推動構建基礎教育發展新生態
——對“縣管校聘”改革的調查與思考

河南省機構編制研究中心 朱亞娟

教育是關乎千家萬戶的重大民生工程。推進師資力量均衡、實現教育公平是當前深化教育改革的重要目標之一。2021 年3 月，省教育廳、省委編制委員會辦公室、省財政廳、省人力資源和社會保障廳聯合印發了《關于加快推行中小學教師“縣管校聘”管理改革的指導意見》，對“縣管校聘”管理改革工作進行了部署安排。一年多時間過去了，全省“縣管校聘”改革試點縣取得了一定成效，但也出現了一些問題。筆者通過前期對中小學教職工編制資源配置情況的調查研究，在此對“縣管校聘”進行分析梳理，以便在深入推進實施過程中進一步優化措施，健全相關機制，打消教師流動的顧慮，激發教師群體競聘活力，為促進縣域內教育公平發展提供師資保障。

一、推行“縣管校聘”改革前全省教職工編制資源現狀及存在問題

一是結構性矛盾比較突出。按照2018年在校生和國家城鄉統一的中小學教職工編制標準明確的教職工與學生比測算，全省核定中小學教職工編制總量存在少量缺口。中小學教職工編制資源配置在城鄉之間、地域之間、不同學段之間還存在著不均衡、不協調等結構性矛盾。依據在校生測算標準，鄭州、南陽等7 個省轄市需核增中小學教職工編制，周口、商丘等11 個省轄市需核減中小學教職工編制。就全省而言，城鄉師資力量不均衡、中小學教職工編制配置結構性矛盾問題還比較突出，受財政轉移支付、部分市縣核減編制將形成超編等因素影響，跨區域、跨層級調整中小學教職工編制也存在較大困難。

二是“空編不補” 和編外聘用人員并存。筆者在市縣調研過程中了解到，部分地方受財力緊張等因素影響，存在中小學教職工編制“空編不補”問題，同時還存在編外聘用人員，全省統計共約7.3 萬人。這些編外人員中，多數是由學校自行聘用，這不僅擠占了學校公用經費，同時由于這部分編外人員工資待遇較低、流動性大，對整體教育教學質量帶來一定的負面影響。對此，學校也有苦衷：在編教師無法滿足正常的教學運轉，聘用編外人員實屬無奈之舉。

三是存在教師編制管理不夠規范的問題。農村教育不僅是縣域內教育的短板，也是全省教育的短板。有的鄉鎮使用中小學教職工編制的管理人員過多，存在非教學單位長期借調借用教師幫助工作、部分老弱病殘教師在編不在崗等問題，需要進一步加強和規范編制管理。如，某縣各類使用中小學教職工編制人員共382 名，其中教育行政主管部門占編115 名，鄉鎮中心校非教學人員占編210 名。另外，有些地方對上級政策文件內容不甚了解，沒有按照文件要求在盤活存量、優化結構、動態調配上下功夫，片面強調編制不夠，存在等、靠、要思想。

二、“縣管校聘”管理改革要提升編制使用效益，構建基礎教育發展新生態

一是“縣管校聘”管理改革是解決中小學教職工編制資源配置問題的根源所在。針對中小學教師編制資源配置的問題，“縣管校聘” 改革強調建立健全中小學教職工編制動態管理機制，在省下達的編制限額內，統籌做好市本級和縣（市、區）中小學教職工編制的核定和動態調整工作，原則上每2-3 年調整一次，并將核定情況報省機構編制部門備案。“縣管校聘”改革強調堅持義務教育以縣為主的管理體制，落實縣級黨委、政府的主體責任。縣（市、區）教育部門在核定的編制總額內，由縣教育主管部門統籌管理教育系統編制，將核定的編制總量統籌分配到各學校，統一崗位設置，按照班額、生源等情況統籌分配各校教職工編制，建立教職工編制“蓄水池”，內部挖潛教師編制資源，保障教師隊伍力量，充分滿足縣域教育發展的需求。

“縣管校聘”改革還指出，針對農村學校一些體音美及外語、信息技術等學科專業教師不足的問題，可采取 “一校設編（崗）、多校使用、巡回走教”等舉措合理配置教師；對農村小規模學校（教學點），按照生師比與班師比相結合的方式核定編制。這一思路對破解中小學教職工編制不足問題，探索教職工編制集約配置的新路徑很有指導意義。有條件的縣級教育部門可探索統一設置體音美及外語、信息技術等專業課程，同時滿足義務教育階段小學和初中的教學，解決小學專業課程師資力量不足問題，加大在校生不足100 人的鄉村小規模學校和教學點整合力度，優化教育資源配置，提高編制的使用效益。

二是“縣管校聘”管理改革是構建縣域教育發展新生態的重要路徑。“縣管校聘”管理改革堅持完善“以縣為主”的中小學教師管理體制，是國家自上而下的明確要求和制度規范，也是推進縣域教育發展新生態的重要路徑，要通過完善“以縣為主”的中小學教師管理體制，創新用人機制，優化教師資源配置，促進縣域內教師的有序流動，可以逐步推動縣域內城鄉教育優質均衡發展。全省教育領域通過此項改革，可以逐步破除教師編制存在的政策壁壘和制度瓶頸，促進縣域內教師資源的統籌合理調配，從而推動實現城鄉教育的公平發展。

三是“縣管校聘”改革是建設高素質專業化隊伍的必然要求。“縣管校聘”管理改革，讓中小學教師由“校管”轉變為“縣管”，不僅擴展了中小學群體的管理范圍，而且從教師管理體制方面實現了重大變革。此項管理改革實施的最直接利益相關者是教師。改革打破了教師職業的“鐵飯碗”，教師的身份從“學校人”變為“系統人”，這在某種程度上激勵每一位教師不斷提升素質，改進教學方法，提升教學質量。

面對“縣管校聘”政策的實施，教師隊伍可以分為以下幾類：一是年富力強的優秀教師、骨干教師，對改革較有信心，同時也有對交流和發展不確定性的擔憂；二是多數工作踏實卻安于現狀的普通教師，把教育只是當成一份工作，缺乏對前沿教育理念的自覺學習，習慣于聽從領導安排；三是極少數工作態度敷衍、當一天和尚撞一天鐘的教師，對改革缺乏信心，對自己是“留”還是“流”心里沒底。推行“縣管校聘”改革的目的，就是要賦予學校更大的管理權限，逐步建立起競聘上崗為核心的教師退出機制，引導教師走出原有的“舒適區”，適應社會發展客觀形勢，把“自覺學習、努力成長”變成教師們“端好飯碗”的路徑，端正聘任態度，積極奮斗進取，在共同成長、共同發展的愿景引領下，激發教師群體的責任感和使命感，推動高素質專業化教師隊伍建設，為基礎教育高質量發展奠定堅實的師資基礎。

三、“縣管校聘”管理改革實施中需注重的策略

一是本著全面構建高素質教師隊伍的初心，處理好放權與監管之間的關系。“縣管校聘”政策實施一年多來，筆者通過調查，發現部分縣級政府存在政策實施過程中異化問題——“縣管”支持少，“校聘”動力弱，導致政府和學校都存在“我怎么這么難”的心理，而教師群體剛性流動打破了原有的“舒適區”，職業穩定性隨之降低，其內心也會有抵觸情緒——“為什么要讓我這么難”。面對這些問題，在省市兩級政府政策文件的指導下，作為改革主導的縣級政府，要會同教育、財政、人社、編制等相關部門，全面征求學校以及教師代表的意見，充分尊重每一位教師的選擇權和被選擇權，本著全面構建高素質教師隊伍的初心，以教育公平為價值取向，制定本土化的實施細則及推進方案。為確保此政策落實落地，縣級教育行政部門在全力放權的同時，必須對各個環節進行嚴格監管，堅決杜絕“權力尋租”和“暗箱操作”，防止推行教育公平的初衷變成個人的權力任性。這就要求學校必須堅守“按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理”原則，強化制度保障和規則意識，確保“校聘”推進過程客觀公正、公開透明。同時，縣級教育行政部門要全程監管“校聘”工作，保證把高素質教師放在合適重要的位置，激發能力相對較弱的教師積極提升素質，確保政策實施達到盤活資源、傳遞能量、提升質量的目的。

二是強化多部門之間的協調合作，破解教師管理碎片化。“縣管校聘”作為一項綜合性改革，不僅政策實施前期需要多部門配合，而且需要貫穿整個改革過程。縣域主要領導重視了，改革工作就容易推進。這就需要各縣（市、區）明確成立“縣管校聘”工作領導小組，由縣委書記或者分管教育的副書記任組長，構建多部門一把手任組員的相互配合參與的小組機制，明確教育部門的主導權，以及其他相關職能部門的管理邊界，制定各部門責任清單，實施責任督導和獎懲機制。工作推進中，由人社和編制部門對教師崗位設置、編制分配以及職稱情況進行總量控制，確保“縣管校聘” 在國家和省級政策指導下進行；教育行政部門負責具體工作和業務操作，建立人、事、財權相對統一的教師管理體制。如此協調配合，既可以破解各職能部門碎片化管理問題，又可以形成合力，調動各部門相互配合的積極性，確保政策能夠高效落實到位。

三是完善配套機制建設，增強政策實施的協同性。一項政策必須有相應的配套完善機制作保障，才能正常落地運轉。“縣管校聘”管理改革的主體是教師，所以打消教師顧慮，減輕他們競聘的焦慮感，消除他們的抵觸情緒，建立完善的配套機制，是此項改革的重中之重。縣級教育行政部門要建立教師交流臺賬系統，完善教師基本情況及教育教研水平、管理能力等多方評價數據庫，讓教師數據庫和學校崗位需求信息平臺結合起來，為改革推行提供依據和準則。對愿意流動至偏遠學校的教師，可以實施高積分獎勵制度，當積分達到一定的標準時，教師即可擁有選擇“流”或“留”的權利，進而逐步實現政府改革與教師內心意愿充分結合的“縣管校聘”路徑。在實施過程中，要堅持以人為本，尊重教師職業發展規律，逐步建立教師流動關懷機制，充分關心特殊情況教師群體和競聘分流教師群體。比如，可依據分流教師年齡差異、學科特點、性格特征以及家庭實際情況等，制定個性化的方案，通過一定的具體措施，如待崗培訓、轉崗調離和離崗統籌等，盡可能發揮每一位教師的自身優勢和積極作用，逐步實現人崗相適、人盡其才。