水庫(kù)移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目管理研究
——以北京市順義區(qū)為例

馬小梅，許惠暢

（順義區(qū)水務(wù)局，北京 101300）

我國(guó)興建大中型水庫(kù)，是為了解決河道防洪、水力發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉等問(wèn)題，而在修建大中型水庫(kù)的過(guò)程中，水庫(kù)移民搬遷安置問(wèn)題非常關(guān)鍵[1，2]。北京市順義區(qū)的水庫(kù)移民是1994—2000 年由密云縣搬遷到此，被安置在 14 個(gè)鎮(zhèn)、78 個(gè)村，此外，還有 1 個(gè)村為移民安置提供了土地，故順義區(qū)被列入移民安置區(qū)的村共計(jì)79 個(gè)，分布在北務(wù)、大孫各莊、龍灣屯、楊鎮(zhèn)、李遂、北小營(yíng)、張鎮(zhèn)、木林、南彩、牛山、高麗營(yíng)、北石槽、李橋、趙全營(yíng)14個(gè)鎮(zhèn)。根據(jù)2020年核定，北京市順義區(qū)共有水庫(kù)移民4 565 人，其中農(nóng)業(yè)人口3 479 人、非農(nóng)業(yè)無(wú)固定職業(yè)1 086 人，分布在全區(qū)19 個(gè)鎮(zhèn) 6 個(gè)街道辦事處[3]。2009—2021 年，為深入貫徹落實(shí)北京市委、市政府水庫(kù)移民后期扶持政策，順義區(qū)共對(duì)移民安置區(qū)實(shí)施路燈安裝、道路硬化、監(jiān)控設(shè)施體系建設(shè)、雨水排澇、智能溫室興建、活動(dòng)中心建設(shè)6大類46個(gè)項(xiàng)目。北京市順義區(qū)水庫(kù)移民安置區(qū)扶持工作存在時(shí)間長(zhǎng)、涉及范圍廣以及項(xiàng)目建設(shè)零散等特點(diǎn)。本文以順義區(qū)為例，分析水庫(kù)移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目管理，并針對(duì)項(xiàng)目管理過(guò)程中存在的問(wèn)題提出下一步改進(jìn)的對(duì)策與建議，為其他移民安置區(qū)項(xiàng)目扶持工作提供參考。

1 順義移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目實(shí)施的主要做法

1.1 項(xiàng)目選擇

項(xiàng)目選擇遵循“一上一下一平行”的方法。“一上”是對(duì)區(qū)79 個(gè)移民安置區(qū)項(xiàng)目需求做摸底調(diào)查，調(diào)查結(jié)果由各鎮(zhèn)匯總后上報(bào)到移民中心；“一下”是根據(jù)調(diào)查結(jié)果，與有需求的鎮(zhèn)村進(jìn)行溝通，得到了鎮(zhèn)村的一致響應(yīng)；“一平行”是積極與農(nóng)委、政法委等職能部門聯(lián)系溝通，了解區(qū)內(nèi)政策及部門規(guī)劃，確定扶持鎮(zhèn)村項(xiàng)目，避免資金重復(fù)投入，做到有的放矢。協(xié)調(diào)各方資源，加強(qiáng)各部門間的協(xié)同配合和政策集成，有效銜接行業(yè)規(guī)劃，整合資金，注重后期扶持工作的系統(tǒng)性和協(xié)同性，落實(shí)國(guó)家提出的“統(tǒng)一規(guī)劃、作用互補(bǔ)、渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功”原則，形成合力，有序推進(jìn)，將經(jīng)過(guò)層層篩選后項(xiàng)目列入《順義區(qū)大中型水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃》。

1.2 項(xiàng)目審批

各鎮(zhèn)政府是移民后期扶持中央資金項(xiàng)目使用的工作主體和責(zé)任主體。由鎮(zhèn)政府報(bào)送可行性研究報(bào)告，順義區(qū)水務(wù)局組織專家論證，根據(jù)論證結(jié)果確定項(xiàng)目并批復(fù)，鎮(zhèn)政府根據(jù)論證結(jié)果和批復(fù)文件，做好項(xiàng)目實(shí)施方案的上報(bào)工作，然后區(qū)水務(wù)局組織專家技術(shù)評(píng)審，通過(guò)技術(shù)評(píng)審的項(xiàng)目由區(qū)財(cái)政評(píng)審中心進(jìn)行招標(biāo)控制價(jià)評(píng)審，鎮(zhèn)政府根據(jù)區(qū)水務(wù)局的要求和招標(biāo)控制價(jià)，組織工程招投標(biāo)工作確定施工單位[4]。

1.3 項(xiàng)目實(shí)施

水庫(kù)移民安置區(qū)后期扶持項(xiàng)目中涉及中央專項(xiàng)資金的工程項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中堅(jiān)持“四制”原則，即法人責(zé)任制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制和合同制。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，各鎮(zhèn)政府作為建設(shè)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施，并對(duì)工程建設(shè)全過(guò)程中的質(zhì)量、進(jìn)度和投資情況負(fù)責(zé)。工程質(zhì)量安全方面，移民后期扶持項(xiàng)目中標(biāo)單位在招投標(biāo)工作結(jié)束后至進(jìn)場(chǎng)前必須到水利工程質(zhì)量監(jiān)督站辦理質(zhì)量和安全監(jiān)督備案手續(xù)，區(qū)水務(wù)局移民中心和水利工程質(zhì)量監(jiān)督站不定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量和安全監(jiān)督檢查，并與監(jiān)理單位一起進(jìn)行階段性驗(yàn)收檢查。

1.4 項(xiàng)目安全

為加強(qiáng)工程建設(shè)中的廉政建設(shè)、規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目管理，通過(guò)審批的項(xiàng)目要求建設(shè)單位與施工單位、監(jiān)理單位簽訂《施工合同協(xié)議書》《監(jiān)理合同書》，同時(shí)必須簽訂《安全生產(chǎn)協(xié)議書》《工程廉政承諾書》，實(shí)行項(xiàng)目主管鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以確保資金安全和項(xiàng)目安全。

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，認(rèn)真履行安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”，質(zhì)量、安全檢查同時(shí)進(jìn)行，重要節(jié)日和敏感時(shí)期更是安全生產(chǎn)工作的重中之重。安全生產(chǎn)工作既要落實(shí)在文件上又要與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合，從細(xì)節(jié)入手，盡可能減少安全事故發(fā)生。

1.5 項(xiàng)目驗(yàn)收

水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目完工后，首先由工程施工單位進(jìn)行自檢，達(dá)到施工合同約定的質(zhì)量要求后，形成竣工驗(yàn)收自查工作報(bào)告，而后由建設(shè)單位向上級(jí)主管部門申請(qǐng)驗(yàn)收，由順義區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)組織區(qū)財(cái)政局、項(xiàng)目所在鎮(zhèn)政府等相關(guān)部門和單位對(duì)項(xiàng)目檔案進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后簽訂工程竣工驗(yàn)收鑒定書，最終完成項(xiàng)目驗(yàn)收。

1.6 項(xiàng)目移交

順義區(qū)水務(wù)局聯(lián)合區(qū)財(cái)政局進(jìn)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，對(duì)形成資產(chǎn)進(jìn)行登記，由鎮(zhèn)政府、施工單位和村委會(huì)共同簽署工程竣工移交書，施工單位將已形成的資產(chǎn)移交村委會(huì)，并將工程資料移交給鎮(zhèn)政府。從移交之日起項(xiàng)目由村委會(huì)管理，順義區(qū)水務(wù)局要督促落實(shí)水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目管護(hù)責(zé)任，確保項(xiàng)目發(fā)揮效益。

1.7 項(xiàng)目預(yù)、決算

項(xiàng)目預(yù)算方面，根據(jù)北京市移民中心下達(dá)的資金量，順義區(qū)移民管理機(jī)構(gòu)組織各相關(guān)鎮(zhèn)編制可行性研究報(bào)告，上報(bào)至區(qū)移民管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)專家評(píng)審后的可行性研究報(bào)告分配項(xiàng)目資金。各相關(guān)鎮(zhèn)組織編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)報(bào)告及資金預(yù)算，上報(bào)區(qū)移民管理機(jī)構(gòu)。區(qū)移民管理機(jī)構(gòu)組織對(duì)初步設(shè)計(jì)報(bào)告進(jìn)行審查，區(qū)財(cái)政局組織對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查，再由區(qū)移民管理機(jī)構(gòu)根據(jù)審查結(jié)果批復(fù)初步設(shè)計(jì)報(bào)告及預(yù)算。項(xiàng)目決算方面，項(xiàng)目所在鎮(zhèn)組織編制竣工財(cái)務(wù)決算，經(jīng)區(qū)財(cái)政局審核后下達(dá)項(xiàng)目結(jié)算資金[5]。

2 扶持項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目選擇方面

水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目雖經(jīng)多方監(jiān)督、多級(jí)管理，但在管理人員配置和管理經(jīng)驗(yàn)方面還有待健全。鎮(zhèn)級(jí)項(xiàng)目管理人員配置不健全且工作繁雜，存在上面千條線、下面一根針、一人多崗現(xiàn)象。除此以外，工程管理人員缺少管理經(jīng)驗(yàn)，有的甚至不懂得項(xiàng)目建設(shè)程序，項(xiàng)目管理和施工過(guò)程不能有機(jī)融合，缺少健全科學(xué)的項(xiàng)目管理體系。

2.2 觀念認(rèn)識(shí)有待提高

鎮(zhèn)級(jí)工作人員思想認(rèn)識(shí)有誤區(qū)，重視資金額度，未將工程建設(shè)管理工作置于核心地位，片面地追求效果、效益，常常因?yàn)榻ㄔO(shè)中各個(gè)環(huán)節(jié)不清楚而“欲速則不達(dá)”，導(dǎo)致資金到位后項(xiàng)目進(jìn)展慢，不能完成績(jī)效目標(biāo)任務(wù)。

2.3 安全意識(shí)有待提升

目前，關(guān)于安全生產(chǎn)方面的技術(shù)規(guī)范比較完善，不管項(xiàng)目規(guī)模大小，都應(yīng)按規(guī)范執(zhí)行。很多項(xiàng)目在實(shí)施中為追趕進(jìn)度擅越“雷池”。比如，規(guī)范中有“基坑、基槽邊1米范圍內(nèi)不許堆土，堆土高度不應(yīng)超過(guò)1米5”等規(guī)定，可在現(xiàn)實(shí)中為了方便，施工單位大多不會(huì)按章操作，存在著較大的安全隱患。

2.4 監(jiān)理工作有待規(guī)范

移民安置區(qū)項(xiàng)目是以水庫(kù)移民安置村為基本單元，屬于“一村一品”，因項(xiàng)目規(guī)模小、投資額度小，項(xiàng)目監(jiān)理單位不夠重視，監(jiān)理工作不嚴(yán)格，達(dá)不到規(guī)范要求，質(zhì)量監(jiān)督體系難以建立，監(jiān)督工作責(zé)任難以落實(shí)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員思想放松，在制度執(zhí)行上、責(zé)任心上需加強(qiáng)管理。

2.5 檔案資料有待加強(qiáng)

移民安置區(qū)項(xiàng)目多為投資少、建設(shè)規(guī)模小的工程，難以引起項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)單位的重視。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，檔案保存工作又存在復(fù)雜性、特殊性和多樣性，導(dǎo)致移民安置區(qū)項(xiàng)目檔案資料管理存在一定的失誤。再者，一些項(xiàng)目建設(shè)單位尚未建立完善的檔案資料管理體系，導(dǎo)致移民安置區(qū)項(xiàng)目檔案資料管理工作更是難上加難。

3 完善扶持項(xiàng)目管理的對(duì)策建議

3.1 進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究

項(xiàng)目實(shí)施成功與否，前期調(diào)查研究是關(guān)鍵。移民安置區(qū)項(xiàng)目旨在優(yōu)先解決村內(nèi)突出問(wèn)題，項(xiàng)目確定必須堅(jiān)持民主程序，尊重和維護(hù)村民知情權(quán)、參與權(quán)。因此，項(xiàng)目的選擇要經(jīng)過(guò)村民代表討論，且要符合區(qū)、鎮(zhèn)、村的發(fā)展規(guī)劃。除此以外，選擇幫扶項(xiàng)目時(shí)還要考慮整合相關(guān)政策，提升幫扶資金的使用效率，系統(tǒng)性和全局性地解決移民生產(chǎn)生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所遇到的問(wèn)題，使水庫(kù)移民共享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 進(jìn)一步做好移民項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性工作，是水庫(kù)移民安置區(qū)扶持工作的關(guān)鍵點(diǎn)，也是向上級(jí)爭(zhēng)取扶持資金的重要前提。做好移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，需要我們牢牢把握政策趨勢(shì)和區(qū)域發(fā)展需求，借力區(qū)、鎮(zhèn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，找準(zhǔn)移民安置區(qū)發(fā)展短板，提前做好移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目規(guī)劃。水庫(kù)移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備要緊密結(jié)合移民村實(shí)際發(fā)展情況，為此就要建立良好的與相關(guān)部門、鎮(zhèn)、村的溝通機(jī)制，經(jīng)常深入基層，常聯(lián)系，勤調(diào)研，及時(shí)掌握移民安置區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，不斷完善安置區(qū)扶持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作[6]。

3.3 進(jìn)一步提升設(shè)計(jì)文件質(zhì)量

工程設(shè)計(jì)是工程實(shí)施的第一步，是工程從初步設(shè)想到落成現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵銜接點(diǎn)。作為項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位，在開展初步設(shè)計(jì)前，要深入調(diào)查研究，仔細(xì)了解項(xiàng)目情況，實(shí)地考察項(xiàng)目建設(shè)的地理環(huán)境條件；在完成初步設(shè)計(jì)時(shí)，要從實(shí)際角度出發(fā)，考慮項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，做到初步設(shè)計(jì)細(xì)致精準(zhǔn)，避免缺漏，爭(zhēng)取多方案對(duì)比，選取最優(yōu)方案；在完成初步設(shè)計(jì)報(bào)告并取得上級(jí)單位的審批之后，需要按照設(shè)計(jì)文件中的要求，對(duì)施工階段進(jìn)行合理指導(dǎo)，在出具施工圖紙中要對(duì)設(shè)計(jì)文件進(jìn)行說(shuō)明。在施工過(guò)程中，要健全設(shè)計(jì)變更制度，當(dāng)出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更情況時(shí)，要經(jīng)過(guò)設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位以及項(xiàng)目批準(zhǔn)機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批。

3.4 進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)工程管理

水庫(kù)移民安置區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)工程管理，要求參與項(xiàng)目的相關(guān)單位要分工明確，必須在工程建設(shè)過(guò)程中全面落實(shí)責(zé)任意識(shí)。對(duì)于勘察、設(shè)計(jì)單位來(lái)說(shuō)，要明確各自的職責(zé)，在項(xiàng)目施工前做好前期調(diào)研和設(shè)計(jì)工作，規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，為后續(xù)施工打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，確保后續(xù)施工能夠正常進(jìn)行；對(duì)于監(jiān)理單位來(lái)說(shuō)，要強(qiáng)化監(jiān)理人員的安全責(zé)任意識(shí)，提升安全管理要貫穿全過(guò)程的意識(shí)，在施工過(guò)程中確保每一環(huán)節(jié)安全合規(guī)；施工單位是建設(shè)工程的主體，從根本上加強(qiáng)建設(shè)工程的管理，要著重提升對(duì)施工過(guò)程的技術(shù)把控，施工項(xiàng)目所需工種居多，因此要做好技術(shù)管理，前期要熟悉設(shè)計(jì)圖紙和優(yōu)化工序，施工過(guò)程中也要嚴(yán)格做好施工隊(duì)伍、材料供應(yīng)、資金、設(shè)備等方面的管理，從多方面確保工程可以順利實(shí)施。

3.5 進(jìn)一步加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督管理

工程質(zhì)量事關(guān)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，是項(xiàng)目工程建設(shè)的重中之重。對(duì)于水庫(kù)移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目而言，項(xiàng)目工程的質(zhì)量監(jiān)督管理無(wú)疑是至關(guān)重要的。而影響工程質(zhì)量的因素又是多種多樣的，包括人為因素、材料因素以及環(huán)境因素等。為保障項(xiàng)目的順利開展、確保水庫(kù)移民的生命財(cái)產(chǎn)安全，必須要求水庫(kù)移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目進(jìn)一步加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，建立健全質(zhì)量監(jiān)督管理體制，提升工作人員質(zhì)量監(jiān)督意識(shí)，建立相關(guān)的審查機(jī)制，保障項(xiàng)目質(zhì)量安全。

3.6 進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理

為加強(qiáng)工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)，可以從以下4 個(gè)方面入手：①開工建設(shè)之前組織參與本項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)工作人員學(xué)習(xí)法律知識(shí)，增強(qiáng)法律意識(shí)；②積極倡導(dǎo)大家自覺規(guī)范自己的行為，不觸碰安全底線；③要制定相關(guān)的安全生產(chǎn)制度，確保貫徹落實(shí)到工程建設(shè)每一環(huán)節(jié)；④要建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查責(zé)任制，定期檢查，隨機(jī)抽查，確保安全生產(chǎn)萬(wàn)無(wú)一失。

3.7 進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目檔案管理

項(xiàng)目檔案的齊全、完整、真實(shí)、有效是水庫(kù)移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目管理的有機(jī)組成部分，工程的使用和管理始終離不開檔案的支持。為進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目檔案管理，可以采取以下3點(diǎn)措施：①要建立完善的檔案管理制度，明確設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等各方職責(zé)，做到檔案管理有章可循；②要加強(qiáng)檔案管理人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，提升其檔案管理意識(shí)，提高檔案管理工作水平，為工程檔案收集齊全、規(guī)范整理、安全保管和有效利用發(fā)揮重要作用；③要加大考核力度，實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督管理，將工程檔案產(chǎn)生和管理貫穿于工程項(xiàng)目的招標(biāo)、投標(biāo)、施工和竣工的整個(gè)過(guò)程，做到抽查檢查相互配合，確保水庫(kù)移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目檔案的完整性。

3.8 進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收管理

工程的竣工驗(yàn)收是水庫(kù)移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，是確保項(xiàng)目建設(shè)發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。為加強(qiáng)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理、保障工程建設(shè)質(zhì)量，水庫(kù)移民安置區(qū)扶持項(xiàng)目首先要建立統(tǒng)一的竣工驗(yàn)收程序，明確竣工驗(yàn)收的環(huán)節(jié)和項(xiàng)目，規(guī)范具體的驗(yàn)收材料和建設(shè)內(nèi)容；另外，要成立竣工驗(yàn)收工作小組，邀請(qǐng)上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙约绊?xiàng)目涉及的相關(guān)單位參與竣工驗(yàn)收，并請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等全程參與竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)。

4 結(jié)語(yǔ)

移民安置區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)和管理受多方面因素的影響。在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和管理時(shí)，一定要高度重視、統(tǒng)籌安排，確保群眾受益，確保社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，移民安置區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)和管理要與移民安置區(qū)的實(shí)際情況相結(jié)合，根據(jù)國(guó)家以及北京市的文件要求不斷創(chuàng)新，使有限的資金發(fā)揮最大的效益。