以城市更新推動貴州高質量發展研究

隨著我國城鎮化進程的加快，城市更新需求也日益迫切。在2021、2022年的政府工作報告中連續兩次提及“城市更新”，提出城市更新中應推進的各項工作。黨中央、國務院擘畫我國新型城鎮化發展的未來藍圖，開啟了城市更新發展的新階段。本文基于貴州省的城市發展狀況，結合城市更新行動目標，探討新形勢下城市更新規劃的新模式，以推進貴州高質量發展。

一、城市更新的內涵與價值

城市更新旨在對城市原有建成區的城市空間形態與功能模塊進一步優化和完善，是通過對城市老舊街區、工業區、商業區、居住區等功能區塊實施功能疏解、環境改造、品質更新、管理提升，以此來提高城市整體環境、增加城市功能、改善居民生活等目的的過程。城市更新是城市發展的常態，不僅是對城市基礎設施等物理層面的改善，更是以全局性思維和系統化手段再現高質量、可持續、富活力的城市軟實力的綜合體現。城市更新需要政府、社會團體、企業和居民等多方合作，需要制定相關政策和規劃，加強投資和資金管理，以提高效率和質量，最終實現城市的高水平建設、高質量管理。

黨的二十大報告提出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。城市更新可以助力美麗中國的發展，在提升城市形象和品質、增強城市經濟競爭力、促進城市可持續發展、提高居民生活質量、保護城市歷史文化遺產和建立健全城市管理體系等方面都有著積極的作用和意義。

二、城市更新中存在的主要問題

2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，住建部印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，明確實施城市更新行動要轉變城市開發建設方式，堅持“留改拆”并舉，堅持尊重和保護歷史文化風貌，嚴禁大拆大建、拆真建假、以假亂真等行為。現階段，中國城市更新具有大規模、高密度、綜合性、長周期、多元化的特點，在推進新時代城市高質量發展中取得一定的成效，但也存在一些問題。

（一）制度架構不完整，難以滿足城市更新的實際需求

城市更新相關的指導政策和法律法規的缺位，會導致城市更新項目推進困難或預期效果難以實現。現階段，國家和地方均未出臺城市更新方面的法律法規，已有政策往往僅以“指導意見”“工作通知”“實施辦法”“實施方案”等形式出現，缺乏對城市更新的制度保障。例如，城市更新通常涉及大量征用土地，在與土地所有者進行談判時，若無相應的制度管理規定就極易產生分歧，從而影響城市更新項目的推進。此外，城市更新還涉及多方利益，如各方利益發生沖突，城市更新進程就會受到阻礙。例如，城市更新會涉及原有居民遷移問題，如果相關的安置和補償未進行妥善處理，就會引發居民的不滿與抵制，進而引發社會事件。

（二）居民參與性差，城市更新中多元主體之間的合作機制尚不健全

城市更新需要政府、社會團體、企業和居民等多方合作，但現實中，多數城市更新的實施往往由政府單一主導，居民參與感不強，從而導致城市更新進展緩慢。比如，在實施項目規劃時，雖然有專業人員參與，也有參照標準制定的科學規劃，但如果規劃不能滿足老百姓的實際需求，就可能會導致城市更新效果不佳或產生負面影響。又如，有些老舊小區改造雖已轉變為政府主導，社區所屬街道、社區居委會、社區居民、業委會、物業等共同參與的模式。但在實際過程中，除了市、區級政府主管部門和負責施工的責任單位參與較多，其他主體參與度均較低。

（三）依賴政府財政過重，市場化的資金注入缺乏動力

資金來源匱乏，集資途徑單一，過度依賴政府財政撥款，是現階段制約城市更新的根本原因。比如，在推進老舊小區改造工作中，加裝電梯部分因資金需求大，差額的部分需要社區居民們分攤出資，但通過走訪發現，大部分住戶并無出資意愿，僅有部分高層住戶同意分攤少許費用，較大資金缺口導致這類項目無法開展。又比如，同樣是在老舊小區改造中，政府預算往往更多用于維護電線路改造、道路修繕、外墻整修、完善夜間照明設備等方面，而養老服務設施、文化娛樂設施、托幼服務等品質提升類項目因資金需求較大而難以推行。

（四）綠色低碳理念的落地抓手不足，造成“偽生態”更新模式

建設宜居、綠色、韌性、人文、智慧的城市，需要找到低碳發展的路徑。在過往的城市更新中，短周期的“大拆大建”模式雖然對城市的物理空間進行了改造，讓城市有了煥然一新的外貌，似乎也符合城市空間設置的生態城市規劃建設標準，但這缺乏對城市本身的自然稟賦差異的關注，忽略了各地經濟、社會、人文等背景差異，最終導致千城一面，金玉其表，城市內在服務功能缺失。貴州不同于江南水鄉，也不同于華北平原，不同城市有各自的地域人文特征和生態系統，若以同一標準的生態城市發展模式來對城市進行更新，并不是對綠色的尊重，也不是低碳路徑的選擇，這種“偽生態”式城市更新反而會付出更多的代價。

（五）“漠視歷史”式更新行動導致文化生態破壞和變異

對歷史文化遺跡的保護是城市更新中正確處理傳統與現代關系的關鍵一環。城市更新需要兼顧歷史文化保護和城市發展，對具有歷史文化價值的街區、建筑進行修繕與維護，對帶有傳統風貌的小鎮進行規劃與保護，但現實中一些地區往往更關注區域內的經濟發展，土地的有效使用，城市面貌雖然煥然一新，但城市文脈蕩然無存；一些地區在城市更新中只重視了對歷史形式、符號本身的復制，仿古街、老建筑變得千篇一律，未能真正實現歷史文脈傳承與城市建設發展的共贏。

三、貴州城市更新的優化策略

（一）加強頂層設計，完善城市更新相關制度

城市更新是一項系統性工程，只有完善相關法律政策體系，才能夠更加規范城市更新的目標設置、程序過程、資金籌措等，助推城市更新順利開展。在城市更新的總體制度框架中，政府應加強相關法律法規的建設，出臺國家層面關于城市更新的法律法規，以確保城市更新的合法性和規范性。同時，應對已有的相關政策規定、法律法規等進行效果評估，以便規范城市更新的程序與要求，加強城市更新的監督和管理。此外，還需關注城市更新與城市規劃戰略的系統性與連續性。依據國家國土空間總體規劃要求，按照“三級三類”的國土空間規劃體系，進一步優化城市用地結構、細化城市功能布局、改進城市要素配置，確保城市更新項目符合國土空間規劃管理要求。政府應統籌規劃，把城市更新納入城市總體規劃，明確城市更新區域的土地用途、規模和建設標準，制定可持續的發展規劃，確保城市更新不會對環境和社會造成負面影響。

（二）完善社會參與通道，建立多元主體合作的長效機制

可成立市、區級城市更新工作領導小組，積極引導各方社會力量參與到城市更新中來，更多鼓勵、支持社會資本、市場力量參與城市更新改造，建立和完善市場參與機制。尤其要注重搭建政府、專家、設計師、企業、社會組織、社區居民、文創團隊等跨界融合的工作平臺，廣泛征集各方意見，為舊城更新匯集資源、凝聚力量。借鑒國外的成功經驗，讓政府、私營機構和社區等各方在資金籌措、規劃制定、實施管理等方面共同合作，讓城市更新在環境保護、生態平衡、文化傳承、社會公平等方面發揮更大的作用。

（三）以城市體檢為抓手，探索政府自上而下引導和市場自下而上參與的可操作路徑

城市體檢是城市更新的重要前提。正如人為了保持健康而需要體檢一樣，城市在進行升級改造前，也需要進行體檢，以便有針對性地解決問題。要充分考慮居民在住房、交通、醫療、教育等方面的需求，以提高城市的居住舒適度和安全性。通過城市體檢反饋的數據信息，精準查找出城市更新在規劃、設計、建設、管理等方面的短板與不足，以此進行針對性的整改，推動城市居住環境高質量發展。

城市體檢的方式有很多，可下沉到社區，調查群眾需求，傾聽原住居民心聲，征求各方意見，找到最大公約數，按照自下而上的方式確定公共設施配套、基礎設施改善、園林綠地公共空間等，形成切實可行的更新實施方案和詳細設計。可通過“創意策劃—規劃設計—改造建設—運營管理—社區治理”路徑，由政府牽頭做好頂層設計，通過合同、協議等方式引進市場化企業，培育和引入規模化實施運營主體，并在更新和運營過程中不斷回應居民和社會的需求，不斷優化服務、完善功能、改善業態，與所在社區、居民形成良性互動、共同成長的有機整體。

（四）以微更新的“化零為整”，推動城市更新的點線面發展

微更新既是對城市物理空間的改造，也是對居民生活方式的重塑。微更新是利用老城區、街區和老舊社區閑置的土地房屋資源，新增、改造公共服務設施和便民商業設施，特別是在養老、托育、停車等方面，以實現社區配套設施、服務設施共享為目的，構建創業、就業、營業一體的可持續發展循環體系。以點、線、面結合的形式整合其中要素，系統性推進城市更新。規劃好城市更新的時間點，制定具體計劃；構建好城市更新的項目點，以試點、樣本工程為模板，持續推進城市更新的項目庫；把握好城市更新的任務點，按照相應制度規范，落實城市更新的具體任務。統一城市更新的思想線，認真落實黨中央、國務院及貴州省對城市更新的戰略舉措；制定城市更新的建設線，聚焦城市基礎配套短板，切實提升城市的內在品質；策劃城市更新的產品線，以創新賦能城市更新，打造具有文化傳承基因的經典工程；統籌城市更新區域發展面，統籌面向城市更新經濟面，認真協調城市更新的社會參與面。

（五）以建設低碳城市為目標，積極探索城市更新的“C模式”發展路徑

隨著我國城市發展進入存量時代，城市建成區的低碳化改造是實現“低碳城市”的主要手段，因此具有低碳城市理念和低碳設計手段的城市更新成為城市建成區低碳化改造的主要方式。應積極探索城市更新的“C模式”發展路徑，推動城市全面綠色轉型。建立底線思維，將城市開發邊界、生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線等作為約束城市發展的硬指標；樹立全局思維，城市與非城市地區是一個整體，應當建立緊密的和諧共生關系，城市內部各條塊也是一個整體，應當立治有體、施治有序；突出問題導向，抓住城市發展中真正的痛點和短板，實施精準系統治理。例如，引導綠色高效的城市建設方式，完善城市功能，提升空間效率，實現低碳發展；推進“以人為本”的新型城鎮化，聚焦人民群眾的需求，提高城市尤其是縣城的承載能力，建設宜業、宜居、宜樂、宜游的“人民城市”。

（作者單位：中共貴州省委黨校文史教研部）

責任編輯：陳正源 邱春華