區域公共產品政府協同供給機制研究

摘" 要" 區域公共產品供給是推動區域一體化發展的重要基礎。長三角生態綠色一體化發展示范區成立三年來，在衛生、文旅、交通、環保等多個領域協同供給成效明顯。但一體化示范區公共產品供給在實踐中存在供給碎片化、供給不均衡、百姓獲得感不高、供給保障不足等短板。此外，一體化示范區也存在著理論上難以打破的束縛，包括行政體制機制的制約和地方價值與整體價值的矛盾等。從整體性理論視角看，一體化示范區公共產品的政府協同供給需要樹立整體性價值理念，為民服務的價值導向，完善法律政策機制保障，構建政府、市場、社會組織等多元主體的供給力量。

關鍵詞" 區域公共產品；協同供給；整體性理論

整體性治理理論是針對新公共管理運動帶來的公共服務碎片化、公共部門與功能分散化問題而提出的，代表人物是英國學者佩里·希克斯和帕卻克·鄧利維。指政府樹立整體性的理念，從解決公民需求出發，打破傳統的部門界限，將行使同一功能或相似功能的部門協調與整合，構建以信息技術為支撐的統一數據庫，為公民提供無縫隙的公共服務。國內學者將整體性治理理論廣泛地運用于都市圈關系協調、公共危機管理和跨區域公共產品供給等方面。自20世紀90年代以來，長三角區域一體化發展不斷深入，長三角區域從經濟一體化擴展到公共產品供給，包括生態環境整治、交通基礎設施、政務服務、文化旅游等各個領域一體化。作為長三角區域一體化的先手棋和突破口，長三角生態綠色一體化發展示范區自成立以來，從組織機構協調、示范區空間規劃、生態環境聯合整治、公共產品供給等方面做出了卓有成效的制度創新，其中公共產品供給是長三角區域一體化中最深層次、最難突破也是百姓最為期待的。本文從整體性角度出發，對一體化示范區公共產品政府協同供給機制開展研究，以期為深化區域公共產品政府協同供給提供有益的借鑒。

一、一體化示范區公共產品供給的推進與成效及生成邏輯

（一）總體推進情況

自2019年長三角生態綠色一體化發展示范區成立以來，一體化示范區建立了統籌協調的決策平臺，即示范區理事會，理事會下設執委會，具體負責示范區組織協調事務。執委會內設5個部門，包括綜合協調部、政策法規部、生態和規劃建設部、營商和產業發展部、公共服務和社會發展部。其中，公共服務和社會發展部是專門負責示范區公共產品供給的組織協調部門。三年來，一體化示范區不斷創新探索，形成了一批可復制可推廣的制度創新經驗案例和清單。2020年通過了一體化示范區國土空間規劃（2019—2035年）草案、示范區高質量發展的政策意見、示范區投資核準項目目錄和先行啟動區產業項目準入標準等重要文件。2020年一體化示范區出臺了第一批公共服務清單，共20項，涉及衛生健康、醫療保障、職業教育、文化旅游、公共交通、政務服務、養老等八大領域。2022年1月一體化示范區又出臺了第二批公共服務項目清單，在第一批基礎上對原有公共服務進行優化升級。同年11月第三批公共服務清單發布，主要內容涉及衛生健康、醫療保障、教育、文化旅游和體育、養老、政務服務和交通七大領域。

（二）取得成效

一體化示范區緊扣“一體化”和“高質量”，以制度創新和項目建設為驅動力，共推出112項制度創新成果，其中38項面向全國復制推廣；推進108個重點項目，總投資5630億元，引領帶動長三角區域一體化發展取得顯著成效。具體來說：一是一體化示范區公共產品供給已經從實踐創新中形成制度化可復制的經驗。區域公共產品供給不是僅靠一次會議就達成的，在實踐中已經形成了一套組織架構和運行機制，通過這種組織架構和運行機制實現了區域公共產品的制度化和長效性的供給。從2020年至今出臺了三期公共服務項目清單，每一次都是在之前的項目中不斷優化、更新、升級。如醫療機構檢驗檢查報告互認、異地就醫結算全域免備案和異地醫保基金聯審聯查是在第一批基礎上的迭代升級，養老資源共享、優質“云課堂”教育資源共建共享、社保卡“一卡通”等是新增加項目。二是公共產品供給突出人性化、專業化、精細化特點，體現了以人民為中心的思想，不斷滿足人民對美好生活的向往。公共產品供給領域覆蓋范圍廣，涵蓋了老百姓最為關心的醫療、醫保、教育、養老、文旅體育、政務服務和交通基礎設施等八個領域，滿足居民多樣化的需求，著力提升居民幸福感和自豪感。三是示范區公共產品供給正在從“分散式”跨區域合作走向更加系統全面的整體謀劃和一體化推進。示范區以公共服務為重點制定出一體化共同富裕方案，通過公共產品供給減少交易成本、制度成本，提高了地區經濟運行效率，為示范區經濟發展提供良好的生產與投資環境，為示范區建設提供持續發展動力。

（三）成效取得的生成邏輯

一體化示范區公共產品供給取得成效的生成邏輯有：一是國家戰略的推動作用。習近平總書記在2019年首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。長三角區域作為中國經濟發展最發達的地區之一，它的一體化發展為全國其他區域一體化進程起示范性作用。一體化示范區作為長三角區域一體化的突破口和先手棋，從成立之初就得到了格外的關注，并被寄予厚望。二是一體化示范區的現實需求導向。一體化示范區地緣相近、人緣相親，人員關系密切、流動性較大，居民有公共產品一體化供給的現實需求，這種需求加快了示范區公共產品一體化供給進程。三是有完善的組織機制保障。一體化示范區從成立之初就有完善的組織保障設計，包括組織結構、人員制度、空間規劃、溝通協調機制等，運行中形成一種合力，示范區公共產品供給成效來自于這種合力的作用。四是來自國家和省級層面政策的助推。如一體化示范區異地就醫直接結算制度與國家層面的公共產品供給改革趨勢一致。2022年7月26日國家醫保局和財政部出臺了《關于進一步做好基本醫療保險跨省域異地就醫直接結算工作的通知》要求各地醫保同國家政策銜接，保障跨省異地就醫直接結算。再如浙江先行探索高質量發展建設共同富裕示范區，一體化示范區聚焦于公共服務，編制了示范區共同富裕實施方案。

二、一體化示范區公共產品供給存在的瓶頸

（一）一體化示范區公共產品供給有待更深層次的制度創新

一體化示范區公共產品供給是在不打破現有行政隸屬的前提下所做的制度創新，當前做法是先從簡單方面著手，政策兌現程度不高，亟須更深刻的制度創新。從公眾感受度來說，一體化示范區公共產品供給并沒有明顯提升居民幸福感和獲得感。居民最直接的變化感受是示范區交通專線，但受疫情影響，效果大打折扣。其他領域如教育、醫療、養老等領域的一體化感受也不明顯。居民最為期待的義務教育、高等教育、高端養老等領域很難突破。示范區公共產品供給有待更深層次的制度創新，以帶給居民更高獲得感和幸福感。

（二）一體化示范區公共產品供給不均衡

一是供給主體不均衡。公共產品供給的主體主要是青浦、吳江及嘉善三地政府，市場力量和第三方組織參與較少。兩區一縣經濟發展水平狀況制約著三地的公共產品供給能力。二是供給內容不均衡。交通和文旅供給帶給示范區居民出行和文化服務便利化，居民更渴望在教育和養老方面能有更多的制度創新。三是供給對象不均衡。示范區公共產品供給目前主要依托于居民身份證和社會保障卡，沒有取得示范區居民身份的外省市務工人員等難以獲取一些公共服務。

（三）公共政務服務一體化存在著數據煙囪

一是跨域數據共享交換難度較大。原因是區縣級部門沒有數據歸集權，需要向上級部門申請。如環保類數據，系統層級在省廳，區縣生態環境分局只有數據使用權，沒有數據歸集權，只能向省廳提出數據歸集請求。三地共享數據受限于本省（市）范圍內，且數源單位受限于數據安全顧慮不愿數據共享。二是三地數據服務標準不統一。三地數據存在數字字段不一致，封裝方式和要求不相同等技術問題，導致在數據對接融合過程中出現很多問題。以租賃房提取公積金為例，浙江省統一事項名稱是“租房自住住房提取住房公積金”，上海是“提取住房公積金支付房屋租賃費用”，吳江是“租賃商品住房提取”，另外三地對客戶提交的材料要求也不同。三是跨域業務協同有阻滯。受限于數據和服務標準不統一以及三地服務模式不同，政務服務阻滯較多、且協調較困難。

三、一體化示范區公共產品供給存在的制約因素

（一）行政體制機制的制約

一體化示范區是在不打破行政體制機制的前提下進行的一體化制度創新，行政體制機制的約束是無法回避也難以突破的。示范區行政隸屬于不同省、市，首先受限于省（市）級層面的制度設計的約束。以公共政務服務“放管服”改革為例，浙江省和上海市走的是政務服務中心模式，江蘇省實行的是行政審批模式。浙江省政務改革叫做“最多跑一次”，上海市稱為“一網通辦”，江蘇省叫做“不見面審批”。制度改革的側重點不同制約著示范區政務服務的一體化。

（二）地方政府合作的囚徒困境

地方價值與區域整體價值既有重疊部分，也存在目標偏差。地方政府之間存在著既合作又競爭的關系，存在爭取各自利益最大化的傾向。即便無法實現利益最大化，也會存在有利就合作，無利就不合作或少合作的傾向。原因在于地方政府之間存在著經濟“錦標賽”的競爭，經濟發展水平是考察地方官員的重要參照。地方政府更傾向于搶奪人才、招商、重大交通基礎設施建設機會，而公共產品供給投入大，短期看不到明顯的社會效益。因此，跨區域公共產品供給難以推動。

（三）地方財政和公共資源的制約

示范區兩區一縣經濟發展水平不均衡制約著公共產品供給水平。吳江一直保持在全國百強縣前十名，青浦依托上海虹橋國際樞紐和虹橋商務區經濟實力不容小覷，嘉善近些年經濟發展較快，在全國百強縣中排五十位左右。2021年兩區一縣國民經濟和社會發展統計公報顯示，吳江、嘉善、青浦GDP分別為2224.53億元、789.26億元和1317.25億元，嘉善地區生產總值小于吳江和青浦；吳江、嘉善、青浦公共財政預算支出分別為351.12億元、111.26億元和354.97億元，嘉善公共財政預算支出也少于青浦和吳江。公共財政預算又制約著公共產品供給水平。

四、一體化示范區公共產品政府協同供給的對策

（一）樹立整體性的公共產品供給價值理念

一是區域公共產品供給的地方政府應樹立整體性發展的價值理念，把地方發展的價值目標與區域整體的發展目標銜接起來，這樣才會形成整體性的合力，發揮“1+1+1＞3”的效應。只有樹立整體觀才會打破地方行政體制的約束，減少區域公共產品供給的阻力。二是地方政府應摒棄公共產品投入見效慢的理念，提高公共產品供給的質量。地方政府應樹立長遠發展目標，增強公共服務意識，增強地方發展軟實力。如當前一體化示范區面臨著經濟發展的壓力，大量吸收高質量的人才是地方政府非常重視的問題。不能僅僅依靠暫時的人才優惠政策，地方的文化環境、優質的教育和醫療資源都是吸引人才的軟實力。所以，地方政府應著眼于長遠的發展理念，重視區域公共產品供給問題。三是地方政府應從區域公共產品供給的問題導向出發，提供居民最重視和最渴望的公共產品，如提高義務教育質量和普通高級中學教育質量、提供更好的醫療資源和完善公共服務基礎設施等。

（二）構建科學有效的公共產品供給保障機制

一是區域公共產品供給需要加強上級政府之間組織協調作用。以一體化示范區為例，為保障一體化示范區發展成立了示范區理事會、示范區執委會和開發公司。示范區理事會是兩省一市層面的協調組織，示范區執委會是負責日常組織協調的機構。執委會的地位和性質是三地之間的協調機構，不能凌駕于三地之上，如果示范區需要更全面更深領域的一體化事項需要發揮中央層面的宏觀調控和省級層面的組織協調作用。二是區域公共產品供給問題最關鍵在于協調地方政府之間的利益分配。三地之間應拿出利益共享和合作的補償機制。三地之間應有利益補償機制，收益與付出應該一致，不能讓其中任何一方吃虧。三是省級和市級層面應實行財政轉移給地方，彌補地方財政和公共資源的不足。如浙江省和嘉興市需要加強對嘉善的財政和政策扶持力度，促進示范區的高質量發展。

（三）完善公共產品供給的法律政策規章

從國家層面來說，當前區域一體化發展歷經了由淺入深，從一個地區擴展到多個區域的一體化，如當前有粵港澳一體化、長三角區域一體化和京津冀一體化，盡管功能定位不同，但一體化發展過程中都會面臨著相似的難題，如政策標準、組織協調、地方政府的權利和責任不統一等問題，國家層面應出臺一個針對區域一體化發展的法律，為區域一體化提供長期的法律保障。從省級層面來說，立法部門應加強地方法規和地方性規章的溝通協調，如環保標準問題、公共政務服務中的數據歸集和數據共享權限問題等。省級層面的立法協調有利于提高區域一體化高質量發展效率，降低行政協調成本。從地方政府來說，一體化示范區三地之間應加強全領域和全方位的政策執行的溝通和協調，而不能僅靠長三角生態綠色一體化示范區執委會和長三角區域合作辦公室負責一體化示范區的溝通和協調。加強一體化示范區各分領域的領導干部交流活動，加強三地領導干部之間的溝通協調作用，促進示范區各領域的一體化和高質量發展。

（四）構建多元化的區域公共產品合作供給方式

一是發揮多元主體供給區域公共產品的作用。區域公共產品供給受地方財政和公共資源的制約，除了發揮政府作用外，還應發揮市場作用和提高社會組織供給公共產品的積極性。二是發揮中心地帶的輻射帶動作用。一方面，發揮大城市對周邊的輻射帶動作用，如上海、蘇州、杭州對一體化示范區的輻射帶動作用。另一方面，發揮中心城區對鄉村輻射作用，推動中心城區和鄉村資源要素的自由流動和互惠。三是成立區域公共產品供給基金會，發揮基金組織對區域發展的貢獻。基金會的資金來源可以多樣，除了政府投入外，在當前倡導共同富裕的社會背景下，也要倡導民間力量加入區域一體化建設。

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本文系2022年國家社科基金重點項目“新發展格局下城市群的功能定位及暢通循環機制研究”（編號22AGL038）和2022年度浙江省黨校系統社會科學聯合會規劃課題“整體性理論視角下區域公共產品的政府協同供給機制研究——以長三角生態綠色一體化發展示范區為例”（編號ND22180）的階段性成果。

（李曉莉 中共嘉善縣委黨校、通訊作者；汪彬 中共中央黨校〈國家行政學院〉經濟學教研部）

【責任編輯：江錦】