鄉村振興階段農村義務教育發展的優質均衡
——基于云南H縣的調研分析

姚勝 _ 北京外國語大學

2012年以來，國家持續推動義務教育的均衡發展，經過脫貧攻堅的不懈努力，農村義務教育實現了基本均衡目標，繼而向著優質均衡邁進。2018年啟動的鄉村振興戰略提出，要“優先發展農村教育事業”[1]?？梢哉f，基本均衡是脫貧攻堅的任務，而優質均衡則是鄉村振興階段的目標。那么，在鄉村振興階段應當如何實現農村義務教育的優質均衡呢？筆者基于對云南省D州H縣（位于滇西的D州H縣是云南省第一批脫貧摘帽縣之一）的調研，梳理分析出脫貧地區農村義務教育發展的基本均衡取得的成果、基本均衡之后出現的新的不均衡之表現，進而對實現鄉村振興階段農村義務教育發展的優質均衡進行討論，提出發展策略。

脫貧地區農村義務教育發展的基本均衡

脫貧攻堅期間，通過國家、社會、地方三方的持續投入，在政府、教育行政部門、脫貧攻堅工作干部的不懈努力下，農村義務教育實現基本均衡發展。調研發現，主要集中體現在以下三個方面。

1.教育經費有保障，教育資源得到優化

縣級政府在制定經濟社會發展規劃時優先發展教育，實行義務教育經費在財政預算中單列，教育經費投入實現“兩個提高”“三個增長”和“三個確保”[2]。保障農村小規模學校經費，確保所有農村小學和教學點，無論人數多少均予以核撥預算內公用經費。通過實施“校安工程”、農村初中校舍改造、薄弱學校建設、教師周轉宿舍建設、“全面改薄”、“教育專網建設”等工程，以及爭取諸如“中國教育發展基金會”“中國青少年基金會”等社會公益機構的資助，農村中小學校舍得以全面改善，D級危房全部拆除，教學樓（綜合樓、實驗樓、功能室）基本齊備，運動場（田徑場、足球場、籃球場）基本普及，網絡寬帶“千兆到校，百兆進班”。學校布局基本實現小學向鄉鎮或行政村集中，初中向鄉鎮集中，高中向縣城集中，校際間差距明顯縮小，做到既就近就便上學，又相對集中辦學，教育資源配置更為優化，更為集約高效。

2.貧困學生教育有保障，不因貧失學

全面落實義務教育“兩免一補”政策[3]，成立縣級“學生資助管理中心”，對貧困家庭學生進行全覆蓋資助。貧困家庭學生接受九年義務教育得到切實保障，做到了“確保有學上、上得起學”。在國家“兩免一補”政策之外，對建檔立卡貧困戶寄宿學生每年再給予一定標準的生活補助。據統計，早在2017年，我國小學學齡兒童凈入學率就已達到99.91%，初中階段毛入學率為103.5%[4]。

3.師資建設有保障，專業水準得到提升

嚴把教師入口關，精準補充教師，切實改善農村薄弱學校教師在年齡、學歷、學科等方面存在的結構性矛盾，除定向特需崗位外，新招考（聘）教師全部充實到偏遠鄉鎮工作，設立最低服務年限。推行城區學校優秀教師支援偏遠鄉鎮學校的“支教行動”。充分發揮績效工資的杠桿調節作用，切實激發教師工作的積極性，提高偏遠鄉鎮教師津貼，讓偏遠鄉鎮薄弱學校的教師隊伍相對穩定。通過組織國培計劃、省培計劃，以及開展校本研修、遠程培訓等方式，提升教師專業水準。

基本均衡之后出現的新的不均衡

從不均衡走向基本均衡，農村義務教育的一些硬件短板得到了補齊。在廣大農村，最堅固、最美觀、最現代化的建筑，就是學校；有社會地位、有收入保障、最受人尊敬的就是教師。然而，正因為以前的基礎比較薄弱，在實現基本均衡之后，一些之前未及關注的問題浮現出來，并逐步發展為影響全局的新的不均衡問題。從調研來看，這些問題主要在以下五個方面表現比較突出。

1.學校資源配置不均衡

城鄉、優質學校與薄弱學校硬件上的差距越來越小，但教育教學質量上的差距并沒有得到根本改善。一些邊遠地區的教育教學質量與發達地區相比還有明顯差距，與百姓們對優質教育的需求尚有距離[5]。

隨著國家層面的學?；窘ㄔO項目逐漸結束，之前縣域農村學校硬件建設可以依賴上級工程項目的局面基本告終。在新的幫扶政策與措施出臺之前，農村學校在軟件環境建設投入無法復制前些年硬件設施大規模集中建設的模式。擺脫貧困之后，農村地區在國家投入急劇減少的情況下，其自身財政持續投入能力弱，動力不足，農村中小學欠款負債情況較多。與縣屬學校能夠獲得較為穩定的財政保障相比，農村學校的建設維護經費相對短缺，隨著時間的推移，二者的差距將再次拉大并愈發明顯。

2.學校班額不均衡

與農村學校資源配置相匹配的情況是，縣城學校學生人數激增，普遍是50余人的大班額，另一方面偏遠鄉鎮學校的班額極少，存在多個學生規模在10人以下的教學點，教師不夠，音、體、美等教學無法開展。全縣教師編制在“生師比”[6]方面雖然達標，班額人數也沒有超標，但在“班師比”方面則相當吃緊。為保證每個班必須有1名教師，每個教學點至少有2名教師，小班額學校占用了相對更多的教師編制，而超出的編制數，只能從大班額學校擠占，反過來又造成大班額學校教學管理負擔沉重。

這一情況不僅增加了管理成本，也造成了不同區域的學生在教育資源、質量、環境等方面的不公平。雖然縣城學校班額較大，而且學生可能不得不寄宿，承受親子疏離之苦，但畢竟所能獲得的教育更為完備，質量更高。調研表明，三分之一的家庭仍然希望子女去縣城學校就讀，超過一半的家庭希望去市（州）學校就讀。

3.軟硬件設施不均衡

通過義務教育基本均衡建設，農村中小學的設施全部都有了極大改善提升，但得到改善提升的領域主要集中于教學樓、綜合樓等教學硬件設施，軟件環境仍有較大不足。

調研發現，各個學?；緦崿F百兆寬帶進教室，但不少教室卻沒有電子白板，有的學校雖然配備有電子白板或一體機，但教師不會或不善于使用網絡教學資源，或只是簡單地使用PPT，多媒體網絡設備淪為傳統意義上的投影儀。而且，由于年齡、素養、視野等問題，教師主動利用網絡資源的積極性相對不足。在教學實驗方面，實驗器具重保管，輕使用；教學實驗重教師演示，輕學生動手。語、數、外等教師配備較為充分，音、體、美等教師相對缺乏。大部分山區學校以及全部教師規模在10人以下的教學點，音、體、美等學科教師均為兼任。一些學者將這一情況總結為“學校文化的弱化”[7]。

4.養成教育與課堂教學不均衡

養成教育對于青少年的行為習慣、思想觀念和意志品質的塑造具有重要意義。以行為習慣為主的養成教育與以文化知識傳授為主的課堂教學同等重要，不可偏廢。然而，實現基本均衡的學校中，教學樓都很好，但食堂、廁所和浴室等生活設施則不盡如人意。本應依托這些生活設施開展的衛生健康養成教育基本闕如。

調研發現，廁所門口安裝洗手設施并張貼有“洗手七步法”宣傳畫的學校寥寥無幾，相當比例的農村學校廁所門口沒有水龍頭，或有水龍頭但沒有水，學生無法做到“便后洗手”。在浴室方面，幾乎一半的寄宿制學校，沒有浴室或浴室隔間較少。這些學校的寄宿生，基本上一周五天均無法洗澡。調研表明，90%的家庭都愿意孩子養成便后洗手的習慣，都希望能做到一兩天洗一次澡。

衛生健康養成教育被忽視。這一問題既源于主觀上偏重課堂教學和文化知識傳授的思想傾向，也是長期以來的環境條件和生活習慣使然。

5.一般學生與高考尖子生的資源投入不均衡

由于傳統上的文化心理以及現實中的政績考核，縣級政府、教育部門和各個中學普遍存在追求“升學率”，尤其是高考重點大學錄取率的沖動。政府和社會評價某地、某校教育水平高低的標準，就是某地或某校的升學率是多少，重本升學率是多少，考上北大、清華的是多少……不一而足。

因此，縣級政府及教育部門為高考尖子生所做出的投入與在一般學生普惠教育上所做的投入，不可同日而語?？h級政府不僅投入巨資建設地標性教學樓，修建高標準的塑膠運動場，而且還對高考600分以上的學生予以重獎。相比之下，高中普通學生、義務教育階段學生除了上級政策要求的基本投入之外，則很難分享到更多的教育資源。每年面向極少數高考尖子生投入的獎金，如果用于一般學生的普惠教育，可以為偏遠鄉鎮學校修建兩到三個浴室和廁所，惠及數百甚至數千學生。

農村義務教育優質均衡發展策略

當前，我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。在脫貧攻堅取得全面勝利，農村義務教育實現基本均衡之后，國家進而提出了優質均衡要求，其目標就是要“進一步縮小義務教育城鄉、校際差距，整體提高義務教育標準化建設水平和教育質量。”筆者認為，優質均衡目標的關鍵詞在于“縮小差距，整體提高”。因此，要解決這些新的不均衡，實現義務教育優質均衡發展目標，就必須有針對性地在以下四個方面采取措施。

1.因地制宜設置學區，縮小同一學區內部差距

在當前管理體制下，鄉鎮中小學的日常管理工作由縣教育局派出機構負責管理，一般稱之為“中心學校”，并不隸屬于所在鄉鎮。因此，學區沒有必要與鄉鎮一一對應，完全可以將自然環境與交通便利程度為標準進行設置。將距離縣城較遠、交通不便的遠郊村組劃入相同學區，有利于避免同一學區內平原和山區并存（甚至還有偏遠山區）、條件優越與條件惡劣的地區并存、條件好與條件差的學校并存，以及由此導致的教育資源、學校規模、辦學模式、教師編制不均衡又難以有效協調的問題；有利于緩解現有以鄉鎮為基礎設立的中心學校的管理壓力，有效落實“均衡管理”；有利于降低教育管理和學校舉辦的成本，調動教師支援艱苦地區和偏遠山區的積極性，避免學區內不同學校學生之間“反差心理”的不平衡；有利于進一步均衡配置縣城與鄉鎮之間、鄉鎮與村組之間、平原與山區之間的辦學資源，統籌城鄉教育經費保障。

2.拉大津補貼差距，提高偏遠地區教師的保障

已有研究表明，農村教師相關補貼對于其換校意愿有顯著的正向作用，但對其流失則沒有關鍵性影響。其根源在于，現有相關補貼的水平過低、差距過小，雖然具有鼓勵意義，但無法確保農村尤其是偏遠山區教師隊伍的穩定[8]。因此，有必要拉大補貼檔次差距，增加偏遠地區的津補貼，距離縣城越遠、交通條件越差、生活條件越艱苦的學區，崗位津貼和生活補貼越高，偏遠山區最高。要徹底解決優秀教師、青年教師的后顧之憂，為他們安心前往偏遠鄉鎮學校從教提供保障，穩定偏遠鄉鎮學校師資隊伍。偏遠鄉鎮的工作和生活條件最為艱苦，津貼理應高一點，這不僅是對艱苦地區教師的保障，更是對其奉獻的肯定與表彰。

3.克制升學率沖動，重視對普通學生的培養

教育的意義不僅在于提升勞動者的綜合素質，掌握致富本領，更重要的在于教育能阻斷貧困代際傳遞[9]。教育越普及，越有可能使那些本來會是窮人的人得到更好的機會去克服貧困[10]。因此，扶貧首先要扶智，但教育不等于高考，尤其不等于重點大學錄取率。然而，從現實來看，高考尖子生較少返鄉就業。重獎人數僅占同齡總人口10%的高考尖子生，無異于農業縣域為發達地區“反向輸血”，當地并不能從“高考重獎”中直接獲益。

鄉村振興真正的生力軍和中堅力量并非高考尖子生，而是目前在本地上學，今后在本地生活，未來在本地就業、直接參與鄉村振興事業的普通學校的普通學生。他們是當地同齡總人口的主體，是絕對的主力?？h級政府和教育行政部門應當樹立科學的教育政績觀和質量觀，克制投入巨資舉辦“示范性”學校的沖動，克制偏重高中教育尤其是重獎高考尖子生的沖動。高考優秀學生固然應當鼓勵，值得表彰，但更應考慮實際，注意形式。在財力有限的情況下，應當將盡可能多的教育資源投入普惠教育、普通學生培養和教育均衡發展，切實推進義務教育學校標準化建設，幫助學校配齊圖書、教學實驗儀器設備、音體美等學科所需器材；著力改善農村學校學生宿舍、食堂等生活設施，為寄宿制學校新建或改造洗澡設施；督促農村尤其是山區學校重視衛生習慣和意志品質的養成教育，為本地鄉村振興培養生力軍，而不是為發達地區“反扶貧”。

4.改變量化績效觀，加大對農村義務教育“人”的投入

農村地區義務教育基本均衡的實現，得到了來自國家財政性的大力投入，也得到了社會各界公益機構和愛心人士的大力支持。在鄉村振興階段，農村教育事業的優質均衡發展，仍然有賴于國家和社會持續加大投入和支援。國家、教育行政主管部門和全社會致力于教育發展的愛心組織與熱心人士，一方面要像脫貧攻堅時期推進農村義務教育基本均衡一樣，加大資金投入，加強組織協調，推動東西部協作以及發達地區對欠發達地區的幫扶；另一方面，也要轉變觀念，改變現有的“量化績效觀”，將投入和支持農村義務教育發展的側重點從“硬件”轉向“軟件”，從“物”轉向“人”，從“物的數字”轉向“人的素質”。

注釋：

[1]參見2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》、2017年教育部《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》、2018年《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》、2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022）》及《中國教育現代化2035》。

[2]“兩個提高”：教育經費支出占國民生產總值的比例隨國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高，教育經費支出占財政支出總額的比例隨國民經濟的發展逐步提高?！叭齻€增長”：用于實施義務教育財政撥款的增長比例高于財政經常性收入的增長比例，在校生均義務教育費用逐步增長，義務教育教職工工資逐步增長，學生人均公用經費逐步增長。“三個確?！保捍_保學校的正常運轉、確保校舍安全、確保教職工工資按照規定發放。

[3]農村義務教育階段貧困家庭學生免書本費，免雜費，補助寄宿生生活費。

[4] 教育部.全國教育事業發展統計公報,2018-07-19.

[5]精準發力 補齊均衡“短板”——教育系統攻堅克難“全面改薄”述評[N].中國教育報,2018-03-19(007).

[6]根據中央編辦、教育部、財政部《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》（中央編辦發[2014]72號）要求，城鄉中小學教職工編制標準統一為高中1:12.5，初中1:13.5，小學1:19。

[7]陳先哲,黃旭韜,謝尚芳,許銳淳.農村教育貧困的文化學解釋與教育精準扶貧[J].教育發展研究.2019(1):65.

[8]杜屏,謝瑤.農村中小學教師工資與流失意愿關系探究[J].華東師范大學學報（教育科學版）,2019(1).

[9]王嘉毅,封清云,張金.教育與精準扶貧精準脫貧[J].教育研究,2016(7).

[10]阿馬蒂亞·森著.以自由看待發展[M].任賾,于真譯.北京:中國人民大學出版社,2013.