挪威北極海洋空間規劃進展與啟示

唐泓淏，張寶路，余靜，3*，岳奇，董躍，馬琛，楊湘艷，李學峰

(1.中國海洋大學海洋與大氣學院，青島 266100；2.自然資源部海洋咨詢中心，北京 100071；3.中國海洋大學海洋發展研究院，青島 266100；4.國家海洋技術中心，天津 300112；5.中國海洋大學法學院，青島 266100)

海洋空間規劃(Marine Spatial Planning，MSP)是通過分析、規劃海域內人類活動的時間和空間分布，在保護生態環境的基礎上，兼顧社會目標和經濟目標，并由政治程序加以確定的公眾過程，是實現海岸帶綜合管理的重要工具[1]。21 世紀以來，為維護國家海洋權益、實現海岸帶資源的合理開發和保護，主要海洋國家加快了海洋空間規劃的制定和實施進程[2]。聯合國教科文組織在第二屆國際海洋空間規劃會議中強調，海洋空間規劃為確保全球海洋生態健康和經濟可持續發展提供了有力支持[3]。這次會議同時啟動了全球海洋空間規劃(Marine Spatial Planning Global，MSPglobal)進程，倡議區域專家制定跨境海洋空間規劃的國際指南，并在西地中海和東南太平洋展開試點區域項目[4]。

由于氣候變化的影響和外界經濟因素的驅動，當前北極面臨著賴冰物種消失、人類活動加劇及生態系統服務損失等巨大變化，海洋生態環境保護和開發利用之間的矛盾逐漸顯現。通過基于生態系統的方法來管理北極日益增加的人類活動，平衡保護和開發利用的關系，已成為北極社會迫切需求。海洋空間規劃旨在實現海洋資源的可持續開發利用，是實行基于生態系統的有效路徑[5]。在北極海洋空間治理實踐中，挪威率先在其北極專屬經濟區海域開展了海洋空間規劃工作，已形成較完善的海洋空間規劃體系。本文以挪威出臺的北極海洋空間規劃文本為依據，對其在北極海洋空間規劃編制、修訂和實施方面的進展進行解析，探索其空間規劃的主要特點和經驗價值，為我國參與北極空間治理提供經驗借鑒。

1 挪威北極海洋空間規劃進程

北極海域包括北冰洋及其附屬的邊緣海區域[6]，擁有航運、資源、科研等多方面的重要價值，同時又是最容易受到全球氣候變化影響的區域之一。近年來，為實現保護海洋生態系統健康、協調用海沖突、促進海洋可持續利用等目標，已有多個國家開啟了北極海洋空間規劃進程。整體而言，北極海洋空間規劃尚處于起步階段。挪威對于北極海域的開發時間最長、開發程度最深，北極海洋產業已經對其經濟發展和社會福利產生了巨大貢獻。因此，挪威通過實施海洋空間規劃來管理、協調其管轄海域內人類活動與海洋環境保護之間的沖突，以期實現其北極海洋經濟的長久發展。

挪威政府根據大海洋生態系統的分布將其專屬經濟區海域劃分為3 個海區，其中管轄范圍包括北極海域的是巴倫支海和羅弗敦群島海域、挪威海海域。2002 年，挪威開啟了制定巴倫支海-羅弗敦地區綜合管理計劃的進程，規劃總面積超過140 萬km2。2006 年，挪威發布首部海洋空間規劃白皮書即《巴倫支海和羅弗敦群島海域海洋環境的綜合管理》[7]，為海域內油氣工業、漁業和航運等主要人類活動制定了管理框架，以確保海洋生態系統的健康和可持續生產。挪威制定的戰略行動包括:(1)實施基于區域的管理，以保護海洋生態系統和環境質量為人類活動的前提；(2)保護“特別有價值和脆弱性區域(Particularly Valuable and Vulnerable Areas，PVVA)”免受負面影響，尤其是石油污染的威脅；(3)減少海域的長期污染；(4)加強漁業管理；(5)通過協調人類活動和系統性的環境監測確保海洋環境的健康發展；(6)加強海域調查和科學研究，為規劃的知識和數據基礎提供保障[8]。

2 挪威北極海洋空間規劃主要特點

2.1 有效實施基于生態系統的管理

挪威的北極海洋空間規劃工作建立在識別海域生態系統狀況的基礎上，重點對海洋生產力、底棲生物種群、魚類、海鳥、海洋哺乳動物等進行了調查和評估。挪威在規劃中提出了PVVA 這一生態學分區，將其定義為影響整個海區的重要保護區域。在巴倫支海-羅弗敦地區管理計劃中，挪威劃定了四類特別有價值和脆弱性區域的大致范圍，分別為邊緣冰區(Marginal Ice Zone)、極鋒區(Polar Front)、挪威北部近岸海區以及斯瓦爾巴德群島周邊海區[9]。以PVVA 范圍和保護特征為基礎，挪威在海洋空間規劃中確定了人類活動的空間準則，劃定了油氣開發限制區和開放區，將其作為油氣開發許可申請的重要依據[10]。

為了保護海洋生態系統，挪威將保護海域內生物多樣性安全作為海洋空間規劃的重要目標之一，以定量和定性分析相結合的方式對油氣開發等人類活動累積影響和事故風險進行了評估[11]。此外，挪威引入了生態系統服務的概念來描述海洋生態系統的效益，為量化海域內生態系統對人類的價值奠定了基礎[12]。

2.2 動態編制海洋空間規劃

由于極地氣候持續變化和北極社會經濟的不斷發展，北極海洋環境狀況和人類活動壓力也處于動態變化中。因此，挪威十分注重海洋空間規劃時效性，每四年對規劃進行一次修訂和更新，通過更新、補充、分析基礎數據來為規劃提供最新科學依據。

挪威政府在2011 年更新巴倫支海—羅弗敦群島地區管理計劃時[12]，通過對海域環境狀況進行深入和系統的調查，補充了海鳥和底棲生物群落數據，為PVVA 選劃提供了更有力的科學依據。針對海洋資源開發利用活動的新進展，挪威在規劃更新中對新興的海洋旅游業、海洋生物資源勘探、近海可再生能源開發等海洋產業也做了充分評估。

2014—2015 年，挪威對巴倫支海—羅弗敦地區管理計劃進行了第二次更新，重點關注北極地區氣溫、水溫上升和海冰范圍縮小對規劃海域生態系統的影響。最新管理計劃對最先受到氣候變化顯著影響的挪威北極專屬經濟區北部海域的主要海洋經濟活動進行了環境影響評估[13]。針對巴倫支海海冰范圍的持續萎縮，挪威政府根據1985—2014 年間的海冰數據更新了邊緣冰區的范圍，將其納入PVVA 范圍內，并系統分析了邊緣冰區的生態變化趨勢和海洋開發利用趨勢。

2020 年4 月24 日，挪威政府發布《挪威海域綜合管理計劃》，首次將挪威全部的海洋空間規劃納入同一份文件中，明確挪威北極海洋空間規劃的目標是可持續利用海洋資源和生態系統，促進海洋經濟發展，同時保護生態系統的結構、功能、生產力和生物多樣性[14]。

2.3 重視災害風險管理的作用

對生態系統相對脆弱的北極海域而言，災害風險管理不容忽視。21 世紀以來，巴倫支海和挪威海油氣運輸量持續增加，挪威北極海域油氣資源勘探活動也不斷增多，石油污染風險嚴重威脅著挪威北極海域的生態安全。因此，挪威將風險評估和災害影響評價作為海洋空間規劃中的重要內容，制定針對性的航運管理措施，例如為北極近海國際航運制定了新的強制性路線和交通隔離計劃。為了應對油氣開發活動增加所帶來的威脅，在對PVVA 進行災害風險評估的基礎上，挪威決定在規劃海域內建立油氣開發的分區管理框架，在PVVA 等重要區域限制或禁止油氣勘探和開發活動[9，12-13]。

3 挪威北極海洋空間規劃的經驗借鑒

3.1 應對氣候變化和保護生態系統是北極海洋空間規劃的核心議題

在外部經濟壓力和氣候變化影響的驅動下，北極地區的生態系統和居民正面臨前所未有的巨大變化，北極海域的產業機遇也凸顯出來——潛力巨大的北極航道、原始的漁場、油氣勘探開發的新領域、商業旅游的新場所。北極獨特的生態環境和社會環境也面臨新的風險。挪威將基于生態系統的管理作為其北極海洋空間規劃的核心理念和方法，重點關注和評估了各類海洋產業對于海洋生物多樣性所造成的環境影響和生態壓力，并提出降低海洋產業累積影響和應對環境風險的諸多措施。挪威北極海洋空間規劃從空間上對各行業的共存、保護與利用的關系進行了協調，對北極海洋生態系統的可持續利用具有重要意義。

我國作為地理上的近北極國家，北極海洋環境變化對我國生態環境系統產生直接影響，北極氣候變化也使得我國參與極地資源商業開采和利用北極航道的機會增加。因此，我國應對北極海洋空間規劃中氣候變化和生態系統保護的核心議題提出關切，也應充分利用自身在極地科考和全球氣候變化研究中的技術優勢，與北極國家和國際組織展開廣泛的科學研究合作，為參與極地空間治理積累數據基礎，提升在北極區域國際合作中的科學話語權。

3.2 北極海洋空間規劃成為維護和拓展挪威北極權益的重要手段

北極國家維護和拓展其北極權益的傳統制度手段主要是制定北極戰略和進行國內立法。為維護和拓展在斯瓦爾巴德群島的權益，挪威在《斯匹茨卑爾根群島條約》賦予的空間內，進行了一系列的專門立法。而北極海洋空間規劃的制定，使挪威又多了一項制度工具，并且與其法律制度相互配合，大大拓寬了其保障自身北極權益的空間。在廣闊的北極域內的專屬經濟區海域內，依據《聯合國海洋法公約》，沿海國有對海洋科學研究、海洋環境的保護和保全事項的管轄權。挪威在北極海洋空間規劃中采取了一系列措施預防、監測溢油和其他海上安全事故的發生，并對國際航道提出空間調整建議，使《聯合國海洋法公約》以及其國內的相關涉海法律的規則得以落實和執行。

另一方面，海洋空間規劃有效彌補了挪威現有法律在保障北極權益方面的不足。局限于國家戰略和立法的穩定性和時滯性，各國面對北極問題往往左支右絀，很難做出有效適時的因應。海洋空間規劃作為一種適應性管理工具，能夠對未來環境狀況進行及時評估，具有較強的前瞻性。挪威的實踐顯示出編制和實施北極海洋空間規劃的兩大優勢:一方面可以利用各類分區管理工具落實北極戰略，另一方面也能夠為未來北極法律體系的更新、北極治理的深度參與提供科學依據。

3.3 泛北極海洋空間規劃具備區域國際合作的技術條件

挪威在北極海洋空間規劃中強調與北極理事會和俄羅斯在海洋生態系統保護方面開展國際合作，同時積極參與國際海事組織特別敏感區域的劃定。當前北極各國主要在本國管轄海域范圍內實施海洋空間規劃，但北極地區共同利益的集聚也使得更大范圍內的北極空間規劃合作被提上議程。可以預計，近期內北極海洋空間規劃的國際合作很可能會以“跨國規劃(Transnational Planning)”的形式出現，例如各國在管轄海域范圍內對跨界航道、管道和電纜等空間權益進行協商合作。

氣候變化給北極沿岸國家帶來了需要面對的共同威脅——快速變化的生態系統和不斷加劇的人類活動。近年來，在泛北極海域內合作建立海洋保護區網絡開始成為北極國家和國際關注的議題。芬蘭政府在其2013 年北極戰略中表示希望建立一個“北極地區，特別是北極點周圍海域的海洋保護區網絡”[15]，歐洲議會在2014 年提出支持“建立北極保護區網絡，特別是保護沿岸國專屬經濟區之外的北極點周圍的國際海域”[16]，北極理事會保護北極海洋環境工作組提出要“根據共同標準、目標或目的，確定泛北極范圍內需要保護的重要海洋區域類型”[17]。挪威北極海洋空間規劃中選劃的PVVA 對于保護氣候變化背景下的海洋生物多樣性具有重要意義。以PVVA 中的北極“邊緣冰區”為例，北極氣候變暖造成的海冰范圍和厚度相應減小使得北冰洋的邊緣冰區發生迅速變化，由此帶來的北極海洋-海冰-大氣界面的變化對海冰和下層海水中的初級和次級生產者產生了直接影響，進而帶動整個邊緣冰區的生物地球化學過程快速響應[18]。挪威PVVA 的劃定和管理過程可以為氣候變化下泛北極的生物多樣性保護提供有效參考。

除國家管轄海域范圍外，北極海域內還有大范圍公海區域，海冰的逐漸消融使北極公海區域開發利用逐漸成為現實，但跨部門和跨境管理機制的缺乏可能會給這片公海區域帶來負面的經濟和環境影響[19]。為了實現基于生態系統的管理，有必要推行泛北極的海洋空間規劃進程。我國應從參與極地海洋資源開發和利用北極航道的自身需求出發，在北極區域積極推進“一帶一路”建設海上合作設想，在資源合作開發區域內開展海洋空間規劃合作試點項目，實現北極地區社會經濟效益和環境效益的最大化。

3.4 我國應積極探索參與北極海洋空間治理的合作路徑

海洋空間規劃作為一種以國家法律為依據、政府強制實施的管理手段，體現了國家對其管轄海域的實際控制和有效管理。我國作為近北極國家，在北極并無實際管轄海域，與北極沿岸國家在其專屬經濟區內進行空間治理合作面臨多種困難。在北極海洋空間規劃實踐中，以挪威為代表的北極沿岸主要國家展現出與北極理事會、保護東北大西洋海洋環境公約組織等區域性組織的海洋管理協作意愿，以及與其他北極沿岸國家乃至發展中國家的信息共享和技術交流[13]。因此，我國應主要從科學和技術層面參與北極海洋空間規劃進程。第一，我國應充分發揮科考技術優勢，開展廣泛的北極科考合作，為我國參與北極區域的空間治理積累寶貴的科學數據和資料。第二，我國應抓住“全球海洋空間規劃”項目加速推進的機遇，在政府間海洋學委員會框架下加快推廣我國海洋空間規劃技術經驗，及早促成并參與區域試點項目，增強我國在國際海洋空間治理中的科學話語權。第三，我國應以建設“冰上絲綢之路”合作平臺為重塑北極合作機制的路徑，參與北極地區資源開發利用，加強航道開發和基礎設施建設，從環境保護、基礎設施建設等低敏感度領域的技術合作著手[20]，獲得北極國家的技術認可[21]，深化我國與北極國家的共同利益，并通過海洋空間規劃領域的合作交流提供制度化保障。第四，我國應積極參與北極理事會等國際組織在北極海域的劃區管理工作，加強我國參與北極空間治理的能力，獲取更多北極海域的基礎數據，培養一批參與極地海洋空間規劃的人才。

在國家管轄海域外的北極公海，尚無國家進行海洋空間規劃研究。為了提前預防中北冰洋公海區域無管制的捕魚活動，北冰洋沿岸五國與包括中國在內的其他受邀請國家和地區在2018 年10 月3 日簽署了《防止中北冰洋不受管制公海漁業協定》，成為國際法秩序下北極公海第一個空間治理協定[22]。我國應以更積極的態度參與北極公海區域的國際規則制定，尤其是當前正在進行的“在《聯合國海洋法公約》框架下就養護和可持續利用國家管轄外區域海洋生物多樣性擬訂一份具有法律約束力的國際文書”的政府間談判，在公海生物遺傳資源的獲取與惠益分享、公海海洋保護區的管理模式等議題中維護我國的利益。

北極治理需要各利益攸關方的參與和貢獻[23]。我國作為近北極國家，可從加強生態環境和生物多樣性保護、促進北極地區可持續發展的角度，積極探索與北極國家開展海洋環境保護、科研、海洋經濟等領域合作的路徑，特別是利用海洋空間規劃制定中的“公眾參與”路徑。

4 結論

極地治理的關鍵是極地經濟活動與生態系統及環境保護的平衡。海洋空間規劃通過對海洋人類活動時間和空間的分配，實現經濟效益、社會效益和環境效益的平衡，這與極地治理的需求不謀而合。國際社會較早關注了北極海洋空間規劃并進行了多項前期研究，如北極理事會曾推行建立北極國家管轄范圍內的海洋保護區網絡并編制《北極海洋戰略計劃》等多項初步規劃[24]，歐盟委員會北極氣候變化、經濟與社會項目組也于2017 年開發了北極海洋空間規劃工具，并通過巴倫支海、楚科奇海和白令海峽的案例研究說明了在區域層面制定跨界海洋空間規劃的重要性[19]。然而北極海洋空間規劃仍面臨多重挑戰，包括海洋空間規劃相關的國際公約的缺失[25]、頻繁的北極海洋劃界爭端、泛北極尺度治理需求與北極區域治理機制的沖突[24]。北極海洋空間規劃仍需解決合作機制構建、邊界劃分、極地特殊生態系統研究、極地人類活動的累積影響評價等諸多課題。

在北極海域內，目前已開展的海洋空間規劃主要由北極沿岸國家在其國家管轄范圍內實施，在國家管轄范圍外海域主要由國際和區域合作機構開展了部分海洋生物分區和行業規劃工作。對最早開始編制、實施并付諸適應性管理的挪威海洋空間規劃做詳細剖析，總結其在北極海域這一特殊區域進行規劃的經驗，對于未來北極海域整體的空間規劃工作具有重要的借鑒意義。本文總結的規劃經驗主要是規劃技術層面的，對于北極海洋空間規劃未來的制度構建和發展趨勢的把握，還有賴于國際政治、國際法等領域學者的進一步探討。

北極政策白皮書指出，中國是北極事務的重要利益攸關方，中國在地緣上是“近北極國家”。我國應以尊重北極各國主權、主權權利及合法管轄權為前提[26]，與北極國家開展經濟、科研和環境保護等多領域合作，推進北極科學考察進程，積累北極海洋的基礎信息數據，為參與北極海洋空間治理奠定科學基礎。同時，應當充分發揮我國海洋空間規劃的技術優勢和影響力，以“冰上絲綢之路”合作平臺為依托實現與北極國家的海洋空間規劃合作，以深度參與“全球海洋空間規劃”項目為機遇，探索跨界海洋空間規劃在北極區域的合作路徑。