湘江流域生態產品價值實現的國際經驗與路徑啟示

杜林遠

湖南城市學院人文學院，湖南 益陽 413002

0 引言

2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，近年來生態產品價值實現問題成為學術界研究的熱點。目前很多流域水資源生態產品價值實現面臨亟待破解的瓶頸。一方面，流域水資源及其生態系統服務都屬于公共資源，是只具有競爭性而不具有排他性的準公共產品，上下游相關主體在具有用水競爭關系的同時，又享受了水資源提供的氣候調節、景觀服務等益處。流域涉及跨區域協調的問題，如果缺乏良好的制度約束，必然出現水資源惡化和枯竭后果。另一方面，流域是山水林田湖等生態要素的聚合體，流經的當地政府對流域生態產品的認知還不夠深入，也缺乏流域水資源生態產品的定價制度和市場體系。本文通過文獻綜述，歸納梳理了多種國外流域生態系統服務付費實踐類型，以期對湘江流域水資源生態產品價值實現路徑提供啟示。

1 流域生態產品價值實現存在的障礙因素

1.1 生態產權制度需加快健全

清晰界定水資源資產產權是利用市場機制實現水資源價值的堅實保障。2020年3月，湖南省人民政府印發了《湖南省自然資源統一確權登記總體工作方案》，但方案仍然在探索階段，湘江流域生態產品的“家底”有待深入摸清，需要進一步突破技術制約，加快構建歸屬清晰、權責明確的生態資產產權制度，著力解決湘江流域生態產品受益與受償主體問題，合理確定生態資源資產受益分配關系。

1.2 生態產品價值實現平臺有待多樣化

生態價值實現路徑包含市場化路徑和政府調節路徑[1]。2019年《湖南省流域生態保護補償機制實施方案（試行）》出臺，截至2020年底，湖南省14個市州已簽訂流域生態補償協議，因此目前湘江流域政府調節路徑主要是以流域生態補償為載體的縱向與橫向財政轉移支付，只體現了流域水資源部分生態價值。然而，流域生態產品價值更多的是采取市場化路徑得以實現，但以排污權為主的湘江流域生態產品市場交易效果卻不太明顯。

1.3 市場配套機制與綠色轉型亟待完善

湘江流域源頭位于湖南省永州市和郴州市，流經湖南省境內多個縣鄉等行政區域，對于通過市場化路徑實現的流域生態產品，需要大力發展當地生態農林畜牧及生態旅游等產業，目前流域上游水源區，尤其是涉及的農村地區面臨生態產品基礎設施配套不足、經營機制不完善、產品的品牌效應后勁不足、物流體系亟待升級、生態產品出城進城困難等問題。同時，生態金融發展明顯滯后，這也導致了生態產品開發資金短缺等問題。

2 國外流域生態系統服務付費實踐研究

2.1 政府主導的付費實踐

2.1.1 土地休耕的服務付費

為治理美國部分流域上游農業污染造成的水土流失和地表徑流富營養化等水質污染問題，美國政府制定了土地休耕服務付費制度。該制度的對象為全國范圍內自愿參與且具有長期性質的項目。項目的實施程序為流域上游擁有生態敏感性耕地的農民或極易水土流失的牧場所有者向當地農場局自愿提出休耕和要價申請，農場局接到申請后篩選并進行回復，再與農牧民簽訂長期合同進行付費。該項目采取了土地年租支付、激勵支付（紅利激勵支付、維護行為激勵支付、簽約獎勵支付等）、生態恢復成本等動態調整的標準和方式，具有永久性或至少30年性質的支付期限。

2.1.2 礦區復墾保證金付費

為控制水流侵蝕，防止礦山廢物對周邊水源等環境造成污染，預防和處理酸性或有害污水，恢復原有土地利用景觀，美國政府對全國各地礦區開采者實行復墾保證金付費制度。該制度的特色在于明確自然資源（礦產）的開采者為約束主體，主體需繳納一定數額的履約保證金，并被隨時考核驗收，以便發現問題并及時整改。例如，所有礦主在開采前向內政部繳納復墾保證金，露天開采礦產每噸35美分，地下開采每噸15美分，或按每噸銷售額的10%交納。復墾保證金的50%交國庫后撥內政部使用，50%留在州政府專款專用；形式可以是現金、擔保債券、信托基金等。礦主開采前必須提交開采和復墾計劃才能申請采礦許可證，待管理部門確定復墾完成后，保證金可予以退還[2]。

2.1.3 基于環保績效考核的服務付費

為彌補巴西巴拉那州屬地方政府由于保護環境放棄發展的機會成本，促使各地積極保護流域生態環境，州政府在縱向財政轉移支付中采用了注重環境保護效率的利益分配機制，即生態保護更多的地區得到更多的財政支付。該州法案規定，在該州主要收入來源的商品與服務流通稅中，州政府提取2.5%給流域生態保護區所在的地方政府，提取2.5%給水量能足量分配給相鄰地區的地方政府，以鼓勵這些地方政府注重生態保護效率。

2.1.4 政府購買形式的付費

美國紐約市政府曾用10年時間累積出資購買卡茨基爾（Catskill）和德拉瓦爾（Delaware）兩個流域上游的生態服務價值。政府向流域上游理事會付費10億～15億美元，以此提高上游飲用水水質。卡茨基爾和德拉瓦爾流域上游理事會由上游農場主、農民和伐木公司等組成，理事會的職責包括：聘請社會機構處理上游農場污染問題；負責上游水資源基礎設施的復建和升級付費；對土地直接購買和對土地發展權的征用、轉讓或地役權的采用。

2.2 市場主導的付費實踐

2.2.1 鹽分控制信用證或蒸騰信用證交易

墨累—達令河（Mullay-Darling River）是澳大利亞的主要河流之一，由于流域流經大面積鹽堿草原，為減少干流河水的蒸發量，當地農民組成了灌溉協會（MRFF）。該協會與澳大利亞新南威爾士州政府林業部門（State Forests of New South Wales，SF）簽署協議，MRFF購買SF提供的“鹽分控制信用證”或“蒸騰信用證”，SF將出售信用證獲得的資金用于提高流域植被覆蓋率，降解土壤表層礦物鹽，降低水體鹽化程度以及控制地下水蒸騰。

2.2.2 水權交易

為將水權從土地權中分離出來，授予國家供應、控制和使用河湖的權利，澳大利亞政府實施了流域“托倫斯登記制”。政府組建了自己控股的水源供水公司，委托其對水權進行市場化管理和運作。水源供水公司負責尋找水源、建壩蓄水、配網輸送供水以及向農場主批發水權。政府對水權進行“托倫斯登記制”管理并頒發憑證。水權的類型依據農場主取水的方式和用水目的進行確認。水權的交易、抵押和轉讓等手續必須到州政府水務登記局辦理登記。

2.2.3 流域營養物減排和排污許可證交易

為治理流經農業區和城市區域的多數河流存在的氮磷超標現象，美國在流域治理中實施了營養物減排實踐和排污許可證交易。營養物減排主要針對流域的非點源污染治理，而排污許可證交易主要針對流域點源污染防治。兩種實踐的目的在于改善多數流域水質和控制水污染。在營養物減排交易制度中，當地政府給農民頒發減排證書以減少徑流污染、改善流域水質；在排污許可證交易制度中，當地政府會根據排污者不同排污量和不同邊際治污成本出售許可證。

2.3 社會主導的付費實踐

2.3.1 企業購買形式的付費

法國最大的兩家自然礦泉水公司畢雷（Perrier）和維泰（Vittel）為維持良好水源，與上游水源維護區建立了針對流域生態服務中飲用水水質改善的共建共享、互惠互利機制。雙方通過協商談判簽訂合同，由該公司付費給上游水源維護區的奶農和土地所有者，收購上游水源區農業用地的產權，并對上游農戶的土地機會成本進行補償。

2.3.2 林業補償付費

基于長期實踐摸索，為鼓勵國內流域上游水源區種植樹木，哥斯達黎加政府采用了環境服務貸款項目（PSA）。該項目要求全國用水企業和市政工程參與，并引入第三方中介管理組織，使流域生態服務供需雙方在中介組織協調下協商談判、簽訂合約。項目具體內容為：用水戶與中介協商和簽訂合同，中介向用水戶頒發環境服務支付證書（Certificados de Servicio Ambientales，CSA），中介與上游林地所有者協商并簽訂協議。根據協議，林地所有者必須向中介提交一份由政府持證林務員編制的可持續森林管理計劃，才能獲得付費補償。除PSA外，政府還設立了融資基金[3]。

2.3.3 綠色稅收的付費

為解決流域上游水土大面積退化、治理上游灌溉渠減淤導致下游水質性和水源性缺水等問題，洪都拉斯、尼加拉瓜、厄瓜多爾和哥倫比亞等亞馬孫河流經的主要國家采取了征收綠色稅收形式。稅收來源于下游居民水費，由下游專門的組織或政府收取。這些組織或機構包括洪都拉斯的水資源與污水處理管理委員會、尼加拉瓜的當地水利委員會、哥倫比亞的種植水稻和甘蔗的農戶灌溉者協會以及厄瓜多爾皮滿皮洛（Pimampiro）政府；職責涵蓋負責與上游咖啡園主、農戶畜牧業主或上游的社區談判，收購上游重要水文區土地等。此外，厄瓜多爾皮滿皮洛政府為付費項目設立了水務基金，專門用于流域生態環境保護[4]。

3 湘江流域生態產品價值實現路徑建議

3.1 推動湘江水資源資產產權制度改革

通過借鑒國外生態服務付費實踐經驗，建議加快水資源產權制度改革。一是針對湖南省現有生態資源存量，建立湘江流域生態產品詳細名錄和數據庫，分門別類做出產權界定；二是推進構建歸屬和權責明晰的水資源資產產權制度，重點解決湘江流域涉及的生態要素所有者和生態產品受益者歸屬問題，合理確定湘江水資源資產收益分配機制，為流域生態產品價值實現提供法治保障；三是出臺流域生態系統服務核算定價方法，探索符合湘江流域各地生態系統生產總值（GEP）核算指標體系，促使市、縣、鄉三級政府GEP核算結果定期向社會公布。

3.2 完善湘江生態產品價值實現機制與市場體系

依據孫博文[5]提出的生態系統實現理論模式，本文將湘江流域生態產品劃分為4類：生態修復與整治模式、生態保護模式、生態私人產品交易模式、生態權益交易模式。第一，對于符合生態修復與整治模式的流域生態產品，建議采取國外土地休耕服務付費和礦區復墾保證金付費方式實現價值；第二，對于歸屬生態保護模式的流域生態產品，建議采用政府縱向和橫向財政支付結合的購買和基于環保績效考核的付費模式，不斷完善湘江流域保護補償制度；第三，對于適合私人交易模式的流域生態產品，建議采用國外社會主導的付費實踐方式，吸引企業優質產業項目、技術設備及優秀人才等向湘江流經的農村地區聚集，利用水源區水源、優質土壤、木材等發展生態農業，利用水資源美學與文化價值發展湘江生態文化旅游業、文化創意產業等，同時加快完善縣、鄉、村三級農村物流體系，大力支持發展鄉村信息產業和電子商務，推進構建生態產品銷售與購物平臺；第四，對于契合生態權益交易模式的生態產品，建議借鑒國外較為成熟的市場付費實踐模式，同時應加大綠色金融服務力度，創新金融產品，開放生態貸款、生態金融等綠色金融產品。

3.3 深化產業生態化與生態產業化

產業生態化要求遵循自然生態循環機制和自然生態系統承載能力，打造高質量的產業體系。建議湘江流域各級政府不斷推進大數據、5G、人工智能技術，有序淘汰落后產能，加強綠色生產技術替代，促進流域產業園區的生態化提級等。生態產業化是指依托湖南省湘江流域的生態和“一帶一部”區位優勢，打造生態旅游、文化旅游、鄉村旅游、文化創意產業，將生態資源融入生態產品產業鏈、供應鏈和消費鏈，促使生態優勢轉化為經濟優勢，讓綠水青山轉變為生態財富。產業生態化與生態產業化落實情況需作為地方官員政績的重要考核內容。