新形勢下事業單位成本管理存在的問題及對策

孫瑩 新華通訊社 機關事務管理局

引言

隨著我國經濟的穩步發展，行政事業單位對投資資金的需求不斷增加，為了全面反映行政事業單位預算執行情況和財務信息，提高政府會計信息質量和預算管理水平，行政事業單位于2019年全面實行《政府會計準則制度》，引入全責發生制，明確了收入和費用等概念。隨后，2022年1月1日施行的《事業單位成本核算基本指引》為事業單位搭建成本核算的基礎框架，將對事業單位運行效率和績效管理工作產生深遠的影響。

一、事業單位加強成本管理的現實需要

2020年全國行政事業性國有資產總額達43.5萬億元，其中事業單位資產總額28.2萬億元，比2019年增加2.3萬億元。自2016年以來，我國為了扶持中小企業支持實體經濟發展，實施較大力度的減稅降費政策，“十三五”時期以來的6年間，我國減稅降費規模高達8.6萬億元。同時，從近幾年數據來看，在經濟下行壓力逐步加大和行政事業單位投資需求不算增加的情況下，全國一般公共預算收入增速明顯放緩，財政收入受到擠壓。為了將財政支出更多用于民生，政府需要節省更多資金和資源，把每一分錢都要花在刀刃上，見到實實在在的成效，用政府的“減法”體現民生的“加法”。在這樣的背景下，財政部相繼推出了《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》等文件，并于2019年全面施行政府會計制度，為成本核算工作打下基礎。在推進事業單位成本管理的過程中，其矛盾逐漸凸顯，由于一方面不以營利為目的，另一方面資金來源大多是財政撥款和事業收入，既要順利推進各領域公共事業的發展更好地為社會服務，同時還受資金額度的限制，在此情況下迫使事業單位加強成本管理意識，由粗放式管理向精細化管理轉變。

二、事業單位成本管理存在的問題

（一）制度方面

雖然我國目前正在逐步推進事業單位成本管理工作，但從2019年開始施行政府會計制度到2022年推出成本會計核算僅有三年時間，財政部發布的《事業單位成本核算基本指引》也僅提供了基礎框架，與實施成本管理的要求相對照，還存在一定距離。另外，其成本管理考核制度不完善，導致事業單位重業績而輕成本。由于目前績效考核在大部分事業單位仍未全面開展，有些單位在制定的績效目標時未達到精細化和量化。在對事業單位管理人員進行考核時，主要把預算執行情況作為重點，績效目標主要包括預算執行率、項目支出進度、年末結轉資金額度等，缺少針對成本支出制定可量化或細化的績效目標，導致工作人員關注業績完成度，忽略業績背后所投入的成本和效益。另外，事業單位目前缺乏相應的成本控制獎懲制度。由于長期以來事業單位的各項經費大多來自財政撥款和上級撥款，在使用過程中都是按照計劃執行，對節約開支沒有明確的獎懲措施，難以調動員工節約成本的主觀能動性。

（二）業務方面

事業單位各部門的職責劃分較為清晰，并且各崗位工種和業務開展范圍相對固定，很多人認為成本管理是財務部門的工作，業務部門在開展工作時往往會忽略預算額度而超支。另外，單位在業務開展前期制定發展規劃時，財務部門未參與其中。比如在涉及購買商品或服務與第三方起草并簽訂合同時，都是由相關業務部門和管理者決定的，財務并沒有全程參與，由于合同內容會涉及較多的會計專業知識，比如約定發票的類型、發票開具項目及稅率、支付方式、質保金和違約金條款等，財務人員如果沒有提前對上述這些事情進行考量，后期可能會出現單位的財稅風險，造成不必要的成本多支。業務與財務分離，導致單位成本管控不全面。

（三）績效考核方面

成本管理工作能否順利開展離不開現代化信息技術的支持，在成本核算和控制階段，需要對成本發生和形成過程等各環節數據信息進行收集、統計、計算和整合，并及時生成反饋結果；在成本管理考核階段，需要圍繞成本績效目標的完成度，利用專業軟件系統進行分析和評價，再根據考核情況制定下一階段的成本績效目標。目前，事業單位的現代化建設仍存在不足，一方面由于成本核算需要依托財務軟件的數據，而事業單位的財務軟件一般只有數據錄入匯總功能，無法實現對數據進一步加工整理，不能滿足更深層次的管理需求；另一方面，事業單位目前缺少專業的績效考核軟件，無法實現數據信息共享聯動，在比照績效目標時，通常將考核信息錄入Excel后進行人工處理，由于評價指標較為復雜，評價結果容易受主觀因素的影響，如果沒有專業的信息系統支持，很難形成全面、準確、針對性強的分析報告。在成本控制前期不能及時獲取數據、績效考核結果不能完整體現，將導致考核者和被考核者失去壓力和動力。

（四）固定資產管理方面

事業單位的資產主要包括貨幣資金、短期投資、應收與預付款項、存貨、長期投資、固定資產、在建工程和無形資產等，其中固定資產普遍是事業單位的重點管理部分，也是內外審計的關注點之一。固定資產雖然視為單位的經濟資源，但其配置是否合理、處置是否合規，也是成本管理中不容忽視的部分。

固定資產管理不規范，會導致資源浪費。從節約成本的角度來看，事業單位固定資產管理目前存在的問題主要體現在兩方面。一是資產管理部門職責分工不明確，資產處置流程不規范。有些事業單位在資產報廢環節只關注報廢年限，忽視資產的使用性能，像家具類固定資產，很多時候雖然達到報廢年限但仍然可以繼續使用，在這種情況下進行處置，不僅浪費資源還會增加資產購置成本；有些固定資產已經無法繼續使用，但由于未達到報廢年限就不予報廢，增加了單位的庫存管理成本。二是資源配置不合理，未實現資源共享。事業單位在缺少某項資產時，傾向于直接購買，而在此時其他部門的相同資產可能處于閑置狀態，這樣雖然可以提高單位整體的預算執行進度，但造成了內部部分資產多余配置的情況，有些單位的辦公設備如打印機、復印機等按人頭配置，導致機器使用效率偏低。

三、事業單位成本管理的優化建議

（一）建立健全成本核算制度

財政部于2021年發布《事業單位成本核算基本指引》，明確了成本核算對象、成本核算范圍以及成本的歸集和分配原則，為事業單位成本核算提供了基礎框架。目前，國家只針對公立醫院的成本核算制定了具體指引，在完全成本法下，將費用按科室歸集和分配，再根據業務類型將成本進一步分配至業務部門，為其他行業事業單位成本核算提供了參考。

事業單位為滿足不同成本信息需求，在對成本核算對象進行分析時，可從業務活動類型、政策、項目、公共服務或產品等維度進行劃分，同時還可以從單位整體、內部組織部門、業務團隊等多層次劃分。通過“業務活動費用”和“單位管理費用”等會計科目對成本核算對象按其成本項目進行數據歸集，正確區分成本項目和非成本項目，與無關業務或職能的費用不計入相關成本，必要時可加設明細科目或輔助核算項目。同時，采用合理的分配標準進行成本計算，比如某會計期間的一般辦公設備用電用水，可通過人員配比在業務活動費用和單位管理費用科目間進行合理分配，再按工作量占比或人力資源耗費占比情況進一步分配。

（二）推動業財融合

一是實現業財結合共同推進。單位在制定發展規劃時，財務部門應全程參與其中。一方面，因為財務數據可為管理人員決策提供數據支持，確保資金規劃合理，規避財務風險，提高業務目標的可實現性；另一方面，財務人員在前期參與其中，有利于項目實施過程中對業務的理解和對資金的把控，從而更好地為業務部門提供財務支持。

二是擴大財務輪崗制范圍。在單位條件允許的情況下，單位可將財務人員輪崗到業務部門交流，熟悉單位的業務流程和運轉情況。一方面通過對業務的學習，能多維度更深層地進行財務管理工作，更加專業地分析業務部門報送的預算、績效目標的合理性；另一方面在審核業務部門費用報銷時，可以更加謹慎且專業地識別支出費用，降低財務風險。

（三）完善成本績效考核體系

一是完善成本考核獎懲機制。事業單位要確立利益共享、風險共攤的思想，根據成本節約實施的效果，對員工進行獎勵；若有成本浪費的情況，需要承擔同比例浪費的責任，大到降低項目運行成本，小到日常工作中的節約用紙、節約用水。引入“誰花錢，誰負責”的導向機制，不僅要重視項目執行結果，還要重視對執行中成本效益的評價，同時將成本管理考核與晉升和待遇掛鉤，改變以往只關注進度考核的情況。

二是將成本管理考核納入績效考核中。在制定考核指標時，要將指標盡量細化、量化，根據科室在以前年度不同時段的歷史成本，作為考核指標的基礎數據，再據此制定考核和激勵方案。可以利用對比法（將當月發生成本與上年度同一月份進行比照）和滾動法（將當月發生成本與當年上一個月份進行比照）相結合，把當月發生的成本同基礎數據進行對比，確定科室的成本績效考核結果。通過分析主觀因素和客觀環境的變化，合理分配科室的獎勵資金的配額，確保整個考核過程公平、公開、透明。

（四）完善資產管理機制

一是要加強資產管理，完善資產處置制度。要明確單位資產管理部門的職責分工，設置歸口管理部門、技術鑒定部門、主管部門等。歸口管理部門負責固定資產的日常管理，有些事業單位有大量的專用設備，由于其使用性較特殊，可設置技術鑒定部門，必要時也可聘請第三方鑒定機構進行評估鑒定，主管部門按照權限對單位固定資產事項進行審批或備案。各部門在申請處置固定資產時，應根據資產類別對待處置資產進行分類歸集，經技術鑒定部門鑒定或評估后，根據各歸口管理部門職責劃分，分別提交相應申請材料，經主管部門審批備案后方可進行處置。

二是通過資產信息化平臺優化資源配置。一方面，要完善事業單位內部資產在各部門間流轉制度，對于長期閑置不用、低效運轉和超標準配置的資產應當優先在單位內進行調劑使用，同時避免可共用的資產按人頭購置，造成浪費。另一方面，要加快國有資產信息管理系統建設，國務院發布的《行政事業性國有資產管理條例》中，鼓勵國有資產共享共用，并明確可以對資產提供方給予合理補償。事業單位可以將共性資產分類集中管理，把已購置但使用效率低或閑置的資產納入國有資產信息平臺，供其他單位使用，同時也可通過平臺購買或租借，有效提高資產使用率，減少閑置資產管理成本，進一步優化資源配置。

（五）加快建設現代化信息管理系統

在推進事業單位成本管理信息化建設中，可從財務管理系統和績效管理系統兩方面著手。一方面，在維護原財務軟件的基礎上，根據不同管理目標增加數據信息的提取、加工、分析功能，比如通過財務會計輔助科目的分類標準，可以統計各科室的成本情況，并在所選取的時間段內對各類成本數據進行對比分析，從而提高成本核算環節的效率。另一方面，為了更加準確地評價成本管理績效，建議引入績效管理考核系統，將成本績效考核指標細化、量化，根據不同指標設置不同的時間限制，管理者可以根據月度、季度或年度的績效考核情況制定下一時段的成本目標和措施。同時，考核系統可以開放員工查詢功能，員工可按時上傳個人和部門工作記錄，管理人員根據記錄作出評價，通過系統統籌管理單位各類績效考核指標，確保流程和結果公開、透明。現代化信息技術的支持讓成本控制在各環節及時有效、成本績效考核有據可循，為成本管理工作的連續性提供支撐和保障。

結語

事業單位成本管理工作需要逐步提升，完善成本管理制度體系、將成本管理與現代化信息技術融合，從而優化工作流程，最終實現現代化管理。同時，事業單位的管理人員還需要摒棄思維的局限性，立足全局進行分析和管控，提高成本管理能力，優化財務管理水平，促進各行業事業單位長足發展。