統的專項規劃中，是由地方選擇性制定，其結果可以通過空間計劃系統內的具體區域規劃依法合理實施，確定各層次國土空間結構發展規劃的策略影響關系。中共中央、國務院有關統一規劃體制更好實現我國城市規劃戰略導向地位的若干意見中，明確提出要形成以全國發展計劃為統領，以空間結構發展規劃為依托，以專門發展規劃、地區發展規劃為支持，由我國、省、市各類經濟社會發展計劃一起構成，并且要嚴格做到準確定位、界限澄清，還要兼顧功能互補、整體統一，使國土空間規劃體系更加科學、合理[4]。

3.2 國土空間規劃的戰略內容

對于我國國土空間規劃戰略，要重視從當前實際現狀出發，如在城市規劃背景下進行分析和評估，提出當前國土規劃中所存在的問題以及經濟發展形勢對城市國土空間資源合理開發利用所產生的機會與挑戰等。要確定策略發展核心，主要是城市規劃的指導、基本戰略原則和發展目標，要形成城市國土空間規劃的重要布局，城市國土空間資源用途的重要布局、城市生態資源保護布局、農業鄉村生產振興布局、新城鎮與城市群區域發展布局、重要基礎設施建設布局等。空間資源管理方法與力度的基本格局，根據經濟發展與環境保護的各個重要目標層次，有針對性、科學性、可行性地對各國土空間單位實施相關管理、規范，便于對國土空間規劃工作的布局進行針對性的重構、優化。要確定國土空間基礎管控線，確定保護紅線、永久性基本農田等管控線確定原則上按照國土空間的重要布局，適當有選擇性、有側重地確定保護紅線、永久性基本農田、城鎮開發邊界三個控制電路[5]。

3.3 國土空間規劃的戰略實施

在我國乃至其他國家的國土空間規劃中，均是以國土空間規劃戰略為核心規劃內容，其“核心”可以體現在多個方面，如人類文明與生態文明的協調、生態環境與工業環境等。在過去的幾十年里，因我國在綜合國力上相對不足，相關的國土空間規劃相對不足，而目前我國的綜合國力不可同日而語，相關的國土空間規劃戰略要更加符合實際情況，確保個體與整體之間的協調性，例如在有關生態文明體制改革的過程中，要重視從系統化、全面化、統籌兼顧等幾個方面出發，深入考慮國土空間規劃的關鍵布局，提出符合實際現狀的相關戰略，如資源有效資產化戰略、國土空間發展保障機制下的資源利用開發指標制約戰略、在資源利用存量管理與全面節約機制下的資源利用效益評估考核戰略等，無論哪一國土空間規劃的戰略，均與我國當前及未來的可持續發展密切相關，因此要給予更大的關注。與此同時，國土空間規劃除需考慮以上幾方面戰略外，還要關注其他諸如工業發展的集群化、城市人口的有序流出等相關戰略等。

4 總結

隨著新時代形勢的到來，國土空間規劃要根據時代形勢、經濟特點、人文地理等多方面因素綜合考慮，因此當前我國的國土空間規劃要重視綜合性、全面性。同時還面對著越來越復雜多變的全球與國內形勢及其發展和環境保護方面的重大問題，比較于過去各時期的空間規劃，當前的國土空間規劃工作愈加復雜化、關鍵化，而且其中所體現的戰略意義也愈加明顯。國土空間規劃與空間規劃系統的建設是中國在空間規劃領域積極推動我國土地管理體制與治理能力現代化建設的重大行動，必須同整個我國空間管理體制的發展相協調，增強政府下位規劃的引導與制約功能。