基于外部性理論構建草地生態產品價值實現制度體系

摘要：草地生態產品具有多功能性和公共品特性，文章基于外部性理論分析了草地生態產品的產權問題與外部經濟性問題。同時，量化測算了草地生態產品的直接與間接經濟價值，以期為草地生態產品價值能夠順利實現提供理論與實證依據。結果顯示：部分草地生態產品產權明晰，帶來直接經濟價值，而部分產品產權難以界定，其供給產生正外部性，一般帶來間接經濟價值，間接經濟價值是直接經濟價值的2.15倍。直接經濟價值實現較容易，而間接經濟價值實現較難，需要通過生態補償等措施解決。針對上述問題，本文提出構建由管理體系、政策體系和法律體系組成的草地生態產品價值實現制度體系，為草地生態產品價值實現提供保障。

關鍵詞：外部性理論；草地生態系統；草地生態產品；生態價值實現；制度體系

中圖分類號：F320文獻標識碼：A文章編號：1007-0435（2023）05-1539-07

The Value Realization System of Grassland Ecological Products was Established

Based on The Externality Theory

DING Ding REN Liang

（1. The Office of Educational Administration of Hebei North University， Zhangjiakou， Hebei Province 075000， China；

2. Ecological Construction and Industry Development Research Center of Hebei North University， Zhangjiakou，

Hebei Province 075000，China）

Abstract：Grassland ecological products have the characteristics of multi-functions and public goods. Based on the theory of externality，this paper analyzed the property rights and external economic issues of grassland ecological products. At the same time，the direct and indirect economic values of grassland ecological products were quantified，aiming to provide theoretical and empirical basis for the smooth valuation of grassland ecological product. The results show：The property rights of some grassland ecological products were clear and able to bring direct economic value. Meanwhile the property rights of other products were difficult to define，whose supplies produced the positive externalities and generally brought an indirect economic value of 2.15 times of the direct economic value. It was easy to realize direct economic value，but difficult to realize indirect economic value，which needs to be solved through ecological compensation and other measures. In view of the above issues，it was proposed to construct an institutional systems for realizing the value of grassland ecological products，which is composed of management systems，policy systems and legal systems so as to provide a guarantee for the valuation of grassland ecological products.

Key words：Externality theory;Grassland ecosystem;Grassland ecological products;Realization of ecological value;Institutional systems

草地生態系統作為我國最大的陸地生態系統，為社會提供了多種產品和服務［1］，在保障國家生態安全、食物安全和弘揚中華草原文明中具有突出的戰略地位［2］。陸地生態系統提供的服務包括氣體調節、氣候調節、水源涵養、土壤形成與保護、廢物處理、生物多樣性維持、食物生產、原材料生產、休閑娛樂等服務功能［3］。政府文件用“生態產品”表達“生態系統服務功能”，因此文章所稱草地生態產品價值就是指草地生態系統服務功能價值。早在2005年習近平總書記就提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，生態產品價值實現成為綠水青山轉化為金山銀山的重要途徑［4］。生態系統服務功能價值核算方法有直接市場法、替代市場法、模擬市場法［5］、條件價值模擬法、集體評價法［6］等，應用當量因子法［7］核算草地生態系統服務功能價值指標體系有6個指標［8］到12個指標［9］等不同數量指標評價法。生態產品價值實現是將生態產品供給中的利益相關者的分配關系，通過運用市場和政府手段進行制度安排［10］，生態產品是否具有或能否建立消費中的排他性，是其能否采用市場支付機制的前提［1］，具有公共品特性的生態產品產權歸屬不明晰［11］時，其價值實現機制不同于經濟產品［12］，在其產權保持社區共用時，實現草場產權與資源特征的匹配，降低了產權界定成本［13］，其產品價值得以實現。當草地生態產品產生正外部性時，生態產品價值實現成為解決環境外部性、保護生態系統功能的重要機制［14］，但是在政策保障、資金支持、交易價格、補償機制等方面仍然存在問題［15］，同時，還存在法律法規或強制性政策缺位、市場建立與交易規則不明確、市場監管失靈等問題［16］，應當構建生態產品價值實現的閉環路徑［17］，可以參考的有森林生態產品價值實現的產業化模式、市場化模式、資本化模式、生態補償模式［18］等經驗。目前草地生態產品價值實現多見于生態補償機制，根據生態系統服務價值、生態保護成本和發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策［19］。生態補償標準是外部性內部化的一種直接方式［20］。但是補償政策存在制度體系缺失以及補償標準偏低等問題［21］。國內外實踐經驗表明，實現生態產品價值應建立政府主導下的市場化公共性生態產品補償機制，通過優化國土空間帶動土地溢價［12］。《中華人民共和國民法典》把綠色原則首次確立為民事活動的基本原則，實現了生態文明法治從思想與理念到制度轉型，林草法律體系建設面臨前所未有的新形勢和新機遇［22］，理性建構的生態法律背后是深刻的國家發展戰略［23］，目前仍然存在草原相關法律法規與生態文明建設要求不相適應的問題，亟需修訂完善［24］相關法律法規。

專家學者們對于草地生態產品價值實現提出采取行政手段、市場手段，以及國家戰略規劃與法律制度等措施，這些相關文獻為該文研究提供了參考。但是，由于草地生態系統提供的產品具有公共品屬性，草地生態產品的供給者的行為產生正外部性，其市場資源配置出現低效率，導致其生態產品價值不能得到完全實現。草地生態產品價值如何得到完全實現、用什么制度保障其實現成為亟待解決的問題。并需要將經營管理、政策調控和法律規制等手段聯合形成制度體系，對草地生態產品價值實現進行管理、調控與規制。因此，該文基于外部性理論對草地生態產品價值實現制度體系構建問題進行研究，通過研究提出對策建議，其研究框架、研究思路對生態價值實現制度相關研究具有學術參考價值，研究結論與建議對草地生態系統功能發揮作用與草地生態產品價值完全實現具有實踐指導意義。

1材料與方法

1.1草地生態產品價值評價指標選取與結構框架

參照已有文獻［1，5，8-9］中對草地生態產品指標體系的設置，文章設置了較重要的指標進行價值評價，并梳理了產生直接經濟價值與間接經濟價值的指標組成結構。

1.1.1評價指標選取在借鑒了專家學者對草地生態系統價值核算指標選取的基礎上，該文主要設置了草地生態系統服務功能包括原材料（草產品）、食物生產（畜牧業生產）、土壤形成與保護指標，以及涵養水源、氣體調節、氣候調節、廢物處理、文化娛樂（生態、休閑與旅游產品）、保護生物多樣性等9個指標，應用這些指標核算草地生態產品價值。將草地生態產品價值分為直接經濟價值與間接經濟價值兩大類，產生直接經濟價值的指標帶來的經濟效益較多；產生間接經濟價值的指標帶來的社會效益與生態效益較多。

1.1.2草地生態產品價值形成結構上述所設置的9個指標帶來的經濟效益、生態效益和社會效益形成草地生態產品價值，各指標價值形成結構如圖1所示。

圖1顯示產生直接經濟價值的草地生態產品指標包括原材料（草產品）、食物生產（畜牧業生產）、土壤形成與保護3個指標，其中原材料（草產品）、食物生產（畜牧業生產）收益表現為經濟效益，土壤形成與保護指標帶來生態效益。

間接經濟價值的草地生態產品指標包括氣體調節、涵養水源、氣候調節、廢物處理、文化娛樂（生態、休閑、文化旅游等）與保護生物多樣性6個指標，其中氣體調節、涵養水源、氣候調節、廢物處理指標帶來生態效益較多，文化娛樂（生態、休閑、文化旅游等）與保護生物多樣性指標帶來社會效益較多。無論是草地生態產品產生的直接經濟價值還是間接經濟價值，其價值實現需要構建由管理體系、政策體系和法律體系組成的制度體系予以保障。

1.2草地生態產品價值實現制度體系理論依據基于草地生態產品的產權明晰與產權不清兩種狀態，草地生態產品價值實現的難易程度不同，通過厘清草地生態產品價值確定與價值實現的理論邏輯框架，為實證分析與制度體系構建提供理論依據。

1.2.1草地生態產品產權明晰理論依據

科斯定理對產權理論的描述表明只要財產權是明確的，并且其交易成本為零或較小，則無論在開始時將財產權賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的。明確的財產權及其轉讓可以使得私人成本（或利益）與社會成本（或利益）趨于一致，將財產權明確給某人，并假定該權利可以買賣，可以得到的私人邊際成本與社會邊際成本相一致，從而使私人最優產量與社會最優產量達到一致。一部分草地生態產品的產權如果能夠清晰地界定給某人，那么其價值實現較容易。但是部分草地生態產品具有公共品特性，產品的供給產生正外部性，導致產權無法界定，市場配置資源的機制失靈。但是基于生態資本理論，需要樹立草地生態產品有償使用的觀念，在利用草地生態資源時，必須支付相應費用或進行合理補償，因而外部效應內部化的生態補償理論為草地生態產品價值實現提供了理論依據。

1.2.2草地生態產品產權不清的外部效應內部化理論依據草地生態產品除了提供產生直接經濟價值的食物生產、原材料、土壤形成與保護等生態產品外，還提供產生間接經濟價值的氣體調節、氣候調節、涵養水源、廢物處理、保護生物多樣性、文化傳承等多種生態產品，這些生態產品具有公共品特性，既不具有排他性，也不具有競爭性，草地生態功能所帶來的綜合效益使得周邊所有人在不付出任何成本時也可以享有，即草地生態產品產生的生態效益與社會效益具有外部經濟性，這就意味著這些指標的生態功能為社會帶來的邊際收益遠遠大于經營者的私人邊際收益，而社會邊際成本遠遠小于經營者私人邊際成本，勢必導致經營者對草地生態產品的供給規模小于全社會的需求規模，市場配置資源的效率降低。

綜上所述，一般草地生態產品產生直接經濟價值的指標產權較明晰，價值實現較容易，而產生間接經濟價值的草地生態產品具有公共物品特性，其價值存在正外部性，產權不明晰，價值實現較難，可以采用補償機制調控生態公共品外部效應內部化。這就需要構建相應的激勵草地生態產品供給者行為的經營管理體系、配套政策體系，保護草地生態產品經營者合法權益、規范草地生態產品相關利益者行為的法律法規體系，為保障草地生態產品價值得以實現提供制度體系。

1.3草地生態產品價值測算方法上述所稱草地生態產品價值當量因子是指草地生態系統產生生態產品的相對貢獻大小的潛在能力，定義為1 hm²農田每年自然糧食產量的經濟價值，草地生態產品產生直接經濟價值與間接經濟價值指標的當量因子見表1與表2。

1.3.1產生直接經濟價值的草地生態產品價值當量產生直接經濟價值的生態產品各指標價值當量因子見表1，帶來經濟效益指標的原材料（草產品）與食物生產（畜牧業生產）的當量因子價值分別為0.30和0.05。帶來生態效益的土壤形成與保護指標的當量因子為1.95。產生直接經濟價值的草地生態產品指標中土壤形成與保護的價值當量因子最大。

1.3.2產生間接經濟價值的草地生態產品價值當量產生間接經濟價值的草地生態產品各指標的價值當量見表2，帶來生態效益的氣體調節、氣候調節、水源涵養、廢物處理指標的價值當量分別為0.80，0.90，0.80，1.31。帶來社會效益指標的文化娛樂指標與保護生物多樣性指標的價值當量分別為0.04和1.09。

在草地生態產品的間接經濟價值指標中，除了文化娛樂指標產生的價值當量因子較小外，其他指標的價值當量因子都較大。借助于這些生態產品的價值當量因子對單位面積草地生態產品價值進行核算。

1.3.3草地生態產品價值核算依據采用各指標的當量因子（權重因子）將權重因子表轉換成當年草地生態產品單價表，經過綜合比較分析，確定1個生態產品價值當量因子的經濟價值量等于當年全國平均糧食單產市場價值的1/7［3］。按照生態系統生態服務價值當量因子的含義對各指標生態產品的直接經濟價值與間接經濟價值進行價值核算。數據資料來源于《中國統計年鑒》［25］《中國農村統計年鑒》［26］與《全國農產品成本收益資料匯編》［27］。依據上述方法計算草地生態產品單位面積價值量。

2結果與分析

2.1草地生態產品直接經濟價值核算結果

我國水稻、小麥、玉米三種糧食平均單位面積產值為16 175.4 yuan·hm^-2。依據直接經濟價值各指標當量因子與單位糧食產量經濟價值的乘積再除以7進行核算，計算結果見表3。

草地生態產品直接經濟價值中產生經濟效益的指標食物生產（畜牧業）單位面積生態價值為693.2 yuan·hm^-2，提供的原材料（草產品）單位面積生態價值為115.5 yuan·hm^-2，合計為808.7 yuan·hm^-2，可以通過市場交易得以實現。草地生態產品直接經濟價值中產生生態效益的指標土壤形成與保護的單位面積生態價值為4 506.0 yuan·hm^-2，可以通過節約保護土壤的機會成本進行替代得到間接價值實現。草地生態產品的直接經濟價值總值為5 314.7 yuan·hm^-2。

2.2草地生態產品間接經濟價值核算結果

依據間接經濟價值各指標當量因子與單位糧食產量經濟價值的乘積再除以7進行核算，計算結果見表4。草地生態產品間接經濟價值中，帶來生態效益的指標氣體調節、氣候調節、水源涵養、廢物處理生態價值分別為1 848.6 yuan·hm^-2，2 079.7 yuan·hm^-2，1 848.6 yuan·hm-2和3 027.1 yuan·hm^-2，合計為8 804.0 yuan·hm^-2。帶來社會效益的指標文化娛樂、保護生物多樣性的生態價值分別為92.4 yuan·hm^-2和2 518.7 yuan·hm^-2，合計為2 611.1 yuan·hm^-2。草地生態產品的間接經濟價值總量為11 415.1 yuan·hm^-2，需要構建制度體系規制生態補償的實施，將外部效應內部化，實現草地生態產品價值。

3討論

依據上述草地生態產品各指標價值理論分析與實證分析結果，簡單分析草地生態產品價值實現的方式，并構建草地生態產品價值實現的制度體系。

3.1草地生態產品價值實現方式

3.1.1草地生態產品直接經濟價值的實現草地生態產品的直接經濟價值包含帶來經濟效益的指標與帶來生態效益的指標兩大類。上述測算結果顯示草地生態產品單位面積提供的直接經濟價值為5 314.7 yuan·hm^-2，這部分草地生態產品價值實現的方式分為市場交易法和替代價值法。808.7 yuan·hm^-2的原材料與食物生產的生態價值可以通過草產品和畜產品市場交易得以實現；而4 506 yuan·hm^-2的土壤形成與保護指標的生態價值可以通過替代價值法得以實現，即可以用節約保護土壤所支出的費用來替代生態價值，只要草地生態產品提供的保護土壤功能所享有的區域產權能夠界定，就可以用該區域實施保護土壤所支出的費用作為草地生態產品保護土壤價值實現的依據。草地生態產品直接經濟價值實現需要借助于資產評估、市場機制等管理體系規制，以便達到草地生態產品公平交易和價值實現效率提高的目的。

3.1.2草地生態產品間接經濟價值的實現草地生態產品的間接經濟價值包含產生生態效益與社會效益各指標的總生態價值為11 415.1 yuan·hm^-2。從草地生態產品的單位生態價值來看，間接經濟價值是直接經濟價值的2.15倍。直接經濟價值的實現較容易，而間接經濟價值的實現較難，原因是基于草地生態產品公共品特性，產權界限不明晰，其經營者行為產生正外部性，這部分價值的實現需要采用補貼的方式，對草地生態產品經營者進行補償使外部效益內部化，補償資金主要來源于對不負任何成本而享有生態產品的其他人，采用收取費用或稅收的方式籌集資金。同時，通過健全與創新草地生態產品價值實現的政策體系與制度體系，為草地生態產品間接經濟價值得以實現提供保障。

3.2草地生態產品價值實現制度體系構建

依據上述理論與實證分析結果，草地生態產品價值的實現需要構建由“管理體系+政策體系+法律體系”構成的制度體系加以規制。

3.2.1草地生態產品價值實現的經營管理體系針對產權明晰的、能夠產生直接經濟價值的草地生態產品，可以通過構建“產權界定→市場交易”的經營管理體系保障草地生態產品價值保值增值。

（1）相關部門應當加強草地生態產品產權界定與資產管理

對于能夠產生直接經濟價值的草地生態產品，在其產權可以界定的前提下，首先，相關部門應該采取各種監測手段測量、分析、研究草地生態產品數量、質量、分布特征與分布區域等基本信息，并進行財產權界定與確認；其次，應該通過建立草地生態產品價值評價指標體系，利用會計核算、資產評估等方法評價草地生態產品價值，使其產品實現資產化，便于草地生態產品進行市場交易。

（2）相關部門加強草地生態產品市場交易監督與管理對于產權明晰的草地生態產品，在能夠確切評估其價值的條件下，建立一個草地生態產品順利交易的市場管理與監督體制，通過采用直接市場法進行交易實現其產品價值，或采用機會成本法通過替代間接實現其產品價值。監管部門應該建立統一的生態產品交易平臺，制定規范的交易規則，統一發布交易信息，營造以市場為導向的監管環境，并對草地生態產品質量與產品交易行為實施市場監督與管理，確保草地生態產品市場交易順利實現。

3.2.2草地生態產品價值實現的政策體系針對產權難以界定、具有外部經濟性的公共品，政府應當建立“稅收→補貼”生態補償的財政政策體系，通過轉移支付等政策保障草地生態產品價值實現。

（1）政府出臺稅收等生態補償資金籌集政策

黨的二十大報告提出建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度的策略。基于草地生態產品的公共品特性，在其生態產品產權難以界定時，國外的生態補償經驗是通過開證綠色稅或生態稅的方式籌集資金［28］，為補償草地生態產品供給者由于生態產品外部性帶來的損失。政府應當出臺轉移支付的配套政策，如制定收費與收稅的標準，向草地生態產品的享有者收取費用或稅收，形成財政收入，建立草地生態產品價值實現專項基金，為草地生態產品生態補償提供資金保障。

（2）政府完善草地生態產品補償的配套政策

政府應當完善草地生態產品補償配套政策，保證草地生態產品數量供求達到均衡，實現草地生態產品資源配置高效率與其生態價值的實現。首先，制定草地生態補償標準；其次，用生態補償專項基金進行生態補償；第三，提高生態補償資金在國民經濟預算的比例，不斷增加草地生態補償的額度。通過完善生態補償機制的配套政策使草地生態產品外部效應內部化，達到草地生態產品價值順利實現的目標。

3.2.3草地生態產品價值實現的法律法規體 系建立與完善“生態保護→價值實現”的法律法規體系，規范草地生態產品利益相關者的行為、維持草地生態產品交易市場秩序，為草地生態產品價值實現提供制度保障。

（1）修訂與完善草地生態保護的法律法規

2023年“兩會”政府工作報告提出：加強生物多樣性保護，完善生態保護補償制度。雖然目前具有《草原法》與《環境保護法》等與草地生態保護相關的法律法規，但是隨著草地生態系統服務功能的多元化，有部分草地生態產品價值實現較難，因此，與其相關的法律需要不斷完善、修改與補充。首先，應當完善草地資源所有權、承包權、經營權“三權”分離的經營制度，明確草地生態產品利益相關者的權利與義務；其次，需要修訂目前草地生態建設與保護相關法律，補充與增加促進草地生態價值實現的條款。再次，完善草地生態建設與保護相關的行政法規、地方性法規、部門法規，保障草地生態保護與生態價值實現有法可依。

（2）補充草地生態產品價值補償法律法規

構建健全的草地生態補償的立法、執法與司法法律體系。首先，補充草地生態補償的籌資與投資渠道的法律法規，不斷完善補償對象、補償主體、補償范圍、補償原則與補償標準的法律法規，使草地生態補償有法可依。其次，完善草地生態產品價值實現的執法與司法體系，在2023年“兩會”的政府工作報告中也提出要嚴格環境執法，因此，需要建立健全草地生態價值實現的執法制度，積極完善司法運行機制。通過草地生態價值實現的嚴格執法，加強草地生態價值實現的司法專門化、制度化、規范化建設，確保草地生態價值實現有法可依、執法必嚴、司法公正，為草地生態產品價值實現提供制度保障。

4結論

草地生態產品價值實現問題一直受到社會各界的關注。研究表明，從理論上來看，一部分草地生態產品可以確定產權歸屬，大多數產品產生直接經濟價值；另一部分不容易明晰產權歸屬，其具有公共品特性，帶來間接經濟價值，并產生正外部性。從量化結果來看，草地生態產品提供的間接經濟價值是直接經濟價值的2.15倍。能夠提供直接經濟價值的草地生態產品價值實現較容易，而產權不清的提供間接經濟價值的草地生態產品價值實現較難。因此，需要建立“產權界定→市場交易”管理體系、“稅收→補貼”的配套政策體系、“生態保護→價值實現”法律體系構成的制度體系，便于確定交易標準、規制市場秩序、規范交易行為，為草地生態產品價值實現提供制度保障。

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（責任編輯 閔芝智）