國際典型城市減污降碳協同增效的做法及對我國的建議

姜歡歡，李媛媛，李麗平，劉金淼

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境改善由量變到質變的關鍵時期。目前，已將實現減污降碳協同增效提升到了促進經濟社會發展全面綠色轉型總抓手的高度。我國在協同效應、協同控制領域的研究和實踐方面相對起步較早，并提出“減污降碳協同增效”一詞。國際上雖未專門使用該詞，但也較早開展了相關領域的研究和實踐，一些城市在減污降碳協同增效方面積累了豐富經驗，為我國推動減污降碳協同增效工作提供了借鑒。

1 國際典型城市減污降碳協同增效方面的主要做法

目前，綠色低碳已成為國際大都市發展的主流，本研究選取了倫敦、東京、紐約為研究對象開展減污降碳協同增效國際經驗研究。這三個城市均提出了有力的二氧化碳總量削減目標，同時在傳統污染物減排方面取得了顯著成效，在減污降碳協同增效領域開展了有益實踐。

1.1 倫敦

2018 年5 月，倫敦發布了環境戰略，目的是在2050 年之前將倫敦打造成一個“零碳城市”，在其目標的設定中，提出將空氣質量和氣候變化作為“零碳城市”的重要突破口和途徑。環境戰略明確提出，改善空氣質量也為應對氣候變化提供了重要機會。為保持對不斷變化的氣候的適應能力、保持綠色和健康的增長，就必須在城市發展的各個方面進行環境方面的改善。因此，倫敦提出未來環境質量改善的目標即“更加綠色、更加清潔、為未來做好準備”。

倫敦發展局(London Development Agency，LDA)設立倫敦氣候變化應對機構(London Climate Change Agency，LCCA)，由市長直接推動和組建。該機構以項目建設推進倫敦的減排工作，已經開始在倫敦建設新能源、交通、垃圾和水處理設施。

倫敦在交通領域制定措施時把空氣質量和氣候變化進行協同考慮，從而確保倫敦的整個交通系統到2050 年實現零排放，這意味著未來倫敦要朝著使用超低排放汽車的方向發展。倫敦整體的目標是，所有新車和貨車最遲在2030年實現零排放。為了成功實現向使用超低排放汽車的過渡，需要在電力和氫基礎設施等方面加大投資。倫敦考慮將獨立加油站、氫燃料系統和充電基礎設計整合到現有加油站。

“2021 年倫敦計劃”要求，盡量減少新材料的使用，設計時應考慮循環經濟原則，如多層建筑設計方面，確保建筑不同部分是可拆卸的，并可在必要時進行維護和更換；廢物出口設計方面，確保從項目開始到完成都有減少廢物計劃；長壽命設計；適應性或靈活性設計；可拆卸設計；采用可重復使用和回收的系統、元素或材料[1]。

倫敦地方立法規定，在倫敦城區內，正常人群步行一小時之內可以到達的地方，不允許乘坐任何交通工具。否則，處以每次500 英鎊罰款。此外，倫敦于2003 年2 月開始征收交通擁堵費，旨在減少倫敦市中心地帶交通擁堵情況。這樣的制度約束使整個倫敦地區綠色出行成為全社會的風尚。

從成效上看，2016—2019 年，倫敦空氣質量取得了顯著成效，其中NO2年均濃度降幅達21%；PM2.5年均濃度降幅達到9%。溫室氣體方面，2018 年倫敦的溫室氣體排放量比1990 年減少了29%，比2000 年少了37%。自1990 年以來，盡管倫敦人口增加了近30%，經濟增長也比較顯著，但倫敦的人均溫室氣體排放量下降了45%[2]。

1.2 東京

《東京未來10 年》和《東京2020 年》兩項發展戰略以建設“亞洲首位城市”為目標，描繪了21 世紀東京邁向成熟型示范城市的發展愿景。該愿景涉及了城市景觀、城市交通、建設低碳城市等8 個方面，推動城市邁入可持續的成熟城市發展階段。此外，日本政府對都市圈進行了全方位的統一規劃，東京城市群采取多項節能環保舉措，如將信息技術充分運用于寫字樓、辦公室等，有效實現了二氧化碳減排，創造綠色辦公環境，促進綠色城市發展[3]。

東京都政府設定目標，到2030 年，將電動汽車、插電式混合動力車、燃料電池汽車等在駕駛過程中不排放任何二氧化碳或大氣污染物的零排放機動車的市場份額提高到50%。為實現這一目標，政府加快了引進零排放車輛和基礎設施發展。2017 年，東京引入燃料電池公交車，成為日本首個線路公交運營商用市政燃料電池公交車的城市。東京消防部門在2018 財年推出了電動汽車、燃料電池汽車和電動摩托車，并在2019 財年將電動救護車、小型電動汽車和電動三輪車作為首批應急車輛。此外，政府推動發展充電公共基礎設施，并對多戶住宅和商業設施等私人設施的安裝成本進行補貼。

為發展新能源，東京先后出臺了“陽光計劃”“月光計劃”“新陽光計劃”；實施“七萬屋頂計劃”，從而使日本成為光伏產業大國。東京還開展了“讓我們使用自然電力”活動，鼓勵居民購買可再生能源，推進無法安裝太陽能電池板的家庭能夠使用可再生能源。在能源供應方面，要求電力供應商降低二氧化碳排放因子，設定可再生能源目標，并提供環境能源報告。此外，東京都政府為了在日本國內率先全面實現全氫能供應系統，將引進氫管道、下一代氫燃料電池等新技術[4]。

東京可持續建筑政策的核心是針對現有大型設施的“東京總量控制與交易計劃”，針對中小型設施的“碳減排報告計劃”，以及針對新建筑的“綠色建筑計劃”。“東京總量控制與交易計劃”涵蓋了商業和工業部門，要求所涵蓋設施的業主必須通過能源效益措施或排放交易，滿足其減少排放的要求，還要進行測量、年度報告和驗證。“碳減排報告計劃”鼓勵中小型設施的業主確定其二氧化碳排放量，并實施能源效率措施。“綠色建筑計劃”要求建造大型建筑的業主提交建筑環境計劃，從合理使用能源、適當使用資源、保護自然環境和減輕熱島效應4 個方面進行評估，旨在形成使環保建筑更具價值的市場[4]。此外，東京政府通過資金支持、減稅等方式鼓勵房地產開發商開發低碳化住宅，鼓勵住宅購買者選擇低碳化住宅，建立確保住宅低碳性能的強制性基準[5]。

此外，東京通過環境教育項目提高公眾環保意識和自覺主動性，推廣綠色生活方式。

通過實施以上措施，東京的大氣污染情況得到改善。以PM2.5為例，2013 年東京的PM2.5年均濃度為15.8μg/m3，2019 年為11.7μg/m3。如果這一趨勢持續下去，并且采取正確的措施，東京有望進一步降低污染水平，達到世界衛生組織全年清潔空氣的目標[6]。溫室氣體方面，自2013 年起，東京溫室氣體排放量總體呈下降趨勢[7]。

1.3 紐約

2001 年，紐約提出“規劃紐約2030”計劃，同時關注了減緩和適應氣候變化以及綠色增長等多方面問題，涵蓋土地、水、交通、能源、空氣和氣候變化等領域，是紐約邁向可持續未來的核心戰略計劃。2015 年，紐約發布《一個紐約——規劃一個強大而公正的城市》，將可持續城市作為四大愿景之一，其中涵蓋了控制溫室氣體排放、零廢、空氣質量、棕地、水管理及公園和自然資源方面的行動計劃。此外，紐約注重區域層面的低碳綠色發展，紐約城市群普遍開展了智慧城市建設，借助智慧城市大數據實現大氣污染聯防聯控。

在紐約，由環境保護部門組建了專門的氣候變化工作組，成員包括市長辦公室、高校學者及其他相關部門的行政人員。在具體落實中，以紐約“推進以公交為導向的用地開發模式”為例，紐約規劃局被指定為工作用地開發方面的牽頭機構，大都市交通委員會、紐約市長期規劃辦公室與紐約市交通局聯合負責交通出行多樣化，包括鼓勵快速公交系統和增加軌道交通等。如果某項重要工作安排缺少一個現成的政府機構去牽頭完成，可從行管部門抽調人手組建新的政府機構。在目標落實上，紐約提出到2030 目標年溫室氣體排放量相對于2005 年減少30%，還根據能源、建筑和交通等領域碳排放占比確定了細分目標。

能源領域，紐約計劃到2040 年將依賴化石燃料的電網轉變為完全由零排放資源供電的電網。紐約州將在2035 年前建設9000 兆瓦的海上風力發電，市政府正在推動將其直接連接到紐約市。太陽能方面，紐約市提出到2030 年全市范圍內建設1000 兆瓦的太陽能，截至2021 年初，已安裝265 兆瓦，自2013 年以來增長了7 倍[8]。建筑領域，法律要求所有新建建筑和正在進行大規模屋頂改造的建筑覆蓋太陽能電池板、綠色屋頂或兩者的結合，還要求在公共建筑入口的能源標簽上顯示建筑能源效率分數和等級，以此作為其能源和水消耗的年度基準[9]。此外，紐約實施了“GreeNYC(Green New York City)”等項目，對市民進行教育，并通過網站提供居家、工作、旅行等方面的生活建議，以推廣低碳生活方式。

紐約通過采取一系列重點發展低碳交通的方式，協同控制常規污染物的排放，如提供更多的公共汽車服務的選擇，擴展自行車網絡和自行車共享服務，建設步行和騎自行車更安全的街道，擴大輪渡服務，升級地鐵系統等，減少公眾開車出行需求以及溫室氣體和空氣污染物排放產生區域影響。

作為美國人口最多的城市，紐約在過去的幾十年里空氣質量改善較為明顯。自2017 年以來，紐約的PM2.5年均濃度一直低于WHO 要求的10μg/m3[10]。從溫室氣體排放看，2010—2019 年紐約市溫室氣體排放總體呈現下降趨勢[11]。

2 國際典型城市減污降碳協同增效方面的主要特征

以上分析表明，倫敦、東京、紐約等國際典型城市在減污降碳協同增效方面呈現如下特征。

(1)將減污降碳目標同時納入城市規劃中，并注重區域協同治理。

將減污和降碳的目標同時融入城市總體規劃中，是國際上推進減污降碳協同工作的重要體現。此外，國際上非常注重區域或城市群的協同治理。

(2)建立部門協調機制，明確各部門職責和減排目標。

由于減污降碳協同增效工作涉及城市各個層面，為此國際上很多城市都建立跨部門協作的機構或制度以推動政策實施。通過有效的部門協同機制，明確各部門職責和減排目標，推動各領域的減污降碳協同增效工作。

(3)優先發展公共交通，建立可持續的交通模式。

國際大都市注重從完善公共交通體系入手，增加城市居民選擇公共交通出行的可能性，同時注重發展清潔車輛和配套設施。此外，還采用征收道路擁堵費等經濟性政策，推動發展清潔交通；通過增加公園廣場、文化設施、社區商業和建設步行友好街道，完善道路安全性和自行車道規劃。

(4)在建筑全生命周期內實現資源節約，建立綠色建筑模式。

國際大都市注重從設計、建造和使用的全生命周期內實現資源節約，特別是在設計初期考慮建筑的靈活性和可拆卸性，強調循環經濟原則，關注建筑的能耗和環保性能，以實現綠色和宜居的目標。

(5)重視環境教育，倡導綠色生活方式。

國際大都市十分注重倡導低碳、綠色的生活方式，而綠色生活方式的普及與公眾的環保意識密切相關，因此很注重通過環境教育項目對公眾進行宣傳教育，從提升公眾主動性方面，倡導踐行綠色生活方式。

3 對我國城市層面推動減污降碳協同增效工作的建議

基于倫敦、東京、紐約等國際城市的經驗，結合我國實際，對城市層面推動減污降碳協同增效工作建議如下。

(1)通過國家區域重大戰略實施，開展區域減污降碳協同增效工作。

建議借鑒東京、紐約等城市經驗，充分考慮區域間合作開展減污降碳協同增效工作的優勢。特別是被納入京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家區域重大戰略的城市，在戰略實施過程中，應注重整合區域城市間減污降碳相關要素資源，推動減污降碳協同增效試點項目，聯合開展減污降碳協同增效工作，形成綠色低碳發展城市群，實現區域間合作成效最大化。

(2)在城市發展規劃中統籌考慮不同領域主管部門職責，增強跨部門協作。

建議城市層面通過跨部門機構協同推進減污降碳協同增效工作，特別是在制定城市發展戰略規劃時將能源、生態環境、交通、建筑等領域主管部門職責統籌考慮，同時整體考量可再生能源發展可能帶來的正負效應，綜合考慮不同領域的協同性、可承受能力、可推進程度，共同推動低碳城市的一體化建設。

(3)進一步發展清潔公共交通體系。

在交通領域，建議城市層面構建更加強有力的公共交通體系，并增加步行友好街道建設，提升道路安全性。大力推進移動源的零排放和電動化，并考慮通過提高市中心等重點區域的停車費用、劃定和擴大超低排放區或零排放區等，大幅度減少機動車的行駛范圍，將交通領域低碳發展的潛力充分釋放出來。加快充電樁等公共基礎設施建設，促進清潔車輛的推廣。

(4)將綠色建筑納入城市生態文明建設考核體系，從建筑全生命周期推動形成綠色建筑模式。

建議城市層面將建筑業作為應對氣候變化的重點領域，將綠色建筑指標納入城市生態文明建設考核目標體系及重大規劃中，鼓勵實施公共建筑屋頂綠化、優化建筑節能設計，并從設計、建造和使用的全生命周期內節約資源，加強建筑材料的循環使用，增加城市建筑壽命。利用稅收優惠等手段鼓勵低碳化住宅開發，鼓勵購買者選擇低碳化住宅，進一步減少建筑能耗和溫室氣體排放。

(5)強化宣傳教育，積極引導踐行綠色生活方式。

我國城市層面公眾綠色生活理念正在逐步形成，綠色生活習慣還需進一步引導。建議各城市通過專門的項目深入開展宣傳教育，特別是加強減污降碳協同增效方面的宣傳教育，如在學校開設環境教育課程、利用環境日組織低碳宣傳活動等，同時不斷完善生活基礎設施建設，加快提升公眾綠色環保意識，促使綠色低碳生活方式的形成。