論美國出口管制的實體清單制度

摘 要：美國出口管制的實體清單制度通過限制最終用途和最終用戶的方式達到管控美國對外出口貿易的效果。而美國恰是利用在技術領域的優勢地位以及完善的出口管制法律體系，不斷擴張管制范圍，更兼具針對性和目的性的頻繁對中國應用實體清單制度。中國出于維護國家主權、安全和發展利益的考慮，施行不可靠實體清單制度。中美兩種制度在目的、發展歷史、法律后果、程序規定等方面都存在不同。為更好的應對美國出口管制實體清單制度，應從在法律層面、政府管理層面以及企業層面共同發力，搭建國家安全屏障，推動經濟的可持續發展。

關鍵詞：美國出口管制；實體清單；域外管轄；中美貿易；貿易合規

為禁止特定個人和組織獲得源自美國的敏感產品或技術，或要求其僅在獲得許可的情況下才可以獲得貨物，美國《出口管理條例》基于最終用戶規定了一系列清單，對重點關注方進行出口管制，確保出口交易不涉及被禁止的最終用戶或最終用途，其中實體清單的應用范圍最廣。該清單最早由美國商務部在1997年2月發布，旨在通報利用出口進行恐怖主義、制造大規模殺傷性武器等危害國家安全行為的實體，經過數十年的發展，被列入的理由已經擴展至從事與美國國家安全和外交政策利益背道而馳的活動。特別是2018年以來，中國實體被美國頻繁列入實體清單當中，且集中在高新技術領域，中方因進口受限在技術發展和對外貿易中受到明顯影響。中國商務部于2020年9月19日正式發布《不可靠實體清單規定》，對他國歧視性的出口管制及其他制裁措施進行反制，基本運作邏輯與美國的實體清單制度存在相通之處。

一、美國出口管制實體清單的制度目的

美國以維護國家安全和本國外交政策利益為理由，不斷對外實施嚴苛復雜的出口管制實體清單制度。《出口管理條例》（簡稱為“EAR”）第744.11條規定了何種企業或者機構被列入實體清單的基本依據，根據具體和可說明的事實，對有合理理由相信已經參與、正在參與，或有重大風險參與，或有重大風險即將參與有悖于美國國家安全或外交利益活動的實體或者個人，以及代表其行事的實體或者個人將被添加到實體清單中。

出口管制實體清單制度聲稱以促進國家安全和實現美國外交政策利益為目的，但也透露出美國試圖通過該制度來維持世界經濟霸主地位的野心。《2018年出口管制法》政策目標部分，列明了出口管制的主要目標，其中“關鍵基礎設施”“工業基礎”“構成威脅的技術和物項”等模糊性的用語，給了美國借助出口管制實體清單制度進行域外管轄提供的法律依據，為進而推行貿易保護主義，維護美國經濟領先與維持世界核心地位留下了空間。

二、美國出口管制實體清單制度的域外管轄

國際法主體通常是基于屬人管轄、普遍管轄和保護性管轄建立域外管轄，但是隨著美國出口管制領域的實踐不斷增加，經濟和政治目的愈加明顯，美國在出口管制域外管轄領域不再基于傳統的管轄權理論，而是利用其具有較強的國際話語權，在域外通過建立“產品國籍”、“技術國籍”、“控制關系”與保護原則以證明其域外管轄的合理性，究其背后的法理依據，是存在一定的違法性的。

三、中國不可靠實體清單制度與美國實體清單制度的比較

美國將出口管制實體清單與商業管制清單配合發揮作用，利用其技術和市場優勢，對其意欲打壓的國家及其關鍵企業、機構加以遏制，達到技術封鎖的效果。所以列入標準寬泛模糊，但是列入實體清單的法律后果和相關管制措施則十分明確和嚴厲。可以說，實體清單制度是一項高度政治化的法律制度，美國商務部在實踐中擁有很多議價籌碼和裁量空間。

我國的不可靠實體清單制度，最初定位于對美國濫用出口管制行為的反制和對可能實施斷供行為的外國企業的威懾。從列入標準看，主要是“對中國實體實施封鎖、斷供或其他歧視性措施，對中國企業或相關產業造成實質損害”指向相當明確。在形式上，不可靠實體清單更是基本上直接借鑒美國實體清單，針鋒相對地將符合特定條件的對方實體列入其中、公之于眾，威脅采取相應的管制及制裁措施，期待對這類實體形成威懾和壓力，并進而將壓力傳導給美國政府。本質上，這是要以本國法的域外適用，來反制和對沖外國法的域外適用。

四、進一步完善中國對外出口管制法律體系

《出口管制法》在總則部分，在立法宗旨中強調維護國家安全和利益，將接受管制物項的境外主體中“外國公民”修改為“外國自然人”，進一步合理地擴大了境外主體的適用范圍。管制清單方面，“禁運”與“黑名單管控”制度與國際通行做法一致。管制措施方面對出口類型的含義仍有待明確，強調了信用記錄和建立出口管制內部合規審查制度的重要性，體現了風險意識的提高。監督管理方面強化了國家對企業商業秘密和個人隱私的保護，對可調取的電子數據范圍進行了明確，并建議引入主動披露制度，不僅有利于出口商通過自查發現風險和問題，也有利于減少執法資源的浪費。

《出口管制法》出臺后仍要關注其現存的不足。《出口管制法》在第2條規定了中國出口管制的物項種類，其涵蓋了貨物、技術和服務，也包括物項相關的技術資料等數據，其對物項的規定比2005年《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》中的規定更細致明確。但《出口管制法》對管制物項的來源問題、含量、可能適用的例外等具體適用情況缺乏進一步說明。考慮到現行國際貿易供應鏈復雜和跨境研發活動多樣，對管制物項的更進一步明確是其應有之義。并且，各管制清單除了清單管制物項描述相對模糊外，清單更新頻率也較慢。同時法律規定中缺乏正式的物項管控確認和解答疑問的程序，這在一定程度上會使得執法單位和市場主體對管制物項的判斷造成影響，法律的可遵從性和可執行性會大打折扣。

五、結語

首先，中國實體應當加強創新能力的提升，加速技術本土化，優化產品供應鏈，拓展供貨渠道。其次，在與美國公司進行交易之前，中方實體應該謹慎閱讀交易文件了解交易背景，審慎簽署與美國公司的合同，著重檢查交易標的。在交易的過程中要隨時跟蹤交易動向，交易的相關材料保留真實且完整，可以在糾紛產生時應對對方公司以及美國監管機構的審查。第三，做好出口合規工作，商務部于2021年4月發布了《商務部關于兩用物項出口經營者建立出口管制內部合規機制的指導意見》，倡導經營者建立出口合規機制。

若實體已被最終用戶審查委員會認定有違國家安全被放上實體清單，則該實體可以聘請出口合規專業團隊，進行審計并出具報告，以此來證明已作出補救措施，主動向最終用戶審查提出申請以從清單上除名。其次，可以通過律師與美國商務部或美國政府相關人員進行協商，達成和解方案。另外，由于美國堅持司法最終原則，可以依據《美國憲法修正案》第５條和《聯邦行政程序法》的一般性程序規則，如果申請移出的請求被拒絕，并認為已用盡行政救濟辦法，則被列入清單的個人和實體可向美國法院提起民事訴訟。

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作者簡介：潘秉宜（1998—），女，漢族，重慶市璧山區人，淮北師范大學教育學院，碩士生，研究方向：小學教育。