建筑工程質量潛在缺陷保險試點實踐與建議

何文景 王紅岱

保障和提升工程質量是一項“功在當代，利在千秋”、打基礎管長遠的工作，也是一項與人民群眾生命財產安全和社會大局穩定緊密相關的工作。建筑工程質量潛在缺陷保險（IDI）試點是保險服務工程質量提升和保障民生的制度嘗試，核心是引入獨立于既有參建各方的風險管理機構（TIS）。自2017年國務院辦公廳發文推動工程質量保險以來，IDI逐步從試點向非試點城市展開，本文通過總結全國其它地區試點經驗，結合武漢光谷地區試點實踐，對相關問題進行了研究與歸納，并給出了可供參考的解決思路，以期能為建筑工程質量潛在缺陷保險的深化發展提供借鑒。

一、各地借助IDI制度提升工程質量的經驗做法

1. 我國開始推動IDI試點進程可以概況為以下四個階段

（1）理論探索階段。2002年，原建設部借鑒國外經驗后提出在我國現有的工程質量管理體系中引入工程質量保險制度，并在北京、上海部分住宅項目進行試點；2005年，原建設部、原保監會聯合印發《關于推進建設工程質量保險工作的意見》（建質〔2005〕133號）明確工程保險由建筑工程一切險、安裝工程一切險、工程質量保證保險和相關責任保險等一系列保險產品組成；2006年，上海市建委、原保監會上海監管局印發《關于推進工程風險管理制度試點工作的指導意見》（滬建交聯〔2006〕307號）明確了具體的保險責任和期限。

（2）局部試點階段。2011年，上海市人大常委會印發《上海市建設工程質量和安全管理條例》，明確建設單位應當繳納“物業保修金”或投保“工程質量保證保險”，實行保證金繳納和保險雙軌并行；2012年，上海市建委、房管局、金融辦、原保監會上海監管局聯合印發《關于推行上海市住宅工程質量潛在缺陷保險的試行意見》，是國內首個對IDI操作模式予以具體規定的文件，明確IDI承保模式為共保，引入風險管理機構（以下簡稱TIS機構）參與風險管理。

（3）多地試點階段。2016年，上海市住建委、金融辦、原保監會上海監管局聯合印發《關于本市推進商品住宅和保障性住宅工程質量潛在缺陷保險的實施意見》，將投保IDI列為全市保障性 住宅、部分地區商品住宅土地出讓條件，即在上述兩類工程中強制實施IDI；2018年，住建部印發《關于開展工程質量安全提升行動試點工作的通知》（建質〔2017〕169號），明確在上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、廣東、廣西、四川9個省市試點IDI，標志著IDI全國試點工作的開啟；2018年，上海市房管局印發《關于清退本市住宅物業保修金有關工作的通知》（滬房物業〔2018〕39號），標志著IDI將逐步取代物業保修金，向強制試點邁進；2019年，9個試點省市均發布了相關試點文件，其中上海、江蘇、浙江、安徽、山東、廣東均有實際試點項目落地。

（4）強化推進階段。2022年2月17日，住房和城鄉建設部工程質量安全監管司召開推進工程質量保險工作視頻座談會，會議指出“推進工程質量保險是加強質量監管、保障工程質量的重要路徑，是現有質量保障體系的有益補充”。2022年5月1日下午，住房和城鄉建設部在湖南長沙設主會場召開視頻會議，強調“要研究建立房屋質量保險制度，以市場化手段進一步完善工程質量 安全監管機制”。特別是近期，習近平總書記對湖南長沙居民自建房倒塌事故作出重要指示，要求對全國自建房安全開展專項整治堅決防范各類重大事故發生。李克強總理作出批示，要求各地深入排查整治建筑行業尤其是經營性自建房安全隱患，嚴防重特大事故發生。2022年5月24日，國務院辦公廳印發《全國自建房安全專項整治工作方案》，提出“研究建立房屋定期體

檢、房屋養老金和房屋質量保險等制度”。2. 值得借鑒的主要做法

一是政府投資項目IDI保費計入工程建設成本。調查發現，按照住建部〔2017〕169號文件要求試點IDI的上海、江蘇、浙江等9省市均已發布試點文件，明確將IDI保費納入工程成本。 比如，深圳市目前有144個純政府投資項目投保IDI，保費共計 9.72億元，全部納入成本，其中深圳福田區群眾文化中心建設工程為政府投資項目，其IDI保費22824萬元已納入工程概算。

二是社會投資項目強制或激勵投保。上海市充分考慮未來的改革走向，實施將投保IDI與施工許可發放掛鉤、竣工驗收與質量缺陷整改結果掛鉤兩項措施，強制要求住宅等社會投資項目投保IDI。廣州市將投保IDI列為土地出讓前置條件，并將保單出具與工程規劃許可證、施工許可證發放掛鉤。有些地區則采取優惠政策激勵投保，如江蘇泰州，對申請試點IDI的住宅工程項目給予一定的提前預售和預售監管資金比例下浮等優惠。

三是更大力度創新投保模式。青島市嶗山區在借鑒上海、廣州等地做法基礎上，在全國首次探索建筑工程質量、建筑安全綜合保險新模式（簡稱質安保）。從2022年開始，嶗山區所有新建住宅工程均納入“質安保”試點，并將投保“質安保”納入住宅工程項目的土地出讓條件。

3. 全國范圍推廣IDI以來主要成效

一是住房質量問題得到高效解決，有關投訴案件銳減。截至2021年，僅上海、廣東、江蘇三省已購買IDI 保險的項目達1123個，保費累計約52億元，保險金額共計約 3700億。在全國試點力度最強的上海地區，自2016年強制實施1DI保險至2020年底，全上海市累計承保項目790個，提供保險保障金額超過2670億元，理賠案件超過24095起，其中單次超過1000萬的重要理賠案件達到1508起。住房質量投訴案件從試點之前的年均2萬件下降為個位數。質量問題得到高效解決。比如，2019年，上海浦東新區東原逸墅項目發生外墻保溫開裂（涉及多棟樓），同時屋面及衛生間漏水。保險公司接到業主報案后 3天內派人現場查勘，認定應理賠后，委托維修單位將問題出現的區域清除至底層重做，并修補了屋面及衛生間防水，共計賠付金額達230萬元。

二是減輕政府監管壓力，完善現有工程質量管控體系。保險公司通過聘請獨立的第三方TIS機構，對投保IDI的工程項目從設計到施工、驗收各階段進行全流程質量監督，客觀評估工程項目的質量風險，找出質量缺陷，并向政府相關部門、建設單位和保險公司出具報告，同時給予施工單位整改建議，跟蹤施工單位整改，客觀上，形成了與監理單位共同監督的“雙保險”建筑工程質量管控新模式，有效倒逼工程質量提升。比如，經初步統計， 僅廣東、江蘇兩省333個試點項目，通過TIS機構的過程把控已 產生各類工程質量檢查報告5230余份，發現工程質量問題達到 70000余個，其中嚴重問題6500余個。廣州市根據IDI試點現場 管理實際情況，發布了全國首個詳細的TIS管理標準《廣州市住宅工程質量潛在缺陷保險質量風險管理服務規程》，進一步規范 了TIS機構的服務方式，明確界定TIS機構和建設、勘察、設計、施工、監理等原有各參建主體相互間的關系，為TIS機構參與現場建設管理提供依據。

三是IDI保險市場加快成熟，風險分散能力不斷提高。從原 建設部推薦的法國IDI十年賠付情況來看，以2010年為例，簡單賠付率（總理賠額除以總保費額）達145%，由于法國建筑市場相關職業責任險相對成熟，IDI賠付后代位追償成功率也較高，實際賠付率預估超過200%。從上海市（全國其他地區投保項目尚未進入理賠期）近幾年情況來看，簡單賠付率也超過100%。2021年，人保財險、平安財險IDI業務保費收入共計39.6億元， 增速達110%，累計保費收入達到88.3億元，保險金額超過5200 億元，險種規模擴大，初步具備風險分散功能，隨著全國多地IDI 試點加快推進，其規模及風險分散能力還將不斷提升。

二、武漢光谷地區IDI保險試點工作情況、制約因素

1. 政策及實施細則已出

隨著全國IDI試點鋪開，湖北省武漢市也積極跟進，中國銀保監會和湖北省人民政府聯合印發《關于東湖科技保險創新示范區總體方案的通知》、武漢市人民政府印發《關于東湖科技保險創新示范區建設實施方案的通知》（武政〔2021〕17號）等文件把IDI試點列為建設東湖科技保險創新示范區的重要項目之一，湖北省住建廳印發《湖北建筑業發展“十四五”規劃》、武漢市工改辦《關于推進試點區工程質量潛在缺陷保險試點工作的通知》等文件具體要求在武漢東湖高新區、江漢區、漢陽區等地先行開展IDI試點。2022年2月，武漢東湖高新區管委會、武漢自貿片區管委會印發出臺《關于東湖高新區建筑工程質量潛在缺陷保險試點工作暫行辦法及實施細則的通知》（武新管〔2022〕1號），文件明確了武漢光谷地區試點IDI有關措施。

2. 推動試點工作面臨的障礙

一是政府投資項目IDI保費納入成本費用有待破題。目前有 關政策允許將IDI保費納入成本費用。武政〔2021〕17號文規定 “在政府投資的學校、醫院項目上，探索將工程質量潛在缺陷保 險相關費用納入工程建設概算審批范疇”。2022年3月，市工改辦《關于全市開展工程質量潛在缺陷保險試點工作的指導意見（征求意見稿）》規定“各試點區對政府投資新建的科教文衛建 筑（學校、醫院）、保障性住房保險費用列入項目總投資”。 2022 年2月，武新管〔2022〕1號規定“投保工程質量潛在缺陷保險的建設單位應當在工程概算中列明建設工程質量潛在缺陷保險 費”。盡管有關文件明文支持，但IDI是新生事物，政府投資IDI項目庫尚未明確，導致有關部門在審批項目概算時較為審慎。

二是房地產不景氣社會投資項目自主投保意愿更低。盡管相對十幾億元、幾十上百億元的拿地和建安總成本而言，IDI費用 僅幾百萬元、幾千萬元，不在一個數量級，但是當前房地產“寒冬”下，社會投資項目自主投保意愿進一步降低。其一，住宅項目均會強制要求計提專項維修基金，IDI和專項維修基金功能重復，如果再購買IDI，則會多出一筆費用支出，開發商負擔較重。其二，一旦購買IDI，保險公司會通過TIS機構嚴把工程建設質量關以降低工程質量風險，從而對工程質量提出更高要求，必然給建設單位過程管理帶來更大壓力，進一步降低其投保意愿。

三是IDI保險制度與現行制度之間的街接問題。現行法律法規對工程質量和質量問題解決有一系列強制性制度安排，包括監理制度、保修制度、專項維修基金制度等。而政府投資的還建房、保障性住房等工程建設項目，則由政府兜底，負責后期維保。 在現行制度下推行IDI，會遇到功能、責任交叉重疊的問題：其一，IDI和住宅專項維修基金功能重復，且不能“二選一”，專項維修基金為強制性；其二，監理單位對工程質量的監理責任與IDI 中TIS機構的工程質量風險控制責任有交叉；其三，保修范圍、 期限、業務工作交叉重疊，如IDI制度中由保險公司負責業主保修的理賠受理、組織現場勘查和維修，現行制度要求房地產開發 企業，或者其委托的物業管理公司受理保修申請，組織施工單位維修。如何做好IDI和現行制度融合，有待探索。

三、有關建議

一是同步完善現階段工程質量維保服務體系和IDI賠付體系。一方面大建設發展背景下，住房“滲漏裂”等質量通病頻繁出現，質量投訴居高不下，問題處理時效性差，僅武漢光谷地區近兩年住房質量投訴案件高達26843件；另一方面，大部分住房質量投訴只能靠各方多次協調推動，遲遲未能有效解決的投訴案積累較多，現階段住房質保維修、專項維修基金等解決辦法效力不強。全區僅不足10名質量監督員負責在建房屋質量監管和投訴處理，人均監管面積達400多萬方，工作量遠超國家和省市不宜超過30萬方/人的行業規定。建議進一步充實監管力量，建強監管隊伍，同時探索完善IDI理賠服務制度，由IDI先行賠付、高效維保方式逐步代替現階段多方協調方式。

二是建立決策機制，推動政府投資項目投保。當前，政府投資項目投保IDI遇到工程質量監管單位推動乏力、主管部門和后期維保責任單位未提前介入、審批部門批復難等共性問題。建議建立政府投資項目投保IDI決策機制。

三是出臺配套政策，支持社會投資項目投保。針對當前房地產市場不景氣，社會投資項目投保意愿降低，武新管〔2022〕1 號文中“鼓勵社會投資項目投保”難以落實等困難，加快研究出臺配套政策，支持社會投資項目投保。積極探索重大設計變更圖審費用部分減免、財政補貼、降低裝配率、提前預售等配套政策，增強社會投資項目投保意愿。待時機成熟，參照上海、廣州等地做法，研究出臺將投保IDI納入土地出讓條件、與施工許可發放掛鉤等強制措施推動IDI試點。

四是健全監管機制，穩妥有序推進試點擴面提質，加快完善工程質量保障體系。引進在其它試點地區有IDI投保經驗、有賠付能力的保險公司、TIS機構參與IDI試點，規范經營行為。嚴格保險機構、TIS機構準入和退出機制，加強對保險機構經營行為、TIS 機構參與工程質量把控行為的監管，在試點探索中優化完善監管機制，以保障試點工作順利推進。