排污許可制實施的經驗與問題思考
——基于嘉興市案例分析

王璇，郭紅燕，張孝坤，郝亮*

(1.生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；2.浙江清華長三角研究院，嘉興 314006)

進入“十四五”時期，排污許可制改革進入提質增效新階段[1-3]，各地將全面落實排污許可“一證式”管理作為重點任務，開展了諸多具有地域特色的有益探索[4，5]。本文以浙江省嘉興市為案例，結合調研深入分析排污許可制實施存在的現實問題，提出相關對策建議。

1 嘉興市排污許可制實施的經驗和做法

嘉興市固定污染源點多面廣，行業類型多樣，排污許可管理任務重，基層環境監管“小馬拉大車”等矛盾突出，以桐鄉市為例，固定污染點源與在崗環境執法人員比例為410 ∶1。作為制造業發達城市，嘉興市已于2020 年實現固定污染源排污許可管理全覆蓋，發證企業數量達0.25 萬家、登記管理數量則高達4.0 萬余家。為了破解固定污染源管理困境，嘉興市在排污許可工作機制、管理模式、證后監管、技術手段創新等方面，開展了大量探索，并取得顯著成效。

1.1 構建排污許可質控管理長效機制，規范和提高內部工作效能

排污許可證的數量和質量是排污許可制改革的兩道“生命線”[6]。為進一步確保排污許可證核發質量，嘉興市強化全過程質控。一是成立排污許可工作專班，建立“市、縣、鎮(街道)”聯動機制，層層分解目標和任務，牢牢壓實屬地責任。二是構建排污許可質控機制，統一內控標準。制定排污許可發證和登記質控方案，將質量控制貫穿排污許可管理全過程，明確責任主體、抽查比例和核查標準等，將發證類、登記類企業納入質控范圍，并將許可證質量控制工作納入目標責任考核。結合本地區行業特點，專門制定《嘉興市排污許可證監管核查指南》，細化排污許可證的核查原則、程序和要點等，為基層監管執法提供重要遵循。三是強化事中事后監管，確保核查質量。采用“網上巡檢+現場核查”“重點抽查+全面核查”“隨機監管+靶向監管”等方式，建立“抽查、反饋、整改、復核”等閉環管理機制，扎實開展發證質量“回頭看”工作。

1.2 管理與服務并重，引導督促排污單位落實主體責任

強化排污單位污染防治的主體責任和義務，是排污許可制建設和改革的重要方向[7]。針對部分中小微企業能力不足等問題，嘉興市從普法宣傳、提供咨詢服務等方面入手，引導督促企業規范排污。一是多渠道開展普法宣傳，做好排污許可政策解讀。通過公眾號推送、培訓、發放公開信等方式，直接送“法”到企業，促進企業由“要我守法”向“我要守法”轉變。二是強化技術支持，幫扶企業完成許可登記任務。在固定污染源清理整頓工作中，采取發放指南、集中培訓及提供答疑等方式，幫扶企業解決實際問題。如海鹽區在政務服務中心單獨設技術指導辦公室，經開區配置“雙團隊”技術支撐，即核發審核技術團隊、環保管家團隊，提供詳細的技術指導。三是提供主動服務，幫扶企業落實主體責任。主動指導企業規范后續排污行為，優化營商服務環境。如南湖區編制《排污許可證領證單位自行監測告知書》，在發證階段即發放給企業，提前指導企業落實自行監測要求。提醒企業填報排污許可執行報告，對存在填報困難或有疑問的排污單位，組織技術人員進行點對點服務。

1.3 探索排污許可技術機構考核與信用管理，促進第三方環境服務市場健康有序發展

為提高排污許可管理效能，嘉興市充分發揮市場機制作用，支持第三方技術機構參與政府排污許可職能事項轉移承接，及為企業提供排污許可技術服務。一是在浙江省率先制定許可技術機構考核實施細則，引導和規范排污許可技術機構發展。編制發布《嘉興市排污許可技術機構考核實施細則(試行)》，建立機構屬地備案機制，明確考核內容、評定辦法及考評結果運用，設立排污許可質量否決制。其中，突出信用管理手段應用，建立失信懲戒機制，如連續兩年評定結果為D 級的技術機構，相關信息將記入信用記錄，并在全國排污許可證管理信息平臺及國家有關信用平臺進行公開。二是成立嘉興市排污許可服務聯盟，推動第三方技術機構行業自律。聯盟實行盟主、理事會定期換屆制度，所有成員均來自嘉興市從事排污許可相關業務的單位或個人，依據考核結果實行獎懲機制，促進行業良性、有序競爭。截至目前，嘉興市從事排污許可技術服務的機構數量已達78 家，在市域范圍內初步形成一支較為穩定的、專業化、信譽好的第三方排污許可技術服務力量，形成有為政府和有效市場有機結合的良好格局。

1.4 創新數字化賦能，構建排污許可云監管和云服務模式，推動排污許可證后監管精準化

監管執法是落實排污許可制度的重要環節[8]。針對監管對象數量多、事項多、人手不足等短板制約，嘉興市積極探索“互聯網+監管執法”模式，推動“人工監管”向“智能監管”方式轉變。其中，作為浙江省排污許可證后執法監管試點縣市，桐鄉市先行先試，構建了“制度引導-智慧監管-精準執法”為一體的排污許可證后執法監管模式，也為排污許可管理與大數據、互聯網結合應用等積累了經驗。一是完善監管制度，強化排污許可證后監管執法。制定出臺《桐鄉市排污許可制實施監管辦法(試行)》，探索制定排污許可執行報告、計分考核及專責人員考核等制度，實行填報負責人持證上崗制度，壓實企業主動報告責任。二是數字化賦能，實現固定源監管智能化。開發應用“排污許可智能監管系統”，建立排污企業“一企一檔”云端管理平臺，既能夠對企業端生產及治污設施運行數據進行智能分析，也能對排污許可管理臺賬和執行報告實現自動審核等。三是線上線下監管結合，推動證后執法監管精準化。依托“排污許可智能監管系統”，強化非現場監管，實現監測、監管與執法信息共享互通，完成“撒網式執法”向“目標式執法”轉變。

總的來說，嘉興市在排污許可管理精準化、科學化和高效化等方面做了主動探索。一是堅持制度先行，規范排污許可制的實施，牢牢抓住基層，破解政策執行“上熱中溫下冷”問題。二是堅持監督幫扶并重，加強對企業的指導和服務，較好地落實“放管服”要求，為推動環境管理和經濟高質量協同發展進行了有效實踐。三是建立考評機制，推行信用監管、行業聯盟機制等，規范了轄區內第三方排污許可技術機構從業行為，為排污許可第三方技術機構的監管做了重要探索。四是創新數字化監管，強化大數據、互聯網應用，積極拓展非現場監管執法模式，為推進排污許可證后監管執法提供了有益借鑒。

2 排污許可制實施存在的相關問題與思考

2.1 現行部分規定或規范與《排污許可管理條例》(以下簡稱《條例》)銜接不暢

一是部分行業技術規范與《條例》規定存在差異性。《條例》第十三條規定排污許可證應當記載污染物排放種類、許可排放濃度、許可排放量等，但是，部分行業排污許可的技術規范出臺時間較早，并未要求體現許可排放量。

二是《條例》部分規定缺乏后續落實的指南或細則。《條例》第九條規定“申請材料不齊全或不符合法定形式的，應當場或3 日內出具告知單”“審批部門應當在全國排污許可證管理信息平臺上公開受理或者不予受理排污許可證申請的決定，同時向排污單位出具加蓋本審批部門專用印章和注明日期的書面憑證”。以上兩項新的文書形式“告知單”和“書面憑證”沒有統一格式，不利于基層后續執行。

三是《條例》與環評銜接不夠明確。對照《條例》第二十一條，“依法取得建設項目環境影響報告書(表)批準文件，或者已經辦理環境影響登記表備案手續”是排污許可證核發條件之一。實際工作中，部分環評項目批復歷史久遠，有的環評報告書為10 年或20 年前審批，但是，隨著經濟社會發展，企業設備、工藝不斷更新換代，導致現狀與原先的環評差別較大，而該類情況如何發證并沒有明確的標準，也成為地方核發部門面臨的難題。

2.2 排污許可分類管理名錄個別類別劃分不精準，適用性有待調整

一是部分被列入重點管理類排污單位，屬于小微企業，實際產排污量較小，執行在線監測標準難度較大。對照《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019 年版)》(以下簡稱《排污許可分類管理名錄》)，嘉興市當地特色紡織行業，如噴水織機、砂洗及部分化纖制造行業等，屬于重點管理類，依規應安裝污染物排放自動監測設備，與生態環境主管部門的監控設備聯網。但是，以上行業企業多為中小微企業，實際廢氣廢水等排污量非常小，且受產能規模限制，暫不具備在線設備安裝條件，嚴格執行在線監測要求存在困難。

二是部分被列入簡化或登記管理類排污單位，屬于潛在風險較高的行業，游離于重點監管之外。與紡織行業情況相反，對照《排污許可分類管理名錄》，部分采礦行業因納入通用工序行業管理，而實行簡化或登記管理。按照此標準，湖南、云南等地的大部分采礦行業企業要按照通用工序類目，進行簡化或登記管理。而實際上，該類采礦企業水處理量達不到“500 噸”“2 萬噸”的標準，但潛在環境污染風險很大，應當重點監管。

2.3 登記管理類企業填報質量參差不齊、監管難度大

一是登記管理類企業填報信息質量不高。針對登記類企業，在排污許可“回頭看”工作中，發現很多企業主體對于排污登記認識不夠，填報不夠主動、積極，填報內容存在關鍵信息缺失、填報錯誤等較多問題。

二是登記管理類企業難以有效監管。排污單位登記為企業自行申報，不需要核發部門確認，使得其登記環節缺乏有效監管。同時，全國排污許可證管理信息平臺的管理端沒有企業變更登記的識別通知功能，依靠人工核查效率有限，無法對小微企業的自發性技改做到實時動態監管。

2.4 排污單位環境管理臺賬記錄不夠明確規范

環境管理臺賬是指排污單位根據許可證的規定，對自行監測、落實各項環境管理要求等行為的具體記錄。依據相關技術規范，排污單位可按照實際情況適當調整臺賬模板，保存方式紙質或電子版均可。調研中，地方環境部門反映，僅靠原則性技術規范或要求，并不能很好規范和約束企業臺賬記錄行為，如技術規范文件推薦臺賬記錄模板，但實際中，不同行業不同企業的記錄形式、內容規范性差別迥異，再加上相關處罰自由裁量基準不夠明確，使得該類問題的現場監管或執法難度較大。

2.5 全國排污許可證管理信息平臺智能化程度不夠高

一是平臺智能化程度不夠，統計、匯總、查詢等基礎功能較為欠缺。由于平臺管理系統、實施與監管模塊中執行報告的統計分析數據存在滯后性，基層管理部門無法及時提取和掌握執行報告提交情況，只能人工查詢匯總，大大降低行政效率。

二是許可平臺與自行監測平臺不互通，影響對企業監管準確性。企業在全國排污許可證管理信息平臺填報的監測信息發生變化，但自行監測平臺的相關信息未及時更新，則會導致兩個平臺監測方案不一致，影響對于企業履行自行監測責任的判斷。

三是部分操作細節設計不合理。對于發證類企業，企業無法在正式簡本補充申請填寫內容，只能走變更路線。對于登記管理類企業，部分在登記注冊時如未選擇社會統一代碼，也無法在注冊信息中進行補充。

3 完善排污許可制的相關對策建議

3.1 盡快修訂完善排污許可相關管理制度及規范

建議結合基層管理部門訴求，重點解決以下問題。一是針對《條例》落實情況，尤其是關于環評與許可銜接問題，由部級層面統一釋疑解惑。結合新的公文形式“告知單”和“書面憑證”等，給出便于基層執行的標準或模板。二是針對許可排放量問題，對于行業技術規范要求不需要許可排放量的，建議按照環評審批量、排污權核定量等其他總量控制要求，在排放信息備注表里補充相關總量控制要求。三是針對臺賬記錄的問題，建議適時修訂《排污單位環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范總則(試行)》，進一步細化管理要求。組織相關專項檢查，督促企業規范落實臺賬記錄管理要求。四是針對部分難以解決的限期整改類問題，壓實地方政府責任，妥善處理許可證核發歷史遺留問題，做到應發盡發，對不符合發證條件或整改無望的排污單位，要堅決依法關停。

3.2 研究解決《排污許可分類管理名錄》適用性問題

當前依法執行《排污許可分類管理名錄》的有關規定。建議適時出臺配套的補充細則，指導地方結合各地情況，以備案制或承諾制等方式，允許對廢氣廢水產生量較小、已發證的重點管理排污單位，暫不強制要求安裝在線監控設施，并適當優化監測頻次。對于廢水產生量較小、環境風險高的登記管理排污單位，采取備案制或承諾制等形式，允許采取等同重點監管模式，并提高監測頻次。長遠來看，建議以問題為導向，及時收集各地實踐中存在的問題和意見，重點匯總《排污許可分類管理名錄》適用性問題，適時啟動修訂，調整或優化不合理的類別劃分。

3.3 強化證后監管執法，督促企業嚴格“持證守法”

一是優化排污許可證后執法方式，提高執法效能。推行分類分級監管，根據排污許可證管理類別、排污許可信用記錄和生態環境管理需要，合理確定現場檢查的內容和頻次。鼓勵地方推行非現場監管方式，建立涵蓋數據采集分析、督辦、違法查處、問題整改的證后監管執法體系，提升證后監管執法精準性。二是優化登記管理類企業的管理機制。綜合應用隨機抽查、靶向抽查等方式，重點抽查登記管理類企業填報真實性和合規性，力求對固定污染源管理全覆蓋的基礎上，要“管得好、管得住”。三是加大信息公開力度，督促企業更好地自主守法。依托政府部門網站、排污許可管理平臺等，依法公開執法處罰信息，并共享給其他管理部門。及時披露無證排污、不按證排污的環境違法行為或案例，發揮社會監督的作用，倒逼企業更好地履責。

3.4 創新監管方式，逐步規范第三方許可技術機構

當前，排污許可技術服務市場已經興起，中小微企業急需第三方技術機構提供更多許可證申領及證后管理的服務，協助落實“依證排污”守法責任。一是出臺第三方許可技術機構管理的規范性文件，建立有效的監管機制，突出信息公開、信用監管、考評手段應用，依法支持更多的市場力量參與排污許可工作，促進第三方技術服務市場健康有序發展。二是鼓勵有條件的地方先行先試，培育和發展第三方許可技術服務機構，助力排污許可監管工作。定期總結地方排污許可第三方技術機構的管理經驗，通過案例分享、簡報消息等形式讓更多基層借鑒。

3.5 加大投入力度，提升全國排污許可證管理信息平臺智能化水平

全國排污許可證管理信息平臺扮演了“剛需”角色，既是環境部門固定污染源管理的重要支撐，也是企業履責的關鍵載體、社會監督參與的重要依據。一是給予充足的資金保障，確保排污許可平臺能有足夠的資金去支撐運維提升，有足夠的容量去承載海量數據，有足夠的能力去滿足管理需求。二是提高排污許可平臺智能化水平。針對許可證基本信息填報錯誤、執行報告填報數據疑似失真或填報頻次低等問題，開發系統自動審核功能；針對執行報告等提交不及時問題，開發提醒或預警功能；針對平臺不互通問題，盡快推動許可平臺與移動執法、自行監測等平臺系統的銜接與數據互通。三是增強運維保障，建立“反映問題-解決問題-反饋結果”的閉環管理機制，提高管理部門、企業及公眾等用戶群體滿意度。