公路建設項目土地報批存在的問題及解決對策
——以寧夏為例

李瑞杰，馬曉暉

(1.寧夏公路管理中心，寧夏 銀川 750011；2.寧夏大學 物理與電子電氣工程學院，寧夏 銀川 750021；3.寧夏回族自治區公路水路發展中心，寧夏 銀川 750011)

公路建設項目為線性工程，具有涉及面廣、行業跨度大、協調難度大等特點。公路建設項目土地報批和征地拆遷工作又稱“建設項目前期工作”。隨著社會主義法治國家的建設，“建設項目前期工作”成為一項復雜、有機的系統性工作，涉及發改、城鄉建設、自然資源、環境保護、水利、林業和草原等多個行政職能部門，需完成與公路工程建設有關的可行性研究報告、路線規劃、環境影響評價報告、水土保持報告、地質災害評估報告、壓覆礦產評估報告、文物調查報告、洪水影響評價報告、航道通航論證報告、地震安全性評價報告、節能評估報告、社會穩定風險評估報告等多項調查報告，其中用地預審與建設項目土地報批是公路項目建設順利進行的關鍵流程，在推進項目進行的過程中起著舉足輕重的作用[1-3]。

1 公路項目土地報批概況

2020年既是對標全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅和“十三五”規劃圓滿收官之年，也是寧夏交通建設領域負重拼搏的一年。受“新冠疫情”影響，加快重大交通項目建設、擴大有效投資，成為寧夏交通運輸建設發展的內在要求，也是有效穩定全區經濟、有力支持疫情防控、擴大有效投資的重要舉措。

與此同時，十八大以來，國家繼續加強生態保護紅線的監管，加強土地管理，切實保護耕地，結合土地利用總體規劃陸續修訂了《關于國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》《中華人民共和國土地管理法》(2020年1月1日施行)等一批法律法規。這些法律法規的出臺，一方面進一步完善了公路建設用地報批和征地拆遷工作的機制，也對今后的土地手續辦理和征地拆遷工作提出了更高更嚴的要求。在當前服務黃河流域生態保護和實現區域高質量發展的重大國家戰略背景下，面對新形勢、新環境、新要求，公路建設項目項目土地手續辦理成為了重中之重。

當前土地報批工作主要包括項目用地勘測定界[4]、先行用地報批、建設用地預審(建設用地二次預審)、臨時用地復墾方案報批、占用生態紅線區合理性和可行性評估報批、占用永久性基本農田補劃暨規劃調整方案報批、建設用林地報批、建設用地報批等內容。簡而言之，土地報批的目的是在法律和行政管理框架內合法合規地使用土地，避免因違法用地、用地手續滯后造成工程建設無法順利實施的情況發生。

2 公路項目土地報批工作的難點及成因

建設用地報批工作是直接影響建設項目能否合法、按時開工的前提條件。但隨著自然環境、耕地、林地、被征地農民合法權益等保護力度的增加，建設用地陷入了一個“越來越難”的境地，主要體現在以下幾個方面。

2.1 公路項目建設用地手續辦理的特殊性

公路建設用地是獨立選址的建設項目，辦理施工許可的前置要件為：建設用地報批或先行用地報批與土地預審、壓覆礦產資源備案證明、壓占生態紅線不可避讓唯一性論證報告。其中，施工圖設計批復的土地面積(占用基本農田、生態紅線等地類的面積)應控制在土地預審批復面積之內，否則不僅影響項目用地報批手續進度，而且還要進行二次土地預審，造成項目延期。

2.2 征地流程發生了根本變化

《中華人民共和國土地管理法(2020年修訂)》(主席令第28號)第四十七條明確規定了土地征收的程序。特別強調了相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。這一條規定用通俗的語言來講，就是建設用地報批由原來的“先批后征”，變為了“先征后批”。這是出于對被征地農民合法權益的保護，但同時也大大延長了建設用地報批的時間，給公路建設項目按時、合法開工造成了巨大的壓力。

2.3 “耕地保護”政策越來越嚴格

耕地保護是關系我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題，隨著國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》的出臺，耕地作為我國最寶貴資源的戰略定位，實施了最嚴格的耕地保護制度。公路工程作為線性工程，不可避免的會占用永久保護基本農田，尤其是服務區、養護工區、收費站等公路附屬設施，目前國務院出臺了一系列嚴格耕地保護的政策措施，堅決制止耕地“非農化”，嚴格落實耕地保護責任，禁止占用永久保護基本農田，這就造成了建設用地報批的困難，甚至是不可逾越的障礙。

2.4 設計深度不足造成的建設用地地塊調整、偏移

由于線性工程的特點，公路工程在項目工程可行性研究階段的設計深度必然無法滿足最后的施工需要，在初步設計直至施工圖設計階段，會不斷調整工程主線(連接線)線位、橫縱斷面等設計方案，經常造成建設用地預審時不占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區、壓覆礦產資源等，但是最后在建設用地報批階段占用上述區域地塊，造成無法完成報批。需要重新編制建設用地預審等前期文件，致使報批時間極大延長，有時甚至無法完成建設用地報批而需要重新制定工程設計方案。

3 征地拆遷及項目建設報批存在的問題

建設用地報批工作是直接影響建設項目能否合法、按時開工的前提條件。但是隨著自然環境、耕地、林地、被征地農民合法權益等保護力度的增加，建設用地陷入了一個“越來越難”的境地，主要體現在以下方面。

3.1 預審面積與實際占地面積不一致

公路項目工程可行性評價報告中涉及的土地預審面積常與初步設計或施工圖中的實際占地面積不一致。考慮到公路建設項目在路線選擇、方案優化、避讓生態紅線、施工設計的過程中，因項目用地政策不清、施工圖文件設計深度不夠、前期調查不準確、國家政策變化調整等各種原因導致公路實際占用地類面積超過土地預審的情況，不得不花費較多的時間和精力進行二次土地預審工作。如寧夏S310線、G338線S308線等公路項目壓覆煤礦區，在建設用地報批過程中均出現壓覆礦產資源導致實際占地超出土地預審面積的問題，需要進行二次土地預審。

3.2 政策掌握不及時、不全面、不準確影響土地報批工作

《中華人民共和國土地管理法》在實施的過程中，各市縣區在涉及征地安置補償公告、社會穩定風險評估報告、征地拆遷聽證會等有關流程方面，尚沒有具體統一的要求，部分基層單位尤其是各鄉鎮對新辦法中的要求了解還不夠深入，在實施過程中存在疑慮和擔憂，一定程度上造成征地拆遷和土地報批工作進度緩慢。如新實施的《中華人民共和國土地管理法》明確提出建設用地報批需在安置補償公告發布之日起滿30 d被征地農戶無異議后方能進入土地征收工作，之后才能進行建設用地報批。這些政策的實施需要基層單位和公路建設單位及時吃透和掌握。

3.3 建設用地報批工作滯后，各環節互相制約，影響項目用地報批

建設用地報批通常是公路建設項目用地手續的一個重要環節，也是公路建設項目合法使用土地進行工程建設的前置條件。建設用地手續辦理涉及的建設用地二次預審意見、占用林地審核同意書、臨時用地土地復墾方案、壓覆礦產資源批復及相關協議、地質災害危險性評估報告及評審意見、占用生態紅線不可避讓論證報告批復、占用基本農田補劃方案及批復、被征地農民社會保障落實情況審核意見、征地拆遷補償協議、勘測定界報告等內容。以上環節彼此互相關聯，如未取得占用生態紅線(濕地公園和自然保護區)唯一性論證報告及批復，就不能進行建設用地二次預審。建設用地二次預審未完成，就不能進行先行用地手續報批和建設用地報批。結合目前公路建設實際，主要存在以下問題。

(1)公路項目路線選擇常忽視占用基本農田和林地的問題。

占用基本農田和林地的批準權限越來越嚴格。占用基本農田，不論面積多少都要報國務院批準；占用防護林地10畝以上就要報國家林業和草原局審批。

(2)公路項目路線選擇常占用耕地的問題。

公路項目占用耕地的，按照有關政策要求必須編制耕地占補平衡方案。如本行政區內沒有耕地，需要協調到其他市縣購買或調整相關指標。因此，占用基本農田不僅要編制補劃方案，經省級層面協調各市縣區統籌解決。

(3)部分項目原屬公路建設用地的地塊被劃入自然資源部門的林地、耕地地塊的問題。

因寧夏地區2016年前已建成的省道及以下等級的公路坐標未錄入自然資源系統中，致使公路占地與其他地塊界線不清，嚴重影響征地拆遷。

(4)公路改擴建工程前期土地調查和勘界不準確，造成用地超限的問題。

究其原因主要是公路項目在改擴建實施中，忽略了原有用地與新增建設用地之間聯系。即部分項目未將路面以內扣除，將路肩和邊坡及其綠化帶作為農業用地含入補償范圍，造成用地超限。

4 加快土地報批工作的對策

雖然建設用地報批工作千頭萬緒，延緩報批工作的事件時有發生，結合公路建設項目報批實際，特提出以下幾方面對策。

4.1 統籌協調好征地拆遷工作

具體來講，在公路建設項目施工圖文件批復后，征地拆遷開始前，函告公路項目沿線各市、縣(區)，積極主動對接、爭取理解和支持。及時召集沿線各鄉、鎮、村主管人員以及涉及市、縣(區)的自然資源、林草、交通運輸、水利、民政等相關部門召開征地拆遷協調(啟動)會，明確責任分工，成立征地拆遷工作組，協同工作。及時發布征地拆遷啟動公告，在發布啟動公告的同時，立即開展權屬地類登記及地面附著物統計工作。權屬地類登記及地面附著物統計工作以“統征”的形式最為快捷，即用地單位會同市、縣(區)政府及鄉、鎮、村工作人員先公共確認地類面積及地面附著物的數量，再由鄉、鎮、村工作人員確認土地及地上附著物的權屬。在完成登記統計工作后，及時計算征拆費用并足額支付到位，同時，按照相關規定編制《征地拆遷社會穩定性風險評估報告》。每完成一個村組的權屬認定工作后，立即以村集體為單位，發布安置補償公告。這樣，就能極大的加快土地征收前期工作的進程，提高建設用地報批的效率。