遼寧省小型水利工程運行管理存在主要問題與對策

王 凡

(錦州市水利事務服務中心，遼寧 錦州 121000)

近年來，隨著社會經濟的快速發展以及市場經濟體制改革的持續推進，小型水利工程等始建于計劃經濟時期的工程管理體制已難以適應新時期社會發展和市場改革的需求，暴露出的問題對充分發揮工程效益已構成嚴重制約。為適應市場化需求，各級水利部門積極探索與嘗試水利工程管理體制改革工作，并取得顯著成效[1]。然而，我國小型水利工程經濟效益低、管護難度大、點多面廣的特點，加之運維管護經費不足、管理單位機制“不活”和管理體制“不順”等，現階段尚未形成科學完備的小型水利工程管理體制。

根據相關文件要求，2018-2019年遼寧省全面梳理了全域的小型水利工程，并積極推進管理制度改革以及考核、驗收、“回頭”抽查等工作。結果顯示，從頂層設計上推進的制度改革，在明確管理模式、明晰工程產權、落實管護經費和主體責任等方面成效顯著，但改革過程中仍有許多制約因素[2]。2020年3月，遼寧省突出強調了管理制度改革的重要性，以問題為導向研究制訂切實可行的運行管理對策，堅持制度改革的工作方針全面提升水利工程管理水平。因此，針對小型水利工程提出行之有效的管理措施，才能使全省水利工程邁上新的臺階[3-5]。文章深入調查和研究了遼寧省小型水利工程存在的問題，并探討了運行管理對策，旨在為遼寧省深化水利工程管理制度改革以及制訂新時期運行管理方案提供一定借鑒。

1 遼寧省小型水利工程現狀

1.1 小型水利工程特點

遼寧省小型水利工程主要包括小型水電站、農田水利設施、小型水閘、小型水庫、農村飲水安全工程、中小河流堤防、淤地壩等，工程特點如下：①大多建于交通不便、位置偏移的丘陵地區及山區，具有分布分散、點多面廣等特點，調查顯示全省70%的小型水利工程分布在經濟相對落后的遼西、遼北等地區。②安全隱患多、“先天不足”，小型水利工程大部分修建于1960年，當時的工程設計標準低，資金投入有限，施工技術落后以人工“肩挑抬搬”為主。③經濟效益低，農村農業為主要服務對象。

1.2 運行管理現存問題

結合相關調查資料，除大連、沈陽等經濟條件較好的部分地區外，遼寧省小型水利工程運行管理狀況大部分都與改善生態環境、保障飲水安全、農田灌溉、防洪排澇、抗旱等基本功能要求相差甚遠，全面滯后于經濟發展要求，現階段面臨著嚴峻的形勢，具體如下：

1)對運行管理的重要性認識不足，部分工程管理部門未認真落實“強監管、補短板”，推進鄉村人居環境整治以及農村基礎設施建設短板等政策，沒有認識到貫徹落實以上政策的重要環節包括小型水利工程的運行管理，其對改善生態環境及保障農村飲水安全等具有重要作用[6]。

2)管理資源針對性低，部分管理部門未全面認識工程效益，對失去使用功能或功能發生改變的工程缺少有效的應對策略，資源浪費或閑置問題突出。

3)管理制度落實無法適應現代化要求，在現行管理體制中村民委員會或鄉鎮政府承擔了大部分的小型水利工程管理工作，水利部門負責管理的僅占極少部分，基層事務繁雜且管理效率低下，缺少高效專業的管護體制。由于針對性低、深度不夠、內部不全，管理規章制度無法適應新形勢下水利發展需求。

4)維修養護和管理人員經費不足，大多數小型水利工程經費以政策或臨時性文件應付，甚至根本無著落，對于管護經費投入地方政府的積極性不高，尚未形成經費同步增長和穩定投入機制。

5)管理職責不明，主要體現在以下幾點：①小型水利工程運行管理單位、水利主管部門等責任人未認真履職，工程防汛的巡查、技術和政府等責任人未按要求履職，如缺少崗位培訓等；②巡查記錄填寫隨意性大、不真實、不規范、不完整，巡查內容與項目確實，出現重大問題或異常情況時巡查人員未按要求記錄，也未及時應急措施；③部分水利工程無相關巡查記錄，未按要求落實巡查工作，不能及時發現工程安全隱患也就無法實施除險加固和維修養護；④部分小型水利工程未明確管護責任與主體，未能嚴格落實工程管理責任，業務主導責任與運行監管責任缺失，管理權、使用權和所有權不明確，未劃定管理保護范圍，難以實施工程管護。

6)管理制度不健全且缺少專業管理人才，部分工程管理人員的年齡結構偏大、整體素質不高、缺少基本專業素養，甚至難以勝任崗位工作。管理人員缺少繼續教育培訓、定期專業更新學習，未貫徹落實教育學習制度。

7)工程管理滯后，大部分小型水利工程仍未實行智能化、數字化和信息化管理，現階段仍以人力分散管理為主，不利于標準化、規范化和科學化管理。

總體而言，小型水利工程現有管理模式中經費保障難、維修養護不到位、專業化程度低、專業技術力量不足、管理人員緊缺等問題日趨突出，如何科學研究適合的管理方案逐漸成為遼寧省水利部門面臨的重要課題。

2 遼寧省小型水利工程運行管理對策

2.1 提高認識，納入農村公共設施管護范圍

國家發改委、財政部突出強調要加快農村基礎設施管護機制的改革創新，構建符合農業農村特點和適應社會經濟發展階段的管護體系，其中小型水利工程就歸屬于農村基礎設施的范疇[7]。因此，小型水利工程運行管理應引起地方政府管理部門的高度重視，在農村基礎設施管護范圍中納入小型水利工程運行管理。對于農村山區的水利工程應充分挖掘其應用潛能，更好地發揮農業生產性和農村生活性基礎設施的服務功能，通過合理利用其服務于農村生產生活的功能，為推進鄉村人居環境整治和補齊基礎設施短板助力，也是遼寧省建設生態宜居美麗鄉村和全面推進鄉村振興的重要途徑[8]。

因此，歸納總結水利工程管理機制的基本原則：分類施策、協同推進、監管并重、落實責任、主體明確、政府主導、市場運作、城鄉融合。加快構建省市級政府創造有利條件、鄉鎮政府履行屬地管理職責、縣級政府為責任主體的管護制度。水利主管部門既要制定小型水利工程管理規范、標準和管護制度，明確應急保障機制、操作規程、管護辦法、質量要求及管護目標等，還要注重監督管理以及學習培訓，壓實監管責任切實提升管護水平，強化運營企業管護責任和村級組織的管理作用。

根據各地區具體情況，逐步形成系統完善的分類管護機制，主要包括建立各級政府穩定投入增長機制、專業化與市場化管護制度、同步落實工程建設與管護機制、農村基礎設施的產權管理機制、城鄉一體化管護機制、非經營性設施村級組織或政府管護機制等[9]。

2.2 考核工程效益，制定有效的管理措施

近年來，遼西北地區的農業生產條件和農村生活環境發生了巨大變化，水利工程功能也產生了明顯的改變。因此，為提高工程運行管理效率有必要全面核查工程效益，為制定切實可行的管理對策提供技術，具體如下：

1)對于使用功能發生轉變的工程制定應適應于當前功能的管理措施，如遼河三角洲等經濟發達地區早期興建的以農田灌溉為主的部分小型水庫，有些受灌水田因城鎮化發展需求變成了開發建設用地，灌溉區消失或者大大縮減，庫區上游集雨保護區內的土地大部分也被轉變成城鎮開發建設用地，水庫的休閑旅游、改善人居環境和涵養生態的功能逐漸占據主導地位，水庫也變成了人居環境設施，對此要制定相應的管理對策。此外，部分小型水庫增加的居民供水功能使其具備了農村基礎設施的效用，對解決農村飲水問題發揮著重要作用，對這類水庫應增設相應的管理人員和措施，投入必要的管理資源以保證飲水安全。

2)對于使用功能消失或明顯衰減的工程實行報廢或降等處理，如早期興建的部分水利工程因老化失修、缺少管理維護等面臨著功能消失或衰減問題，實行報廢或降等處理是最為有效的途徑。

2.3 探索物業化等管理機制，提高管理效率

針對階段存在的突出問題提出水利工程物業化、集約化管理手段，為提高管理效率實行管養分離等，具體如下：

1)縱向壓縮管理鏈條、集中管理權限，以行政手段提升管理效率。從層級上，以縣區和鎮兩級管理替代縣區、鎮、村三級管理，由鄉鎮集中管理所有小(2)型水利工程，將管理責任和安全職責明確到鄉鎮政府、到人，以責任倒逼機制加大統籌管理力度[10]。

2)充分發揮大中型骨干工程管理單位的經驗優勢、人才和技術力量，按流域水系以大帶小實行集中管理，以骨干水電站或中型水庫為基礎成立管理處，對中小型水利工程實行以大帶小集中管理。

3)實行管養分離和物業化管理制度。將小型水利工程委托具有相應經驗、人才和技術的隊伍負責管理，日常維修養護工作則由水利資質的物業公司負責，如通過委托第三方、政府購買服務等方式進行常規工程調度和維修養護，區、鎮等管理單位仍負責安全運行等工作。具體而言，相關部門要考慮小型水利工程管理目標制定適應市場經濟體制的管理辦法，明確現有管理單位、三級責任單位與物業化管理的職責關系，應明確市場準入規則、工程管理范圍、人員培訓、發證和上崗實施辦法，經費申報審批流程以及實施過程中的考核、驗收和監督辦法。為便于實施編制技術標準或技術指南，明確水利工程物業化管理的技術標準、做法及內容，實施過程中的驗收、考核和監督標準，經費測算依據、方法以及各要素定額定量指標等[11]。

2.4 加大財政投入，建立經費穩定增長機制

小型水利工程作為服務于農業農村的民生工程，具有以社會效益為主兼具一定經濟效益的屬性，其管護經費來源以地方財政投入為主。為解決地方財政對管護經費投入不足以及對資源管理投入積極性低的問題，充分考慮各級政府財政情況建立適應的同步增長與穩定投入機制，具體如下：

1)針對遼西北地區，建立縱向鄉鎮、市縣、省和國家級小型水利工程財政投入和同步增長機制，為保證財政投入的高效回報配套使用考核與評價制度。

2)對于純公益性工程既要拓寬財政投入來源還要加大政府縱向財政投入，如優化支出結構，從建設資金中留出部分用于后期的運行管理。

3)針對具有一定經營性的工程要嚴格核定工程效益，充分考慮財政預算和水資源利用、發電等每年收益情況動態調整財政投入，逐步形成財政穩定投入機制。

2.5 建立有效的考核、獎罰和運營監督機制

為解決管理范圍與主體不明晰、巡查工作落實不到位、管護責任缺失、管理人員履職不認真和工作積極性低等問題，在加大財政投入的情況下建立一套有效的運行監督和考核驗收機制，對管理人員的責任和工作加強監督考核。明確考核方法、內容及對象，定期組織考核驗收，客觀公正的評價工程監測、調度運行和日常維修等工作，掌握各項管理制度落實情況，充分發揮維修養護資金效益，從根本上防止資金浪費或落實不到位的情況。

實踐表明，對于保證工程維修養護管理到位以及調動管理人員工作積極性，獎罰并重的管理機制提供了成功經驗[12]。將維修養護效益與地方財政投入力度有機結合，對運行管理成績突出且考核驗收合格的單位加大財政補貼、投入力度，能夠充分調動管理人員及管理部門的積極性，對于未通過考核驗收的要限期整改，甚至可以對人員調整，加強運營監督保證地方財政落實到位和管理者認真履職[13]。

2.6 加快人才隊伍建設，提高專業化管護水平

針對管理人員定期開展專業技能考核和培訓，實行培訓上崗制，切實提升其整體素質和專業水平。對于工程管理部門逐步調整人員結構，具體措施如下：

1)對于缺乏專業知識、年齡偏大等難以勝任本崗位的人員，及時采取自謀職業、內部待崗、停薪留職、內部退休等多種分流形式的安置措施。

2)積極引入專業人才，逐步轉變事物冗雜、管理機構臃腫的局面和解決管理人員專業技能低、年齡結構偏大的問題[14]。

3)考慮物業化管理要求加快傳統管理模式的轉變，引入的物業化管理團隊要有豐富的水利工程管理經驗和技術，日常維修養護工作由具備水利資質的物業公司承擔。

2.7 提高智能化、數字化和信息化管理能力

近年來，隨著大數據、互聯網等信息技術的快速發展，將互聯網與工程運行管理有效結合必然成為未來發展趨勢。目前，小型水利工程大部分都是以人力分散管理為主，為適應現代化發展要求必須提高其智能化、數字化和信息化管理水平，具體如下：

1)將數據庫、GIS、物聯網技術和三防信息接收應急保障系統等應用到小型水利工程現代化建設，實現運行狀況的實時分析、信息采集、災害預警和自動監測，為管理人員統一調配、工作部署和策略制定提供數據支持，既能明顯減少人力資源投入還可顯著提升工作效率，推進水利事業的高效發展[15-16]。

2)加快信息化設備的引入，引進和培養一批專業化信息系統建設、管理和開發隊伍，推進水利信息化平臺建設和管理，逐步建立數字水利和智能感知系統，加快推行智能化與數字化、信息化與標準化相融合的工程管理體系。

3 結 論

文章結合相關調查資料，全面分析了遼寧省小型水利工程存在的問題，并提出相應的對策，主要結論如下：

1)小型水利工程大多建于交通不便、位置偏移的丘陵地區及山區，具有分布分散、點多面廣，安全隱患多、“先天不足”，經濟效益低等特點。運行管理過程中小型水利工程表現出信息化管理程度低、缺少專業管理人才、部門職責不明、管護經費少、管理制度落后、管理部門認識不足等問題。

2)根據國家相關政策和水利工程管護體制改革要求，從頂層設計上提出加快推進水利管理信息化建設、加強人才隊伍建設、建立獎懲考核監督機制、建立管護經費穩定投入增長機制、完善管理規章制度、引入物業化管理模式、制定針對性管理對策和提高各部門認識等對策。