地方智庫有效服務決策的路徑研究

郭泰岳

（山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心））

服務決策是地方智庫的重要功能。高水平的地方智庫是一個地區軟實力的集中體現和重要標志。當前，各類地方智庫均緊密圍繞經濟社會發展的重大理論和現實問題開展研究，以咨政報告、考察調研、規劃制定、政策解讀等形式服務決策，也提供了不少切實管用的研究成果。但智庫研究供給與決策需求契合度偏低，智庫整體建設跟不上決策需求多樣化的問題還比較突出，智庫成果遠遠不能有效滿足黨委政府的決策需要。因此，深入研究地方智庫服務決策的相關問題，構建符合地方實際的智庫服務決策體系，對新時期充分發揮智庫作用，以好的思想產品服務決策、服務經濟社會發展具有十分重要的意義。

一、公共決策與新型智庫的關系

就智庫的概念，從世界范圍來看，專家學者均想給出一個明確的定義。但各國政治環境、政治體制以及政治制度不同，對智庫的需求也不同，因此對智庫的概念和定義也不相同，甚至不同國家的專家學者對“智庫”的認識也不相同，所以至今沒有統一的定義。對智庫的定義不是本課題討論的范圍，但是梳理智庫相關研究文獻，特別是與公共決策相關的智庫研究文獻，對我們深刻認識新型智庫以及新型智庫與公共決策之間的關系有非常重要的意義。

綜合國內外學者的研究觀點，“智庫是為公共決策服務的”這一特征獲得了普遍認同，也就是說無論哪個國家的智庫，主要業務都是開展公共政策研究，其服務對象均為公共政策的決定者，而非其他的機構和個人。在關注智庫一般性特征的同時，還需要理解和支持帶有個性化、地域性、階段性特征的概念識別。

二、地方智庫有效服務決策需把握的邏輯

（一）要素邏輯

地方智庫有效服務決策必須具備以下三個要素：一是地方智庫要與決策者或決策部門有密切聯系機制，以便于及時、精準獲得決策需求。二是智庫研究儲備必須充足，長期跟蹤，對決策需求能夠提出解決實際問題的思路，提供有價值的決策方案或者決策建議。三是地方智庫需要有科學合理的管理機制，保證日常研究工作，并且健康地運轉和發展。

（二）過程邏輯

地方智庫不是黨委政府的決策部門，只對公共決策起輔助參謀作用。智庫服務決策的過程分為決策前服務、決策中服務和決策后服務。決策前的服務包括咨政報告、考察調研，決策中的服務包括交辦任務、針對熱點難點問題的決策建議，決策后的服務包括政策評估、政策解讀等。當然，在實際工作中還應包括文稿撰寫、參與重大項目、征求意見，等等。有些是顯性的，有些則是隱性的；有些是一次性的，有些則是貫穿決策全過程的。在智庫服務決策的過程中，智庫要根據公共決策的不同階段形成自己解決問題的觀點、建議或者方案。

決策前服務。主要形式是提出決策建議或者進行決策咨詢。咨政建言絕不能是“心血來潮”突然的想法，也不能是碎片化的成果，一定是有深厚的理論支撐和以務實的調查研究為基礎，對某個領域有深厚理解和洞察的見解和主張，是理論和實際有機結合的產物。咨政建言可能是對公共決策的啟發，也可能是對公共政策的影響，但無論如何智庫必須要有自己獨立的見解并對公共決策發生積極影響，從而使決策更具科學性和可行性。這就要求智庫能夠抓住重大問題、熱點問題，讓解決問題的方案、思路、觀點進入領導視野，從而形成決策。

決策中服務。在公共政策執行過程中，智庫服務的內容則是對公共決策已經確定的事情提出進一步完善的解決方案或者是對公共政策的解讀、闡釋。對決策結果的預測和對公共政策的解讀是這一階段提供決策服務的重點，這一階段應立足于如何推動公共決策更好地達到目的，使得決策意圖很好地貫徹落實。

決策后服務。在公共政策執行后，智庫則是通過評估各種政策和計劃、及時反饋政策的實施效果、改進政策的實施戰略和程序來服務決策。智庫還應對一些重大決策開展跟蹤研究，保證重大決策的持續執行效果能夠及時反饋到決策者手中，同時對重大決策執行過程中的問題提出改進完善建議。

（三）產品邏輯

智庫成果實際上是一種思想產品，是通過深入研究，對某一問題形成的看法、觀點或者解決方案。智庫產品的形式主要有咨政報告、交辦任務、政策評估、課題研究等。

咨政報告。這是地方智庫服務決策最常規的形式，也是最重要的形式，具有直接為決策服務的特點。黨校、社科院等綜合性智庫將此作為主要渠道，各家均有一定形式的內刊或者內參，定期送達決策者手中。智庫撰寫咨政報告的基礎是日常開展的中長期儲備性研究，以地方熱點難點問題為主，如區域發展、產業結構、創新生態、鄉村振興、生態環境等領域。報送的范圍大都是所服務相應層級的領導，涉及到相關部門的也有針對性地提供。

交辦任務。這是衡量服務決策效能的標志，反映著決策者或者決策部門與智庫之間的關系。交辦任務的重要性越高、時間越緊急，代表著智庫被決策者重視程度越高。交辦任務也有中長期和短期之分，一般來說短期任務較多，中長期任務較少。隨著決策要求越來越高，短期任務的比例有下降趨勢，中長期任務則有上升趨勢。比如，有些智庫在年初就會把當前的熱點難點重點問題整理后，交由決策者選擇，決策者也會擬定一些題目交給地方智庫開展研究。

政策評估。隨著國家治理體系治理能力現代化的推進，在政策出臺前和出臺后均需要對相關政策進行評估，以便在政策出臺時保證科學性、公平性、可操作性，在政策出臺后追蹤政策出臺的效果和政策實施情況。政策出臺前評估的方式是對該政策草案進行評審或者直接提出意見，而政策出臺后評估的方式則為對政策的受眾進行隨機調研，量化呈現政策執行效果，對跟蹤的政策提出進一步改進的建議。

課題研究。這是指決策者或者決策部門擬定研究項目之后，以招標或者委托的形式交由智庫完成的任務。直接服務決策的課題一般為領導交辦或者職能部門委托。此類課題成果一般以研究報告的形式交由課題派出方，也有其他形式具體由派出方與智庫之間商定。此外的各類科研項目，如縱向的國家、省、市科研項目，橫向的課題均不能算作直接服務決策的范疇。

文稿起草。起草政策文件和黨委、政府領導講話稿，是智庫最早的功能之一。領導講話稿、重要政策文件的起草是一個集體創作的過程，起草小組通常由各部門經驗豐富的干部組成，也會根據主題吸收相關領域的專家學者參加。在智庫發展的起初階段，受計劃經濟體制的影響，智庫作為政府外腦的作用不是十分明顯。智庫的研究基本貼近決策者的需求，領導交辦任務成為智庫研究的主要內容。其中，講話起草和文件起草是重要的組成內容。但隨著決策科學化、民主化的深入推進以及智庫自身專業化發展，智庫之間的分工明顯發生轉變，起草領導講話的職能更多地由黨委政研室、政府研究室承擔，其他智庫這方面的任務量明顯減少，更多地是為領導講話稿提供基礎支撐材料，或者派人參與領導重要講話稿的起草。此外，文件的草稿擬好以后，還要廣泛征求各界意見，其他智庫也可在此期間提出修改建議，這也是服務決策的一種方式。除黨委政研室、政府研究室外的其他智庫今后講話稿的起草任務會越來越少，但為領導講話提供專業支撐材料和基礎材料的任務會越來越多。

政策闡釋。政策闡釋也是近年來智庫越來越重要的一項職能。以往，政策闡釋或者解讀大都是臨時性的，是專家學者自覺自愿就政策的某些方面接受新聞媒體的采訪，借以傳播政策，影響公眾，推進政策落實?，F在政策解讀逐步由專業機構和專業人士進行，許多機構和個體本身就是政策文件的草擬者，而有些則是該領域的權威，具有更大的公眾可信度。過去各類智庫不注重宣傳，往往抱有“酒香不怕巷子深”的心態，現在各類智庫均把與媒體相結合打造“智庫+”作為智庫建設的一項重要內容。目前公共政策制定正在向越來越科學化的方向邁進，政策的科學執行也正成為公共政策在制定時考慮的重要因素。多年的實踐表明，再好的政策，如果沒有公眾的接受與參與，沒有基層干部的執行和落實，基本上都是上有政策、下有對策，政策實施效果等于零?，F在，中央及各地均意識到了政策解讀和闡釋的重要性，把受眾理解、支持、執行政策作為政策推進鏈條中的重要環節，政策制定后均加大了宣傳闡釋的力度，而各類智庫也正成為政策推廣執行過程中的重要參與者。有些智庫專家參與了政策文件的制定，有些是該領域的權威，具有更多的公眾可信度。

此外，一些智庫學者本身是人大代表、政協委員、民主黨派成員，或在社會團體、企業中有較高職位，他們可以通過人大、政協、婦聯及各種協會等渠道發表自己的觀點，影響決策。一些智庫專家接受電視臺、廣播電臺、報紙等新聞媒體的采訪，借以傳播政策、影響公眾、推進政策落實。還有智庫專家通過在媒體上發表文章和觀點，參與公共熱點議題的討論，引起決策者的注意，進而對決策產生影響。

三、地方智庫有效服務決策存在的問題

地方智庫普遍存在著與決策溝通不暢、咨政水平不高、專業性不強等問題，主要表現在以下四個方面：

（1）智庫參與決策制度保障不足。目前由于決策咨詢工作尚未完全制度化、研究咨詢服務的政府采購機構尚未完全成型，智庫參與決策受限于領導的推動力，制度保障力度不足。一方面公共決策對智庫的需求未充分挖掘，導致決策需求不能很好地傳遞給各類智庫機構，另一方面，智庫機構各自擅長的研究領域也不能為政府等部門所知，導致智庫與決策通道不暢。

（2）政策咨詢水平還有待提高。各類智庫普遍以基于既有部署的闡釋性、延伸性研究居多，針對未來發展的全局性、戰略性謀劃和對策性建議較少，遠不能滿足地方決策需求。智庫研究成果以平面型的居多，立體型的較少；趨同性的研究成果居多，特色化的成果較少；就事論事的短期性、應景性成果較多,有針對性、操作性的高質量創新性研究成果較少；熱門領域重復研究的較多，對潛在重點領域和戰略新興領域關注的較少。此外，地方智庫與國家高端智庫、國內知名智庫的交流合作較少，部分合作仍停留在較淺層面，缺少圍繞國家與區域性重大改革發展為課題的深層次、跨部門、跨領域研究合作。

（3）智庫專業性不突出。目前智庫屬性以行政化、機關化的居多,各類智庫發展模式趨同，尚未形成各具專業特色的智庫管理體制與發展模式。企業智庫、社會智庫總體上還處于起步探索階段，機構大多存在定位模糊、邊界不清、職能混亂的問題。智庫咨政輔政的方式、渠道、成果形式、標準化程序以及政府購買智庫專業化服務的政策供給不足，咨政研究與政策實際運行部分脫節。研究工具創新滯后，應用大數據、云計算等現代化信息技術手段解析戰略趨勢與研判發展走勢的創新不足。

（4）智庫內部治理機制不完善。多數智庫的經費管理、人事管理、科研管理等制度建設尚不能完全適應新型特色智庫建設的需要。大多采取傳統的科研管理評價體系對科研人員進行考核，未建立適應智庫人員特點的評價方法和考評機制，重理論、重刊物、重數量的問題普遍存在。經費管理偏重于直接成本考核，不考慮或較少考慮智力成本、研究付出等間接成本，嚴重制約了科研工作的順利開展，也壓制了科研工作者的積極性。人事管理行政化，創新手段和辦法不多，對人才吸引力不足，人才引進困難，高層次人才流失嚴重。

四、地方智庫面臨的發展機遇

在全球化時代，智力是最核心的競爭力，智力支撐是推動各領域深化改革與高質量發展最有力的支撐。世界正面臨百年未有之大變局，國際環境日趨復雜，不穩定性和不確定性日益突出。新冠肺炎疫情在全球蔓延，保護主義和單邊主義盛行，各種逆全球化思潮興起，全球治理體系加快變革。隨著我國更大范圍、更深層次參與全球治理與世界發展進程，各地參與國際分工、拓展國際發展空間、提升外部發展環境、推動地方特色文化走向世界等方面面臨的國際環境也呈現出很多新的復雜局面。傳統智庫通過組織重建、議程重整、與政策主體關系重構不斷擴大發展空間和影響范圍，尤其在國際政治、外交等領域的影響愈加凸顯。行業智庫在產業技術方向、產業政策制定、重大項目咨詢方面話語權逐步擴大。

從國內看，我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織。伴隨著全面深化改革進程的持續深入，研判和處理問題的復雜性、專業性和風險性大幅增加，對黨委和政府的戰略決策能力提出更高要求。與此同時，隨著大數據、云計算、人工智能技術的迅猛發展，智庫研究方式發生顯著轉變。互聯網、社交網絡等新技術的發展，為不同類型、不同規模的智庫創造了一個相對平等的傳播平臺。媒體、咨詢公司、律師事務所等都成為智庫的重要競爭對手，公眾號、社交論壇、貼吧、知乎等自媒體和知識分享平臺與傳統智庫搶占話語權和注意力。

綜合判斷，“十四五”時期是地方智庫建設的重要機遇期，但也面臨巨大挑戰和嚴峻考驗。地方智庫要圍繞地方未來發展定位和重大戰略問題，加強前瞻性、全局性、戰略性、整體性研究，全方位參與決策咨詢、政策制定全過程。抓住新技術新方法帶來的新機遇，通過提出新概念、新理論、新思想、新方法、新工具和新政策，引導公眾和社會輿論。要不斷完善地方特色新型智庫體系，加強制度保障體系和智庫理論建設，深化運行機制、人才體制改革，增強智庫的新媒體傳播意識和能力。重視高水平專業智庫建設，提升研究質量與思想創新能力，提高智庫影響力和話語權。特別是省委確定的重點智庫，決不能僅僅滿足于一般的建言獻策，要強化問題導向、應用導向，致力于研究地方經濟社會發展的重大戰略問題，致力于全方位地提出地方發展熱點難點問題的解決思路，致力于推動地方發展戰略上升為國家戰略，在政策研究、決策評估、政策解讀方面充分發揮作用，為地方黨委政府決策提供具有可操作性和借鑒意義的對策建議。

五、地方智庫服務決策的路徑優化

決策部門應與地方智庫建立更加緊密的聯系，讓決策需求與智庫供給有效對接。同時，地方智庫則應依托自身強大的研究儲備，積極發揮與當地經濟社會發展緊密聯系的比較優勢，創新體制機制，以高質量的研究成果服務決策。

（一）健全服務決策的組織體系，解決溝通不暢的問題

地方智庫服務決策的深度和廣度，更多地依靠決策部門對智庫的重視程度，而智庫與決策部門之間溝通順暢程度，決定著智庫獲取決策信息、了解決策需求、明確決策目標等的難易程度。智庫最終能否形成高質量的解決方案或者建議，恰恰又與獲取信息、明確目標緊密相關。因此，要健全決策服務體制，設立專門機構負責溝通決策者與智庫之間的聯系，讓智庫服務決策常態化。地方智庫要緊密圍繞地方中心工作，保持與決策部門、決策者的有效互動，精準掌握信息，避免研究與決策兩張皮。對咨政報告作出明確批示是智庫成果轉化的重要體現，決策部門要將決策者的批示及時反饋給智庫，并做好批示的跟蹤督辦。

（二）拓寬參與決策的內容和形式，解決智庫服務決策方式單一的問題

智庫不是決策部門，而是通過一定的方式參與或者影響決策。那么參與決策的渠道廣，研究成果才能更多地服務到經濟社會發展。拓寬智庫參與決策的渠道大致有幾個方面。一是凡有涉及公共利益的決策，應把征求智庫意見作為決策事項的必經程序，特別是決策部門組織的論證會、聽證會等對形成決策非常重要的會議，要把地方智庫參與的具體程序作出明確規定。二是探索建立多層次的決策咨詢服務供給體系，對于公開的決策事項可以采取“一事一議”招標購買的方式，讓更多的地方智庫參與進來。對于智庫提供的政策方案、調研數據等成果，應依法納入政府采購范圍。三是加大社會智庫參與服務決策的力度。要通過政策支持和規范引導社會智庫健康發展，提升社會智庫服務決策的能力和水平，運用社會智庫力量開展特色化的服務決策項目。

（三）提高地方智庫快速反應能力，解決服務決策的時效性問題

決策者經常會有在短期內需要作出決策的事項，這些事項必須快速、精準傳遞給具體的智庫，同時，智庫也要能夠及時提供科學合理、切實管用的咨政報告、解決方案。因此，提高地方智庫快速響應能力，是有效服務決策的重要途徑。一是決策部門要掌握一批不同類型的智庫，如有應急決策事項，可由決策部門或者智庫管理部門直接安排給相應智庫開展研究，也可以通過一定的競爭性供給機制選擇幾家不同的智庫同時開展研究，實現決策需求的快速傳遞。二是各類智庫要樹立問題導向、需求導向，主動作為，增強對經濟社會重大現實問題的研究敏銳性，盡快關注、提前組織、整合力量，早出成果。

（四）搭建智庫交流合作平臺，解決智庫之間合作不夠的問題

加強黨委政府在智庫發展規劃、政策法規、統籌協調等方面的宏觀指導責任，建立專門的地方智庫管理協調機構，推動引導各類智庫建立專業化的調查研究、組織運營團隊。一是地方智庫應加強與國家高端智庫的合作聯系，建立戰略研究、重大課題、重大項目等松散型聯系平臺，借助高端智庫專業優勢和寬廣視野，發揮地方智庫熟悉情況、貼近實際的優勢和特點，圍繞地方黨委政府的重大決策需求聯合攻關。二是地方智庫之間應加強合作，建立智庫開放式交流平臺，建立定期溝通機制，以調研、論壇、會議等方式互通有無，實現資源共享，解決低水平重復研究的問題。三是搭建智庫聯盟平臺，打破智庫與高校、智庫與智庫之間的壁壘，改變單兵作戰現狀，形成協同研究、協力攻關的智庫合力。

（五）給予地方智庫更大的支持力度，解決供給不足的問題

認真貫徹落實中央及省關于新型智庫建設要求，對新型智庫的發展給予大力支持和規范化管理，加大對新型智庫建設的宣傳力度，讓智庫在規范發展、良性發展中不斷提升服務決策的質量和水平。加強新型智庫建設的經費保障，建立健全符合財政規范管理要求和智庫運行特點的經費管理制度?？茖W合理編制經費預算，規范直接費用支出管理，合規合理使用間接費用，發揮績效支出的激勵作用。根據財力狀況和智庫建設工作需要，根據不同類型智庫的性質，研究具體的經費支持措施，提供穩定專項經費列入年度預算予以保障。同時，加強決策效果的評估，構建科學合理的“決策效果評估指標體系”，依托高端智庫等作為第三方評估機構，圍繞重大改革舉措、重要政策措施、重點工作任務的決策、執行、落實情況定向、定量開展評估。

六、地方智庫打造自身優勢的路徑

智庫的一切工作都要圍繞研究而運轉，這就要求智庫創新管理體制機制，以科研業績考核、大數據運用、人才培養為抓手，凝練自身特色、打造競爭優勢，以高效管理體制機制推動優質要素資源轉化為智庫現實生產力。

（一）著力特色化發展，在某一領域深耕

各地的經濟結構、文化底蘊、社會矛盾表現都有所不同，需要地方智庫發揮特色優勢，研究地方問題、研究地方文化，建立特色研究領域。對于地方智庫而言，特色就是其核心競爭力，這就需要地方智庫立足地方實際，選擇少數幾個主攻方向，做深度研究、持續研究，形成鮮明的地方特色，大力扶植和培養相關領域的專業性人才，能夠在關鍵時刻提供靠譜、管用的政策咨詢建議，以高質量的研究成果服務決策。

（二）著力智能化發展，緊跟時代步伐

大數據、云計算、物聯網和人工智能的迅猛發展，正在改變眾多的領域，智庫的研究方法、傳播方式也在發生深刻變化。地方智庫要積極向數字化轉型，借助大數據進行預見性分析和預測性判斷。比如，新冠疫情暴發一開始就通過1000多個全國新冠肺炎患者的大數據了解到潛伏期、臨床特征，根據大數據做出了新冠肺炎疫情預測模型，為新冠肺炎早期癥狀鑒別起了很大作用，為政策制定提供了重要依據。地方智庫要借助大數據、人工智能技術進行模擬仿真、輔助分析，建構有自身特色的結構化研究咨詢流程和工具。此外，智庫要與大數據服務第三方機構建立合作機制，共建研究開發數據獲取、整理、清洗、分析、交易等方式，建立起智能化的思想庫。

（三）著力專業化發展，夯實服務決策基礎

地方智庫很多都是承擔若干職能的綜合機構，均承擔著智庫之外的其他職能。決策咨詢服務需要建立在長期跟蹤、深入調研、經驗轉化、信息反饋與評估等工作為特征的專門化研究和專業知識與技能的基礎上。非專業智庫機構往往因為其工作的重心在科研教學、黨政培訓、文稿起草等方面，對智庫主要任務中的戰略性、前瞻性、全局性決策研究缺乏專注，導致智庫職能發揮不充分。地方社科院應充分發揮地方綜合性智庫的職能，成為地方智庫的“智庫”，加強對智庫發展模式、服務決策路徑、決策咨詢制度、體制機制改革、地方特色品牌、研究方法創新等方面的研究，加強智庫相關的公共政策學科建設，夯實智庫建設的學科基礎，解決智庫發展中的深層次問題，強化智庫作用發揮，積極為地方智庫改革開展創新試點，推動地方智庫高質量發展。

（四）著力開放化發展，研究與決策良性互動

智庫研究需要掌握和分析大量的數據信息，因此，拓寬、暢通決策需求和研究供給之間的渠道尤為重要。首先，應健全政府信息公開共享機制、智庫成果報送反饋機制、重大決策意見征集制度、政府購買決策咨詢服務機制、重大政策風險評估和實施效果評估機制。其次，通過定期舉辦研討會、座談會、論壇等方式，把智庫的研究重點同黨委政府決策需求契合起來，鼓勵和支持各類智庫對決策需求課題公開競標。此外，探索智庫與決策部門之間的掛職交流，以特聘、兼職等方式有針對性地吸納智庫人才到黨政部門掛職，以訪問學者、榮譽研究員等方式選派有研究能力的領導干部到智庫掛職，形成研究和決策之間的良好互動。

（五）著力創新化發展，打造以科研為中心的體系

地方智庫也要與時俱進。組織形式上，打破原來以部門為單位、論資排輩的課題組織方式，推動建立科研團隊和學科建設團隊，彈性引進人才，團隊內部分工協作、能上能下，對某些研究領域、某些問題長期跟蹤研究，形成團隊研究特色，培養領域專才，這樣在研究上才能做到戰略性、長期性、綜合性、前瞻性、儲備性，才能在關鍵時刻靠得住、用得上。管理方式上，要從學術導向轉變為結果導向，基礎理論研究與應用決策研究并重，更加注重研究成果的轉化和實用性，改變以個人興趣為基礎的學術研究方式，轉變為以組織目標、團隊方向為研究目標的研究方式，探索更加合理的經費分配方式。