強化集成聯動 助力自貿試驗區更好發揮溢出效應

摘" 要" 強化自貿試驗區的集成聯動效應，對于江蘇實施自貿試驗區提升戰略、推進高水平制度型開放、融入長江經濟帶和“一帶一路”建設，具有重要的促進作用和示范意義。自貿試驗區設立以來，江蘇省全面開展自貿試驗區與其他開放載體的聯動創新工作，普遍建立了聯動工作機制，有序探索了利益分享機制，持續深化了產業項目合作，制度創新成果實現了雙向復制，初步形成了資源共享、優勢互補的發展格局。然而，這一過程中，自貿試驗區集成聯動還面臨著產業聯動效應有限、政策協同水平不足、平臺互動功能不強、人才聯動環境不優等內在張力。因此，有必要強化自貿區集成聯動效應，推動項目共建、規則對接、平臺提升和人才政策創新，促進產業優勢全域協同，實現政策賦能全域覆蓋，促進開放功能全域聯動，助力人才環境全域優化，以更好發揮自貿試驗區的溢出效應。

關鍵詞" 集成聯動；自貿試驗區；全域自貿區；溢出效應

黨的二十大報告提出，要“推進高水平對外開放，實施自由貿易試驗區提升戰略”。江蘇省“十四五”規劃指出，要推動不同自貿片區之間、自貿試驗區與省內國家級開發區等開放平臺間聯動發展，建設自貿區聯動創新發展區。省自貿試驗區工作領導小組第四次全體會議強調，要強化集成聯動，更好發揮自貿試驗區的輻射帶動作用。這些政策措施對于江蘇推進高水平制度型對外開放，實施自貿試驗區提升戰略，融入長三角一體化、長江經濟帶、“一帶一路”建設等國家發展規劃，具有重大的促進作用和示范意義。2020年12月，江蘇省全面開展自貿試驗區聯動創新發展區創建工作，鼓勵國家級開發區、國際合作園區、臺港澳合作園區，以及其他重大開放平臺建設自貿區聯動創新發展區，推動與自貿試驗區政策聯動、功能互補、優勢疊加，不斷增強自貿試驗區的輻射帶動作用，著力打造江蘇“全域自貿區”。自貿試驗區與其他開放載體間的聯動創新工作開展以來取得了一些成效，但也存在著一些內在張力，需要強化集成聯動，助力自貿試驗區更好發揮溢出效應。

一、江蘇自貿試驗區與其他開放載體間聯動創新的成效

自貿試驗區自獲批以來，江蘇為發揮自貿試驗區的整體效應，普遍建立了自貿試驗區與其他開放載體的聯動工作機制，探索了利益共享機制，深化了產業項目合作，雙向復制了制度創新成果，初步形成了資源共享、優勢互補的發展格局。

（一）聯動工作機制普遍建立

江蘇建立了聯動工作專人負責、聯動事項相對集中、聯動渠道順暢穩定、聯動信息相互溝通、聯動辦事高效便利的工作機制，主動回應解決市場主體訴求建議。如南京建立了“一區一專班、一區一項目、一園一專窗、一周一例會、一月一通報”的工作體系；蘇州圍繞經驗推廣、自主創新和項目合作，形成了板塊全覆蓋、探索差異化、對接全鏈條和保障全方位的推進機制；連云港探索了領導小組及時研究、工作專班統籌推進、條塊部門對接協調和第三方機構動態評估的保障措施。

（二）利益劃分機制有序探索

有自貿政策需求的企業到自貿片區注冊，對企業原所在地而言，意味著招商引資、GDP等經濟指標和財稅利益的流失。比如，南京、蘇州、連云港三大片區以全省千分之一的面積，貢獻了5.6％的新增企業數量，9％的高新技術企業，其中連云港片區集聚的企業超過10500家，比獲批前多了8.4倍。為不影響企業原所在地的積極性，自貿片區探索出臺了到年底向企業原所在地，完全返還因企業到自貿區注冊而流失的指標和財稅利益的政策，或者按比例進行分成。

（三）產業項目合作持續深化

自貿試驗區和其他開放載體共建共享創新資源，實現了各板塊與自貿片區在新一代電子信息、生物醫藥、集成電路、高端裝備等重點項目上的合作，以協同攻關突破關鍵技術卡脖子問題，緩解了研發、設計、生產儀器設備進口受阻問題。同時，聯合申請并獲批國家級離岸創新創業基地，利用自貿試驗區資金和數據自由的政策，助力金融中心建設。

（四）資源共享機制穩步推進

商務等主管部門系統梳理國家賦權的只在自貿試驗區試點的投資貿易便利化措施，如自貿區版市場準入負面清單、國家在自貿區暫?；蛲Ｖ箤嵤┑恼叽胧┑?，向各板塊進行宣傳，特別是利用自貿區版負面清單幫助其他板塊外商投資解決合規問題，推動投資項目落地和發展。此外，受中美經貿摩擦影響，一些研發、設計、生產儀器設備進口受阻，自貿片區和各板塊之間開始共建共享這些創新資源。如南京自貿區沒有綜合保稅區，保稅業務難以突破，但是棲霞區有綜合保稅區，兩個平臺間進行合作，為自貿試驗區開展保稅業務提供載體。

（五）制度創新成果交互推廣

南京、蘇州、連云港三大自貿片區以制度創新為核心，推動實現改革試點經驗雙向復制。聯動創新工作開展以來，蘇州片區推廣制度創新成果47項，連云港片區推廣91項，南京片區推廣100多項。其中，連云港“多式聯運協同監管服務體系”創新入選長三角自貿區聯盟十大創新案例，南京3項創新入選國務院最佳實踐案例。同時，各園區提煉自身經驗的創新成果——“金牌政策服務超市”，也在自貿片區復制推廣。

二、江蘇自貿試驗區與其他開放載體間聯動創新的內在張力

自貿試驗區獲批以來，雖然各自發展取得了一些成效，但江蘇自貿試驗區與其他開放載體間的聯動創新還存在一些不可忽視的內在張力。如對聯動創新的目標、任務、核心和權限仍存在認知不統一的問題。在產業聯動方面，優勢產業集聚較慢，產業功能的關聯較弱，自貿試驗區的溢出效應仍顯不足；在政策協同方面，保稅與自貿區政策有待進一步整合，體制機制改革的成色不高，現有的利益共享機制不科學、待落地；在平臺互動方面，互動的空間、能級和形態有待進一步擴展、提升和豐富；在人才聯動環境方面，人才項目的整合度、吸引力還有待進一步提高。

（一）聯動創新認知割裂

當前，仍有一些決策者把自貿試驗區當成是普通的開發區，重視經濟發展、產業發展以及與之有關的獎補政策，進而忽視了國家賦予自貿試驗區的神圣使命。關于自由貿易試驗區的使命，需要解決的關鍵問題和核心問題，以及與國際間自由貿易協定的關系，都存在認識不統一、不清晰的問題。這嚴重影響了自貿試驗區整體效能的發揮，影響自貿試驗區和其他開放載體聯動創新的走向和成效。長此以往，其可能導致的不良結果是，自貿試驗區更加重視經濟發展，對制度創新沒有那么重視。同時，聯動各方認為，投資、貿易、金融等領域的改革創新屬于中央事權，自貿試驗區進行探索需要面臨很大的制度性障礙，如果中央沒有先行突破的話，自貿試驗區很難做也做不了。雖然廣東、深圳曾經向中央申請批量授權，也獲得了成功，但是這種經驗不可復制。

（二）產業聯動效應有限

產業聯動是自貿試驗區集成聯動的關鍵環節與重要目的之一，但其當前主要面臨產業集聚、功能關聯、溢出效應三方面的挑戰。一是優勢產業資源集聚較慢。江蘇自貿區三個片區雖有各自定位，但客觀上仍面臨上海自貿區的競爭，在技術、資金、項目等產業資源方面集聚速度較慢，尤其是具有重大輻射效應的項目（如上海特斯拉項目和江寧在南京片區落地的中藥飲片項目）偏少，導致產業集聚能力偏弱，規模經濟效應不顯著。二是產業功能關聯有待加強。上海自貿區依托通關便利化和外匯管制政策等優勢形成了顯著產業聯動效應，與此相比，江蘇自貿片區的差異化優勢不夠凸顯，國際產業合作、產業上下游聯動、總部經濟與生產基地聯動等方面沒有形成規模涌現趨勢。三是自貿試驗區溢出效應尚顯不足。當前，自貿片區的溢出效應主要體現在政策創新方面，而投資、技術、人才、服務以及市場方面的溢出效應均需加強，受成立時間較短以及資源有限等原因，各自貿片區重點輻射所在城市的主導產業，對全省乃至更大范圍的產業輻射不足，這制約了自貿片區的發展。

（三）政策協同水平不足

政策協同是自貿試驗區與其他開放載體聯動創新的前提與保障。首先，保稅與自貿試驗區政策有待整合。自貿試驗區和保稅區的產業定位、政策賦能精準度不高，保稅區在改革創新上因政策限制落后于自貿試驗區，兩者存在無序競爭現象，整體布局和現有功能有待整合，跨關區的保稅貨物流轉管理系統、業務流程對接程度不高。其次，制度機制改革創新成色不足。參與聯動創新的國家級新區、高新技術開發區或經濟技術開發區，對經濟發展比較重視，獎勵補貼政策相對較多，制度創新數量多但成色不高。再次，利益共享機制不科學、待落地。對企業入駐自貿試驗區后產生的經濟指標和財稅收益全部返還的政策不科學，不利于調動自貿片區的積極性，“支持片區與聯動創新區之間試行建立統計指標、財稅等分享機制”尚未落地。

（四）平臺互動功能不強

各類開放發展平臺是自貿試驗區聯動創新的載體與場域所在，但其聯動能力有待加強。首先，平臺相互統籌協調仍有較大空間。江蘇有國家級經開區27家、國家級高新區18家、海關特色監管區21家，數量均為全國第一，但相互間統籌不足，高端要素資源流動和集聚存在行政審批等各種壁壘，與全周期全產業鏈開放創新的定位不符。其次，綜合保稅區功能延伸不夠。綜合保稅區大多位于海港、機場、工業園區，物流量大、距離城區較遠；區外有保稅需求企業進入不了保稅區，也享受不了海關特殊監管政策，形成了“區內吃不飽、區外進不來”的瓶頸。再次，聯動形態尚不夠多樣化。現有平臺聯動主要體現在研發、加工、存儲和展示上，剩余產能發揮、異地委托監管等新型業態，還有待進一步培育和提升。蘇南自主創新示范區涉及8家國家級開發區，與自貿區的疊加優勢和聯動效應尚未發揮，難以形成打造區域創新高地的合力。

（五）人才聯動環境不優

人才聯動是自貿試驗區聯動發展的重要推動力，但其引育環境面臨諸多困境。其一，人才項目缺乏整合。調研了解到，自貿試驗區和其他開放載體人才引進計劃至少十大類，大類下面還有小類，如“頂尖人才團隊引進計劃”“科技頂尖專家集聚計劃”“高層次創業人才引進計劃”“‘345’海外高層次人才引進計劃”等，名目繁多，難以一目了然。其二，人才凈流入吸引力相對不足。江蘇自貿區人才服務機構數量較少，沒有形成統一的區域一體化人才交流平臺，難以與長三角其他地區實現信息互聯、資質互認。人才公共服務方面，包括人才交流、醫療衛生服務、科技以及通訊基礎設施在內，仍不夠完善；與上海和浙江相比，江蘇自貿試驗區以及其他開放載體尚未形成統一的人才服務標準，公共服務優勢不明顯，導致人才外流問題日益凸顯。其三，人才公寓產權不能落實。自貿試驗區或其他開放載體創新人才引進后對園區內住房有產權需求，但江蘇目前還不允許在工業用地內建配套人才公寓。而廣東在此方面已有所突破，如廣州在2019年4月10日印發《廣州市提高工業用地利用效率實施辦法》，允許在研發、設計等工業用地內配套建設人才公寓，但只能在核心區外選址，計容建筑面積不大于總計容建筑面積的30％，獨立占地建設的，用地面積不得大于總用地面積的10％，優先轉讓給用地單位及其上下游產業鏈員工，獲得不動產權5年內不得再次轉讓。

三、強化集成聯動，助力自貿試驗區更好發揮溢出效應的協同進路

從協同學的角度來講，為更好地發揮自貿試驗區的溢出效應，打造“全域自貿區”的發展格局，讓聯動創新從無序走向有序，需要進一步強化集成聯動，推動項目共建、規則對接、平臺提升、人才政策創新，促進產業優勢全域協同、政策賦能全域覆蓋、開放功能全域聯動以及人才環境全域優化，實施自貿試驗區提升戰略，實現自貿試驗區與周邊地區的協同發展。

（一）統一改革共識，消除全域聯動創新疑慮

自由貿易試驗區的核心是自由，總政策是實行類似中國香港和新加坡的投資、貿易、貨物、資金、數據以及人員活動的自由。還有一個關鍵詞是效率，自貿試驗區的辦事效率高，比較簡便。自貿試驗區是國境以內、關境之外的海關特殊監管區，實行零關稅，低稅制，簡稅制，一般也就是兩三種，非關稅貿易壁壘也比較低，比較小，實施公平公開高效的規則秩序。國家實行自貿試驗區的目的在于，要實行進一步開放，與其他國家與地區逐步開展自由貿易，實現投資、貿易、貨物、資金、數據以及人員活動等六大自由。為了使這個工作有基礎，自貿試驗區需要先行探索，積累經驗，復制推廣，為國家將來加入自由貿易協定提供壓力測試。自貿試驗區作為中國最為開放的先驗地區，就是為了把過去幾十年對外開放中遺留的問題實現探索性的解決。因此，可由商務部門牽頭，聚焦江蘇科創資源優勢和先進制造業集群優勢，系統梳理自貿試驗區和聯動企業的需求，以正面清單方式向國務院乃至全國人大爭取一攬子批量授權。

（二）推動項目共建，促進產業優勢全域協同

打造示范性引領性項目、培育壯大企業主體以及推進產業融合發展，是實現自貿試驗區與其他開放平臺產業優勢全域協同的重要路徑。一是打造示范引領項目。立足自貿試驗區和其他開放載體的產業發展定位和需求，深入研究國際產業合作的新規則、新機制，打造一批具有示范引領效應的重大項目。二是培育壯大企業主體。完善新型貿易和服務貿易企業培育長效機制，建立兩類企業成長培育庫，扶持發展潛力好的企業加速成長為行業中的“獨角獸”。三是推進產業融合發展。加快實施產業對接升級計劃，以項目為依托，推動上下游企業的對接和聯動，拓展產品應用場景，通過龍頭企業進行產業鏈招商，積極融入全球價值鏈體系。探索產業合作搭橋試點，深化與“一帶一路”沿線國家產業合作，共同促進江蘇產業轉型升級。

（三）加強規則對接，實現政策賦能全域覆蓋

為實現政策賦能全域覆蓋，需要找到自貿試驗區與其他開放載體的規則接口和雙向通道，特別是合理劃分利益與責任。首先，做好保稅監管政策對接。建立跨關區保稅監管體系，將綜保區集成電路、生物醫藥等優勢產業實施全產業鏈保稅監管、便利通關，與自貿試驗區保稅監管和通關政策對接。其次，建立改革創新政策“雙向通道”。自貿試驗區可依法依規承接其他開放載體的改革創新政策；其他省份自貿區的成熟做法，江蘇自貿區暫時不具備條件或沒有可操作的先例，聯動創新發展區可以先行先試；支持聯動創新發展區配合自貿試驗區在國家制度創新案例評比中勝出并在全國推廣。再次，進一步完善合作共享機制。三大自貿片區可與其他開放載體開展合作，簽訂合作協議，制定合作項目清單；在堅持存量利益不變、增量利益共享原則下，向國家有關部門建議對“飛地項目”、跨區遷移企業、自貿區內注冊區外經營項目歸屬、財稅分成、指標統計、五險一金、監管服務方式等合作共享的關鍵要素作進一步明確。

（四）聚力平臺提升，促進開放功能全域聯動

高水平制度型對外開放的功能定位，要求提升自貿試驗區與其他各類開發開放載體的平臺能級，實現資源共享、功能延伸、形態聯動，尤其是打造創新高地。其一，促進開放平臺雙向互動。持續推動自貿試驗區與聯動創新區內的高校、科研院所、技術中心、檢驗中心、研究中心、設計中心等平臺聯動共享，在招商引資、開放合作、要素流動等方面開展雙向互動。支持聯動創新發展區內的生物醫藥、集成電路、數字經濟、現代金融等特色優勢企業參與自貿試驗區全產業鏈開放創新，聯動拓展示范應用場景。其二，探索綜保區功能延伸戰略。支持區外企業申請加入為期1年的綜合保稅區功能延伸區，開展有關試點業務，所在地海關和相關部門依法對試點企業及其廠區，運用區塊鏈和射頻識別等先進技術實施有效監管。功能延伸區基礎設施建設，由轄區政府或管委會作為出資方，轄區海關作為技術標準執行方，通過政府采購選擇第三方實施。其三，推動多形態功能聯動。充分發揮自貿區和綜保區政策疊加優勢，開展區外訂單、區內生產，區外服務、區內維修，區外加工、區內配送，區內展覽、區外銷售等多形態聯動。其四，支持自貿試驗區打造全域創新高地。利用國家級高新區與自貿試驗區建設“研發特區聯盟”，探索共建公共研發、設計、實驗、檢驗等科創平臺，加強科技領域的交流合作和科技成果的跨域轉化，主動對接長三角G60、沿滬寧科技走廊，助力自貿區成為全域創新高地。

（五）創新人才政策，助力人才環境全域優化

優化全域人才環境，離不開人才引進政策、人才激勵政策的創新，也離不開人才服務政策的創新，滿足高層人次人才的多樣化、個性化合理需求。首先，要創新人才引進政策。支持自貿試驗區和聯動創新區緊扣產業需求，加大力度落實已出臺人才政策，創新柔性引才辦法，吸引優秀海內外人才和團隊落戶，進一步完善多層次人力資源體系。其次，要創新人才激勵政策。完善自貿試驗區和聯動創新區人才激勵，特別是作為收入補充手段的津貼補貼制度，鼓勵企業創新工資薪酬模式聘用高端人才；設立高級職稱評審綠色通道，實施高層次人才和急需緊缺人才職稱直接聘用制度。最后，要創新人才服務政策。優化自貿試驗區和聯動創新區人才及家屬落戶、配偶就業、子女入學、人才安居、醫療保障、自用物品入境免稅和出入境簽證政策；探索混合用地模式，工業用地或者科研用地內住房可設立產權，并規范上市交易規則；利用自貿區投資便利化政策，吸引海內外教育機構在自貿區和聯動創新區設立優質學校，解決人才子女的高質量教育需求。

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本文系江蘇社科基金項目“江蘇自貿試驗區與其他開放平臺聯動創新機制研究”（編號20GLC004）的階段性成果。

（作者系江蘇省委黨校公共管理教研部副教授、中國〈江蘇〉自貿試驗區研究院特聘研究員、江蘇省第六期“333高層次人才培養工程”第三層次培養對象）

【責任編輯：江知】